平頂山市水資源社區(qū)共管模式構(gòu)建

◎宋桂英

平頂山市水資源社區(qū)共管模式構(gòu)建

◎宋桂英

水資源是人類生產(chǎn)和生活必備的一種自然資源，也是生物賴以生存的環(huán)境資源。但隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，工業(yè)生產(chǎn)用水、農(nóng)業(yè)用水、生活用水以及環(huán)境衛(wèi)生用水的需求越來越大，但水資源的污染程度卻不斷惡化，導致可供水量驟然減少。隨著水資源危機的不斷加劇，如何有效管理水資源已成為平頂山市目前亟待解決的重要問題之一。當前在平頂山市水資源管理過程中還存在者管理主體單一、管理活動缺乏持續(xù)性、管理難度較大、管理方式缺乏多樣化等問題。針對此類問題，本文以社區(qū)共管的民主理念、公平理念和協(xié)同理念為基礎，遵循水資源保護與周邊社區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的基本原則，嘗試從水資源社區(qū)共管主體、共管對象、社區(qū)公眾參與保障機制、共管激勵機制、吸引科研院校參與保護互動機制等方面構(gòu)建了水資源社區(qū)共管的新模式。

水資源是人類生產(chǎn)和生活必備的一種自然資源，也是生物賴以生存的環(huán)境資源。但隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，工業(yè)生產(chǎn)用水、農(nóng)業(yè)用水、生活用水以及環(huán)境衛(wèi)生用水的需求越來越大，但水資源的污染程度卻不斷惡化，導致可供水量驟然減少。水資源短缺問題已成為世界各國備受關(guān)注的焦點問題。

平頂山市水資源總量為18.34億立方米，人均占有水資源量為364立方米，低于全省人均水平，僅占全國人均占有量的1/6，嚴重低于聯(lián)合國確定的貧水線1000立方米，屬于極度缺水地區(qū)。隨著水資源危機的不斷加劇，如何有效管理水資源已成為平頂山市目前亟待解決的重要問題之一。

要實現(xiàn)人口、資源與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，解決水資源的可持續(xù)利用問題是必要任務之一。水資源雖然在長期內(nèi)是可再生資源，但當人們消耗的速度超過環(huán)境的自凈和循環(huán)速度時，水資源就成為相對稀缺的不可再生資源。因此，在現(xiàn)階段及將來一段時期內(nèi)研究水資源管理問題是非常必要的。

平頂山市水資源管理現(xiàn)狀分析

在2010年，平頂山市被確定為“全國節(jié)水型社會建設試點城市”。該市通過完善法律法規(guī)、健全機制、推進示范工程建設等多項措施推進水資源管理工作有序進行，并取得了較為顯著的成效。此外，還建設了以凈化處理為主的全面利用礦井水系統(tǒng)工程，使礦井附近的水資源得到了有效凈化，周邊居民也用上了安全的飲用水。由此可見，平頂山市最近幾年的水資源管理工作取得的顯著的成績。在肯定成績的同時，也不能忽視當前水資源管理所面臨的問題和挑戰(zhàn)。

管理主體單一。平頂山市以政府為水資源管理的主體，具體由市水利局、市節(jié)水辦、市白龜山水庫綜合政治辦公室以及公安部門進行管理執(zhí)法。這種以政府部門為主導的水資源管理模式在管理過程中特別關(guān)注具體目標的實現(xiàn)，即承擔著保護水資源的重任。以至于管理主體通常會忽視水資源周邊社區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展需要，把周邊社區(qū)居民當作水資源管理主體的局外人，甚至被看作是水資源的破壞者。單一的管理主體常采用“命令—控制”的管理方式，水資源的管理以高度集權(quán)化為主要特征。在水資源管理決策及具體執(zhí)行過程中，很少引入社區(qū)公眾民主參與協(xié)商機制。事實上，周邊社區(qū)公眾是與水資源相關(guān)的利益群體，他們有權(quán)參與管理決策和實施管理活動的。另外，由于政府管理時間的有限性，也導致管理效果時好時壞。在當今關(guān)注公平、效率的社會中，應意識到水資源周邊社區(qū)公眾既是水資源的利用者，同時也是水資源的管理者。有關(guān)事實證明，自然資源單一的管理主體模式很難在長期內(nèi)適應資源保護事業(yè)的快速發(fā)展。

管理活動缺乏持續(xù)性。為落實國家頒布的最更嚴格的水資源管理制度，平頂山市在2011年8月曾在全市范圍內(nèi)開展為期半年的以保護水資源、打擊河道非法采沙為主要內(nèi)容的專項整治行動。該次水資源管理整治活動在一段時期內(nèi)取得了顯著效果，但整治的風聲稍稍減弱，就時而發(fā)現(xiàn)有人非法采沙、非法捕撈等現(xiàn)象。水資源管理活動的短期性導致管理效果缺乏長期的可持續(xù)性。在水資源管理活動中，如果只是根據(jù)上級命令進行臨時性的管理整治，不能把管理整治變成一種日常的管理行為的話，那么管理效果在長期內(nèi)將難以得到實質(zhì)性的改觀。在水資源的管理活動中，不僅要注重結(jié)果管理，更應注重過程管理。

管理難度較大。雖然水資源管理部門對違規(guī)事件整治力度不斷加大，但非法采沙、非法捕撈、污染水資源的事件屢禁不止。事實上，水資源周邊社區(qū)大多數(shù)村民也意識上非法采沙、捕撈對資源環(huán)境會造成破壞，但長期受到“靠山吃山，靠水吃水”的觀念影響，迫于生計才選擇此種方法。水資源管理部門應該轉(zhuǎn)變觀念，意識到周邊社區(qū)村民是水資源的使用者，同時也有權(quán)力參與水資源的管理。如果讓周邊社區(qū)村民自己管理“自己的水資源”，參與管理決策及管理過程，培養(yǎng)他們的主人翁意識，那么保護水資源的行為可能就會變成一種日常的行為。

管理方式缺乏多樣化。當前該地區(qū)的水資源管理方式主要是開展階段性專項整治活動，通常是市水利局、市公安局聯(lián)合行動，進行全面排查，重點打擊，集中整治。重點打擊取水許可管理的違法行為、河道安全違法行為、節(jié)約用水管理違法行為等。對于破壞水資源管理的行為通常采用的方式是經(jīng)濟處罰，暫扣生產(chǎn)工具、沒收非法所得。這種以經(jīng)濟處罰為主的管理方式在一段時期內(nèi)確實取得了顯著的成效，但長期來看，可能會激發(fā)管理部門與水資源周邊社區(qū)村民之間的矛盾和沖突。

對管理人員缺乏系統(tǒng)培訓。日常工作中，水資源管理人員所經(jīng)歷的正規(guī)系統(tǒng)化的培訓欠缺，僅有的幾次培訓活動都是集中在專業(yè)技術(shù)的培訓上。例如，如何辦理取水許可申請證、編制水利“十二五”規(guī)劃、編制水務管理年報、南水北調(diào)基金征收上報統(tǒng)計表、水污染月報等專業(yè)技術(shù)知識培訓。培訓內(nèi)容很少涉及到如何提升水資源周邊社區(qū)居民的保護意識、如何開展人性化的管理、如何了解社區(qū)村民的經(jīng)濟收入狀況、如何進行社區(qū)村民的能力建設等內(nèi)容。

水資源社區(qū)共管模式構(gòu)建

社區(qū)共管這一自然資源管理模式,強調(diào)的是資源周邊社區(qū)公眾的參與性和自主性。簡單地說，水資源社區(qū)共管就是使當?shù)厣鐓^(qū)和相關(guān)利益群體積極參與到水資源的保護和管理工作中。政府、水資源管理機構(gòu)和外部專家都應相信當?shù)厣鐓^(qū)公眾的能力并給予必要的技術(shù)支持和資金幫助。開展社區(qū)共管的過程中，社區(qū)公眾為自己提供管理水資源的機會并規(guī)定自己所應程度的責任，明確自己目標和愿望，明確所進行的活動都涉及到自身的福利，自覺地成為水資源的管理者、監(jiān)督者和保護者。針對平頂山市當前水資源管理現(xiàn)狀，本文認為可以從以下幾個方面來構(gòu)建水資源社區(qū)共管模式。

確定水資源社區(qū)共管的主體。社區(qū)共管相關(guān)利益群體有很多，主要有水資源周邊社區(qū)、政府和水資源管理機構(gòu)、經(jīng)濟實體組織、教育機構(gòu)、宗教團體等，其中水資源周邊社區(qū)公眾應是社區(qū)共管實施的最重要的主體。

周邊社區(qū)與水資源有著最直接的關(guān)系，他們的日常生計活動對水資源有著較強的依賴性，對水資源的保護產(chǎn)生直接影響。為確保有效的保護和管理，在所有的利益相關(guān)群體中，水資源周邊社區(qū)公眾理所應當成為資源管理的最重要的主體。從公平的角度來講，周邊社區(qū)的需求和利益不應被忽視，由于社區(qū)周邊的自然資源是當?shù)厣鐓^(qū)生計的主要來源，讓他們管理自己生存環(huán)境中的資源，既可以通過直接管理水資源從中獲益，也可在一定程度上緩解當?shù)氐陌l(fā)展需求。從近年來社區(qū)參與管理的實踐來看，社區(qū)村民有能力管理好社區(qū)周邊的自然資源，比政府或資源管理機構(gòu)獨立承擔管理主體的效果要好。讓社區(qū)村民參與日常管護活動，可以充分發(fā)揮“鄉(xiāng)土專家”的能力，能使保護效果更有效。此外，讓當?shù)厣鐓^(qū)進行自然資源的管護在成本收益上有顯著的經(jīng)濟性。通常情況下，由公共部門來管理社區(qū)周邊水資源的成本較高，且常常得不到村民的支持，而由社區(qū)來管理他們賴以生存的資源則是一種降低成本的好方法。

確定水資源社區(qū)共管的對象。水資源社區(qū)共管是指讓社區(qū)參與管理和保護方案的決策、實施和評估，并與水資源管理機構(gòu)共同管理水資源的模式。這一概念明確了社區(qū)共管的對象是水資源。社區(qū)共管活動的設計和實施都應圍繞促進生物多樣性有效保護和水資源可持續(xù)管理這一核心，但在社區(qū)共管活動的執(zhí)行過程中，社區(qū)共管對象的類型和數(shù)量是不斷變化和發(fā)展的。在共管初期，具有沖突與矛盾性質(zhì)的水資源是社區(qū)共管的對象。

增強社區(qū)公眾參與共管的意識。宣傳教育是提高社區(qū)公眾參與意識的主要手段之一。宣傳社區(qū)共管思想可以使水資源周邊公眾認識到當?shù)厣鐓^(qū)與水資源保護區(qū)域同屬一個大的生態(tài)系統(tǒng)，水資源的保護情況與社區(qū)發(fā)展是相互影響、相互制約的。長期對水資源共管模式進行宣傳，使社區(qū)共管理念逐步深入人心。因地制宜地針對不同的社區(qū)群體開展水資源教育工作，特別是提高貧困戶參與社區(qū)共管的主動性和積極性。另外，可以考慮在學校教育中加強生態(tài)教育內(nèi)容，尤其是在水資源周邊社區(qū)的當?shù)貙W校，以青少年的教育活動帶動整個社區(qū)公眾環(huán)境保護意識的提高。

建立社區(qū)公眾參與保障機制。社區(qū)公眾參與水資源共管應是一種有償?shù)男袨椋斏鐓^(qū)參與管護時，資源管理機構(gòu)也應幫助社區(qū)發(fā)展經(jīng)濟、提供技術(shù)指導和相關(guān)協(xié)助，為社區(qū)公眾解決生產(chǎn)和生活上的困難。可通過堅持社區(qū)需求原則，注重滿足社區(qū)的共同需要、共同利益來培育并增強村民參與共管的積極性。所謂堅持社區(qū)需求原則，就是從社區(qū)的客觀實際出發(fā)，把解決大多數(shù)村民的實際需求放在首位。由于解決這些問題符合大多數(shù)村民的共同需求和利益，使他們得到實惠，從而調(diào)動村民參與共管的積極性。對社區(qū)幫助與支持的形式不是固定的，應根據(jù)具體情況來決定。比如在管護方面，由于水資源區(qū)域分布上具有分散性和開放性，因此就地吸引當?shù)厣鐓^(qū)公眾參與，根據(jù)水域面積特點來安排管護人數(shù)及工作量，以達到社區(qū)公眾自我管理與相互監(jiān)督，形成良好的自律機制。同時，公眾的參與最好通過經(jīng)濟合同的形式明確參與者的責、權(quán)、利，避免出現(xiàn)“人人管如同沒人管”的狀況。

建立共管激勵機制。人們在預期行為有助于實現(xiàn)自身利益的情況下，才會努力去做某件事情。要激發(fā)社區(qū)村民參與水資源共管活動，就需要采取一些的行之有效激勵措施。只有當他們感受到從參與共管活動中獲取的收益大于參與成本時，才會為共管貢獻時間、物質(zhì)和智慧。由于水資源周邊社區(qū)生計來源單一，經(jīng)濟發(fā)展相對落后，因此共管活動實施的早期，以經(jīng)濟激勵為主，其他激勵為輔的方式對社區(qū)共管工作的順利開展會更加有效。該地區(qū)村民出于生存和發(fā)展的壓力，通常關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展比關(guān)注資源保護會更多一些，那么就可以協(xié)助社區(qū)優(yōu)先發(fā)展短、平、快的項目，特別為對水資源依賴程度高的農(nóng)戶和貧困戶提供優(yōu)先參與的機會，讓他們從項目中受益，重新認識到保護水資源的價值，逐步改變村民非法采沙、無序捕撈等利用水資源的傳統(tǒng)方式。水資源管理機構(gòu)可聘請社區(qū)村民為巡護員，給予一定的數(shù)額經(jīng)濟報酬。對于積極參與水資源保護工作的村民，比如對發(fā)現(xiàn)非法捕撈、采沙及時報告者、舉報水資源破壞事件者等都可給予經(jīng)濟和精神獎勵。除了以上所提到的經(jīng)濟激勵之外，政治激勵、精神激勵等其他方式也是有效的。在水資源管理重大問題的決策上，給予社區(qū)村民充分的發(fā)言權(quán)，尊重并采納他們的意見，認可他們的管理決策能力可以增強他們參與的廣度和深度。另外，水資源管理部門可以把部分權(quán)力轉(zhuǎn)移給當?shù)厣鐓^(qū)，既體現(xiàn)社區(qū)參與共管的主體地位，也增強他們能夠管理好自然資源的自信心。

建立科研院校、自然保護團體參與保護的互動機制。在我國自然資源保護事業(yè)的發(fā)展過中，部分自然保護管理部門曾嘗試與科研院校、國內(nèi)外自然保護團體合作開展保護項目，成功引進了先進的保護理念和管理模式。就水資源管理而言，科研院校和自然保護團體在共管項目的引進、實施、推廣、經(jīng)驗教訓總結(jié)等方面都能起到不可忽視的作用。

加強對管理人員的培訓，提高工作人員能力。要提高水資源管理部門工作人員的社區(qū)工作能力和技巧，培訓是一條行之有效的途徑。可考慮在科研院校和相關(guān)研究機構(gòu)人員的指導下，采用現(xiàn)場培訓、參與實踐、獨立練習等方式，為管理人員講授如何從事社區(qū)調(diào)查、如何接近不同類型的水資源資源利益群體、如何根據(jù)調(diào)查目的與內(nèi)容運用不同的調(diào)查方法和調(diào)查工具、如何收集分析資料等。另外，對管理人員進行參與式工作方法的培訓對開展社區(qū)工作是必要的。培訓內(nèi)容應主要包括參與式工作方法的選擇、對參與工具的使用、分析解決問題的能力、解決沖突的能力等內(nèi)容。

（作者單位：平頂山學院經(jīng)濟管理學院）