新時期我國PPP模式存在的問題及對策研究

2016-11-17 02:57:28李娟芳許昌學院土木工程學院河南許昌461000

安徽建筑 2016年5期

關鍵詞：建設

李娟芳（許昌學院土木工程學院，河南許昌 461000）

李娟芳（許昌學院土木工程學院，河南許昌 461000）

在我國公共項目建設過程中，采用PPP模式對拓寬融資渠道、減輕地方政府投資壓力、增強政府融資透明度、為社會資本進入公共項目領域拓展投資途徑等都具有重要意義。建立長期合作伙伴關系，在有關單位或私人獲得利益的同時，政府部門也能實現自身職能。但我國在推行PPP模式過程中，存在PPP模式法律體系不健全、風險分擔機制不合理、現行監管體系不完善等眾多問題，為此，文章在梳理我國PPP發展階段的基礎上，對我國PPP模式存在的問題提出了對策建議。

PPP模式；基礎設施；問題；對策

隨著我國公共項目建設的快速發展，政府部門提供公共物品的負擔不斷加重，僅靠國家預算內資金已無法滿足公共項目建設的需求，另一方面，私營經濟的不斷發展壯大，為其參與公共項目建設奠定了良好的物質和技術基礎。基于此，公私合作伙伴關系（PPP）項目在我國公共項目建設領域的作用也越來越顯著。PPP模式是政府部門和私營企業合作運營，建立長期合作伙伴關系，在私人部門獲得利益的同時，政府部門也能實現自身職能。PPP模式不僅僅是一種簡單的融資模式，它同時將企業擁有的新技術和政府機制創新融合起來，可以說整合了政府供給模式和市場供給模式各自優勢，不僅能夠極大地緩解政府提供公共產品的投資壓力，同時對提高公共項目服務質量及運營管理效率也有極大促進作用。實際上，近幾年我國在建的PPP項目不在少數，然而，由于大家過多的關注PPP模式的優點，對其存在的問題認識不足，導致在實際操作過程中出現了很多問題，例如PPP模式法律體系不健全、風險分擔機制不合理、現行監管體系不完善等，因此，如何將政府部門和私營企業有機結合，提供項目建設運營效率，將成為今后PPP項目發展的重心。本文從我國PPP項目當前存在的問題入手，深入剖析項目失敗原因，并提出推進PPP項目的對策建議。

經過多年的實踐探索，我國在推廣應用PPP模式方面已初見成效，可以說，PPP模式是當前我國基礎設施建設和城鎮化建設快速發展的助推器。但是我們也應該意識到，PPP模式在我國的實踐尚不成熟，仍然存在諸多問題需要不斷完善。

在PPP模式中，政府部門和私人部門之間的地位并不平等，可以說擁有行政權力的政府部門處于絕對優勢的地位，如果沒有系統、完備的法律法規體系約束，PPP模式很難有效運行。究其原因，政府部門難免會運用手中的權利將自身意愿強加給私人部門，使私人部門利益受到或多或少的損害，嚴重的甚至會導致整個PPP項目的失敗。因此，為保證公私雙方的權利義務能夠順利實現，在PPP項目運行過程中，應有相應的法律法規作支撐。然而到目前為止，我國還沒有出臺一套針對PPP的系統、完備的法律法規。盡管2015年4月25日，在國務院的同意下，六部委聯合發布了《基礎設施和公共事業特許經營管理辦法》，被業界認為是我國PPP模式的“基本法”，但特許經營只是PPP模式的一個分類，該法并不適合其他兩種PPP類型。當然，財政部對于《中華人民共和國政府和社會資本合作法（征求意見稿）》已經征求意見結束，但最終該稿是否繼續修改以及何時發布尚是一個未知數。即使該部法規最終能盡快發布，操作環節的具體指引仍有待落地[1]。除了立法缺位之外，目前各部委出臺的規范性文件之間也缺乏相應的協調性，甚至出現矛盾現象，使地方政府及社會投資者無所適從。沒有強有力的法律法規體系支撐，PPP項目在運作過程中必然會發生各種問題，例如合同不規范、流程不合理、糾紛難以協調等，對PPP項目的建設和運營都將產生不利影響。此外，法律法規體系不健全，也會大大挫傷私人部門投資基礎設施的積極性，對PPP模式在我國的推廣應用造成一定的制約。

PPP項目實施周期一般比較長，利益相關者眾多，各方關系錯綜復雜，可以說風險在整個項目實施過程中無處不在、無時不有，并且由于缺乏數據和實踐調研資料，很多潛在風險難以識別，這無疑給項目的成功實施帶來隱患。由于PPP項目在我國還沒有成熟的操作模式，亦未形成行之有效的風險共擔機制，使得公私雙方合作過程中難以發揮各自優勢，最終導致項目破產。另一方面，由于沒有形成風險共擔機制，地方政府為提升政績或吸引資金等給企業過多承諾，包括過高的投資回報率、過長的經營期、甚至運營風險等全部兜底。亦或是另一個極端，政府通過各種手段誘惑企業簽訂PPP合同后，利用其強勢地位，將風險和責任轉嫁給企業，由社會資本承擔主要風險，對社會資本極為不利。中國北方某市水廠BOT項目，運營風險全部由政府承擔，遭受巨額虧損[2]；安然公司投資的大博電廠，匯率風險和市場風險幾乎全部由政府承擔，最終導致了項目的失敗。

PPP模式的投資主體主要為政府部門和社會資本，社會資本的資金來源主要是私人資本，私人資本以盈利為目的的特性決定了其在建設運營過程中不會過多關注社會公共效應，其更多的是關注投資金額和成本壓縮[3]。由此，要想使PPP項目健康發展，必須建立健全的監管體系，這對公共產品市場化運作的重要性是不言而喻的。公共產品的特性決定了其很難完全由市場運作，主要還是由政府主管部門負責建設，受政府政策和行政管制的影響比較大。因此，在PPP項目建設及運營過程中，很容易受到政策層面的影響，再加上PPP項目運營周期一般比較長，有些項目甚至要跨越多屆政府，決策層對項目的規劃或決策一旦有了新的改動，將給項目帶來無法預知的政策風險，不僅會影響到項目的成功運營，甚至會給私人企業帶來利益方面的損失。政府方面也將會因其做出的改變而承擔一定的賠償責任，甚至兜底政策風險。由此可見，政府在項目建設和運營過程中的監管和協調十分重要。如果沒有健全的監管機制或監管體系不完善，很難對PPP項目私營投資者產生有效監管，項目的建設質量及運營效率也很難到達預期效果。而在目前階段，我國現行的PPP項目監管體系還不是很完善，規制能力也有待進一步提高。

從成功運用PPP模式的各國經驗來看，只有建立完備、清晰的法律法規架構，才能保證PPP項目的有效運作并發揮其應有的優勢。如英國、美國、日本、韓國、澳大利亞、加拿大等國針對PPP模式建立了適合本國的法律法規，為PPP模式運作提供了法制依據，確保了PPP項目建設的順利進行[4]。由此可見，政府部門應在法律法規體系建設方面給予大力支持，使項目的建設運營能夠有法可依。具體可以從這些方面入手：首先明確PPP項目合作各方的權利義務關系，做到職責分明。政府部門負責前期PPP項目推行工作及項目運營階段的監管工作；私人企業則主要負責項目的施工管理以及后期項目運營。其次，明確公私雙方職責之后，應根據市場規則以及具體問題具體分析處理的原則建立法律法規體系。由于PPP項目的獨特性，每個項目的建設內容都不盡相同，其面臨的市場環境也會有所差異，因此，法律法規的設計就應該具有預見性和延續性，應根據環境變化及時間變遷不斷調整。最后，健全糾紛調解機制以及規范地方政府行為的法律體系，爭取縮短糾紛解決時間，以使項目成本支出減少，同時能夠有效控制地方政府濫用權力，切實保護社會資本投資者的合法權益。

風險分擔機制的合理與否在很大程度上影響著PPP項目的成功，如果風險分擔不合理，PPP項目的成功運行也是很難實現的。因此，有必要建立公平合理的風險分擔機制。在PPP項目建設過程中，公私雙方作為PPP項目風險的主要承擔者，它們有著不同的優勢和風險偏好，我們需要充分考慮雙方的優勢和偏好，才能對風險進行合理分擔，達到最優效果。相對來說，政府部門的優勢主要在于政策、法律法規的制定；私人企業更偏向于項目建設及運營管理。那么可以將政策風險、法律風險等由政府承擔；而項目建設風險、運營風險、財務風險等由私人企業承擔。除此之外的風險可以有雙方共同承擔。總之，在風險分擔過程中要遵循這樣的原則：一是承擔的風險大小應與收益大小相匹配；二是承擔風險大小要有上限。這樣才能保證風險分擔機制的合理性及可行性。

為保證PPP項目的成功運行，有必要建立有效的監管機制。如果缺少外部的有效約束，作為以盈利為目的的私人部門，在利益最大化目標的驅動下，難免會利用公共產品的壟斷性降低產品和服務質量，亦或是提高產品價格從而獲取暴利，這樣會給社會公眾的利益帶來損害。可以說，有效的監管機制是PPP項目成功的關鍵。政府部門在項目建設過程中一方面要成立專門的PPP項目運作機構，充分發揮公私合作伙伴關系，積極主動融入項目的建設管理中，及時發現問題并提出對策。另一方面，作為政策制定者，政府部門也要切實履行其管理職責，確保私人企業的行為符合法律法規要求，及時糾正項目建設過程中私人投資著的不合理及不合規問題，加強過程監督管理，定期對項目建設質量及服務水平進行檢驗評估，確保項目運營的質量和效果，切實保護公共利益不受損害。