“多規合一”背景下的縣域空間管制規劃
——以漣水縣為例

孔凡娥 （南京大學城市規劃設計研究院有限公司，江蘇 南京 210093）

“多規合一”背景下的縣域空間管制規劃
——以漣水縣為例

孔凡娥 （南京大學城市規劃設計研究院有限公司，江蘇 南京 210093）

針對當前縣域空間多部門管理導致的局部地區空間屬性不明確的問題，文章在梳理主體功能區劃、土地利用規劃、生態紅線規劃和城鄉規劃等的基礎上，以漣水縣為例，從空間管制要素及其時效性兩個方面進行多部門規劃銜接,統籌規劃縣域城鄉空間，探索了基于“多規合一”理念下的漣水縣城市空間管制規劃方案，為全國縣域空間資源管理提供實踐參考。

多規合一；空間管制規劃；漣水縣

在中國條塊分割的政策框架下，空間資源管理的多部門、多渠道并行是既成事實[1]。主體功能區劃、土地利用規劃、城鄉規劃和生態環境保護規劃等在規劃期限、內容、審批體制和數據基礎等方面討論規劃間存在的“不合”問題[2]，“多規合一”成為轉型期協調“條塊分割”下多部門規劃銜接、多元主體利益訴求和東部城市應對空間資源緊約束等問題的必然趨勢[3]。作為近期學術界乃至社會各界廣泛關注的熱點議題，“多規合一”以建構統一的國土及城鄉空間管理框架為最終目標[2]，開展“多規合一”工作的初衷并不是要創造一項新的規劃，而是探索一種高效的工作方法[4]。

漣水縣是全國“多規合一”試點城市—江蘇省淮安市的下轄縣，以開展新一輪漣水縣城市總體規劃編制為契機，本文以漣水縣域為研究區域，依據“保護優先、發展為要、合法有效、銜接協調”的原則，從空間管制要素的管控要求和時效性兩個方面進行多部門規劃內容銜接，提出了基于“多規合一”的縣域空間管制方案。

漣水縣地處蘇北平原中心，介于北緯33°45′～34°05′、東經119°～119°35′之間，總面積1676km2。漣水縣下轄17個鎮、2個鄉、3個辦事處，73個居民委員會、302個村民委員會。2015年全縣地區生產總值340.87億元，人口113.70萬，城鎮化率49.8%。

《漣水縣城市總體規劃（2004～2020年）》將縣域空間劃分為禁建區、限建區和適建區3個空間管制分區[5]；《漣水縣土地利用總體規劃（2006-2020）》將全縣國土面積劃分為允許建設區、有條件建設區、限制建設區和禁止建設區4類建設用地管制分區[6]；《江蘇省生態紅線區域保護規劃》（蘇政發〔2013〕113號）在漣水縣域范圍內劃定3類省級生態紅線區域，占全縣總面積的2.18%[7]；《淮安市主體功能區實施規劃》（2014年）以鄉鎮為單元將漣水縣8個鄉鎮劃為重點開發區域，其余11個鄉鎮為限制開發區域[8]；《漣水縣重要生態功能保護區區域規劃最新調整報告》（2013年）劃定了4類、17個重要生態功能保護區（含省級生態紅線區域3個），占全縣總面積的22.3%[9]?？梢钥闯?，在多部門分管的行政框架下，漣水縣已形成了主體功能區、生態功能區和空間管制分區等不同的區劃機制，縣域空間管制要素主要包括基本農田保護區、省級生態紅線區域、自然保護區、河流與重要濕地、飲用水源保護區、生態公益林和基礎設施防護區等，但是各類要素的管控要求和時效性有所不同。

首先，生態紅線是對維護國家和區域生態安全及經濟社會可持續發展具有重要戰略意義，必須實行嚴格管理和維護的國土空間邊界線[5]。江蘇省省級生態紅線區域具有明確的紅線保護范圍和管控措施，規劃中將予以全面落實。

其次，某些限制性要素時效明確，如基本農田保護區。依據《中華人民共和國土地管理法》，國家實行基本農田保護制度，基本農田保護區應劃為禁止建設區?，F有土地利用規劃期限至2020年，但是城市總體規劃至2030年。因此，基本農田要素在規劃期限內保持數量不變，空間分布將依據城鎮規劃區拓展而有所調整。

第三，有些限制性要素的空間分布隨時間發生變化。隨著經濟發展，城鎮建設空間與原有的生態功能保護區域有所沖突，2013年漣水縣人民政府對縣域重要生態功能區進行了調整，規劃采用調整后的漣水縣重要生態功能區劃方案。

最后，有些限制性要素是由城市總體規劃確定的，而城市總體規劃是有規劃期限的，可能隨城市規劃修編而調整，如城鎮生態綠化隔離地區。

3.2.1 保護基本農田

嚴格保護基本農田，嚴禁城市建設用地占用基本農田，確?；窗彩邢逻_的耕地保有量不減少、基本農田數量不減少。在基本農田劃定的基礎上，與土地利用總體規劃相銜接，結合耕地的分布、質量等，同時也與城鎮的發展相協調，在空間上合理分配。

3.2.2 保護生態空間

生態空間是保障生態安全、實現城鎮可持續發展的重要支撐之一。規劃嚴格落實省級生態紅線保護區域和自然保護區、重要濕地、水源地保護區和生態公益林等重要生態功能區的劃定，加以切實保護。

3.2.3 保障城鎮發展

在保護生態空間的前提下，與主體功能區規劃、城市總體規劃相銜接，結合建設用地適應性評價，劃定適宜建設區和限制建設區，為城鎮建設提供必要的發展空間。

3.3.1 禁建區

禁建區包括漣水縣基本農田、省級生態紅線保護區域、自然保護區核心區、河流與重要濕地、飲用水源保護區、生態公益林等，用地面積1362.98km2，占縣域總用地的81.22%。禁建區以保護和修復生態環境、提供生態產品為首要任務，嚴格禁止與限制要素無關的建設行為；非經特別許可嚴格禁止集中的城鎮建設和與生態保護及修復無關的建設行為；因地制宜發展不影響生態功能的適宜產業，引導超載人口逐步有序轉移。

3.3.2 限建區

限建區包括漣水縣一般農田、城鎮綠化隔離地區、飲用水水源二級保護區、環境衛生工程設施防護區、基礎設施的保護區和重要蓄滯洪區等，用地面積81.91km2，占縣域總用地的4.88%。限建區原則上禁止城鎮建設，按照國家規定需要有關部門批準或者核準的建設項目，在控制規模、強度下經審查和論證后方可進行。

3.3.3 已建區

已建區是指現狀城鎮建設用地，用地面積33.28km2，占縣域總用地的1.99%。已建區應積極推動城區的整治改造提升，適度提高中心地區和主要交通通道沿線的開發強度，促進土地資源的集約利用；引導用地結構優化，完善城市功能；優化城市建設環境，提高建成區環境品質。

3.3.4 適建區

適建區是指規劃區內禁建區、限建區和已建區以外的區域，用地面積233.11km2，占縣域總用地的11.91%。適建區以節約和集約用地為原則，依照規劃合理安排規劃建設用地的建設規模和時序。加大力度促進適建區內已批未建土地的開發和消化進程，對久未開發的閑置土地按照相關法律法規進行處理。

本文提出的基于“多規合一”的漣水縣城市空間管制規劃方案被《漣水縣城市總體規劃（2015-2030）》（淮政復〔2015〕11號）吸納并批復實施[10]，對于落實生態環境保護、國土空間合理開發、滿足城鎮空間發展等具有重要意義。以漣水縣縣域空間為規劃單元，本文提出的城鄉空間管制規劃原則、區劃方案與管制措施，體現了守住生態底線、保護與建設開發相互協調的空間資源管制思路，在一定程度上解決了“多規合一”面臨的規劃期限不一、技術體系不同和部分內容沖突等問題，在全國縣域城市規劃總體規劃中具有廣泛的推廣意義。

圖1 基于“多規合一”的漣水縣空間管制規劃圖

[1]汪勁柏，趙民.論構建統一的國土及城鄉空間管理框架——基于對主體功能區劃、生態功能區劃、空間管制區劃的辨析[J].城市規劃,2008(12)：40-48.

[2]陳雯，閆東升，等.市縣“多規合一”與改革創新：問題、挑戰與路徑關鍵[J].規劃師,2015(2)：17-21.

[3]袁奇峰，陳世棟，歐陽淵.以體制創新推動“多規合一”——以佛山市順德區為例[J].現代城市研究,2015(5)：23-28.

[4]張捷，趙民.從“多規合一”視角談我國城市總體規劃改革[J].上海城市規劃,2015(6)：8-13.

[5]漣水縣城市總體規劃(2004-2020)[R].

[6] 漣水縣土地利用總體規劃[R].

[7]江蘇省生態紅線區域保護規劃[R].

[8] 淮安市主體功能區實施規劃[R].

[9]漣水縣2012年度重要生態功能保護區區域規劃最新調整報告[R].

[10]漣水縣城市總體規劃(2013-2030)[R].

TU982.29

A

1007-7359（2016）05-0092-02

10.16330/j.cnki.1007-7359.2016.05.024

孔凡娥（1980-），女，山東曲阜人，畢業于中山大學，碩士，城鄉規劃師（中級）。