構建行政應訴官制度探析

◎黃悅波

構建行政應訴官制度探析

◎黃悅波

新《行政訴訟法》的實施，激活了行政機關“依法行政”的實踐，其中復議機關當共同被告和行政機關負責人出庭應訴所引發的效果最為深遠，促使一些行政機關領導者開始思考構建行政應訴官制度。為方便操作和實施，本文分析的行政應訴官制度定位為行政機關內設機構，以首席行政應訴官為核心，責權利清晰，目標和目的明確，有助于切實落實和推動“法治政府”的實踐與實效。

新《行政訴訟法》；法制部門；行政應訴官；改革

修改后的《行政訴訟法》（簡稱新《行政訴訟法》）自2015年5月1日正式實施以來，對我國行政機關“依法行政”產生了較大影響，尤其是新法規定的“復議機關當共同被告”和“行政機關負責人出庭應訴”兩款效果深遠，促使一些行政機關領導者開始思考構建“行政應訴官”制度，以主動姿態迎接“全面依法治國”時代的到來。在中央“全面深化改革”精神的指引下，參照我國法院法官隊伍和檢察官隊伍的改革成果，結合新《行政訴訟法》在實踐中緊緊圍繞合法性審查而展現行政機關的規范執法等相關問題，為順應“民告官”背后的法治期待，本文對我國行政機關，尤其是公安機關法制部門建立行政應訴官制度加以思考和探索。

建立行政機關行政應訴官制度的重要意義

1.主動順應當前“依法治國”的時代要求

黨的十八大，尤其是黨的十八屆四中全會吹響了“全面依法治國”的號角，報告指出，“法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施”，因此，“依法治國”方略要求行政機關深入推進依法行政，加快建設法治政府。如今，判斷一個地方政府是否是法治政府、判斷一個行政機關是否在依法行政，已經有了新的制度實施措施和量化評價標準，即在加強行政機關既有的內部評估的同時，還要接受法院按照嚴格法定程序進行的司法裁判，接受外部司法監督。對此，十八屆四中全會特別強調：“健全行政機關依法出庭應訴、支持法院受理行政案件、尊重并執行法院生效裁判的制度。”面對這種情形，行政機關需要高度注意法制部門工作人員的素質及能力培養，而建立行政訴訟官制度則正是順應這一法治實踐背景而產生的創新機構建設的初步想法。

2.落實《實施綱要》的創新措施

2015年12月28日中共中央、國務院印發《法治政府建設實施綱要2015-2020年》（簡稱《實施綱要》），其中第33條明確規定了“加強行政復議工作”的內容。加強行政復議工作的具體措施包括：（1）改革行政復議體制，積極探索整合地方行政復議職責；（2）加大公開聽證審理制度；（3）增強行政復議的專業性、透明度和公信力；（4）推動相關機構設置、人員配備與所承擔的工作任務相適應；（5）行政復議經費列入本級政府預算等。從中不難看出，中央的精神就是要加強行政復議機關的建設，但是怎樣建設，《實施綱要》中并沒有明確提示。為此，筆者認為構建行政應訴官制度不乏是一種新的探索，通過“推動相關機構設置”，重點落實“人員配備與所承擔的工作任務相適應”，以實現“增強行政復議的專業性、透明度和公信力”的能力建設。

3.規范和加強行政機關行政應訴隊伍建設

隨著《法官法》、《檢察官法》的出臺和在實踐中的運用，司法隊伍的建設已經逐步走向正規化。相比之下，行政機關的隊伍在《公務員法》的影響下，盡管取得了隊伍正規化等一定成績，但并沒有全面和客觀地反映國家權力機關與檢法之間的對應關系。我國行政機關基層法制工作現狀是法制工作人員數量匱乏、專業能力不強同時又身兼多職，嚴重影響法制機構職能的發揮，而行政機關出庭應訴是一個非常專業的問題，為此，構建行政應訴官制度，就是意圖以培養專業人才為依托加強行政機關的法律專業人才和實踐能力的培育。

4.涵養行政機關領導者的法治思維與法治方法

近日有媒體指出，盡管2015年全國行政訴訟案件同比增長66.51%，但民眾對“民告官”案件的辦理并不十分滿意，其中“民告官難見官”是重要原因，“這不僅讓原告感覺被漠視，也讓辦案法官感到無奈和尷尬”［1］。新《行政訴訟法》第三條規定了“被訴行政機關負責人應當出庭應訴”，但鑒于本條法律還規定了“不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭”，導致實踐中行政機關負責人出庭應訴情況較少出現。其實，行政機關負責人親自出庭，有助于涵養行政機關領導者的法治思維與法治方法，有助于真正落實和推進法治政府的目標。當然，考慮到現實中行政機關負責人負責事務較多，在此情形下構建專業的行政應訴官制度，可通過與行政機關負責人直通道的方式實現下情上達，適度化解“民告官不見官”的現實矛盾。

構建行政機關行政應訴官制度的思路

公安機關由于其執法活動常常與群眾利益息息相關，常常處于行政執法矛盾的前沿陣地，成為行政訴訟的被告，因此公安機關很有必要加強其行政訴訟隊伍建設。在此，筆者以某市公安局法制部門行政案件處為點位研究對象，以新時期公安改革為契機，以人民警察分類管理為標準，通過探索在公安機關法制部門構建行政應訴官制度，規范和拓展行政執法監督、復議和訴訟等各項工作。

■ 牧自橫經 于懷/攝

1.行政應訴官制度的性質與范圍界定

按照公安部的要求，各地公安廳局均設有法制總隊，為公安機關執法進行法制把關。與一般的行政機關不同，公安機關除了具有行政管理職能，還具有可履行部分刑事偵查的司法職能，因此它的法制部門至少分為行政案件處和刑事案件處兩個基本部門。構想中的行政應訴官制度就是圍繞廣大行政機關相似的行政執法職能性質而設定的，在公安機關法制部門該職能掛靠在行政案件處，當然，隊伍規范化建設的成果也可與刑事案件處共享。鑒于一種制度的設立需要復雜而漫長的審批程序，并且落實一種新制度通常希望有一個試點期限，因此，筆者認為構想中的行政應訴官在性質上是內設機構（方便操作和實施），總體上區分為政務類應訴官和業務類應訴官，以非領導職務或專業技術職務來對應相關待遇，以行政訴訟為目標，緊密開展業務實踐的機構設置。

2.設立行政應訴官制度崗位的學理認識

以地市級公安局為例，構想中的行政應訴官崗位分為五個等級，分別對應四個非領導職務，即首席行政應訴官，二級行政應訴官、三級行政應訴官，助理行政應訴官和見習行政應訴官，除了見習行政應訴官對應科員外，其他分別對應非領導職務的處級調研員、副處級調研員、主任科員、副主任科員。首席應訴官是筆者構建行政應訴官制度的核心，關于首席行政應訴官如何履責的問題，實際上牽涉到職數的確定，這與行政訴訟的類型化有關。我國新《行政訴訟法》并沒有明確列舉行政訴訟的類型，參考日本行政法的有關規定，行政訴訟案件可以分為四類，即“抗告訴訟、當事人訴訟、民眾訴訟和機關訴訟”。其中“抗告訴訟”是重點，包括處分取消訴訟、裁決取消訴訟、無效等確認訴訟、不作為違法確認訴訟、義務訴訟、禁止訴訟，以及法定的臨時救助制度和無名抗告訴訟等，而“處分取消訴訟”又是重中之重［2］。從中不難看出，行政訴訟涉及范圍廣、任務重，表明其專業性強的顯著特征。這不僅再一次表明構建行政應訴官制度的重要性，也表明首席行政訴訟官的責任及其能力要求，包括數量的要求，即法制部門行政案件處除了政務類處長兼任一個名額外，還至少要有兩名以上專業類的首席行政訴訟官才能支撐起這個制度框架。

建立行政機關行政應訴官制度的配套措施

1.依規落實法制部門的地位，真心看重法制干部

考慮到行政應訴官制度是掛靠在行政機關的法制部門，所以行政應訴官如果行政級別太低，將很難監督高級別部門的違法行政行為。實踐中公安部有規定，各個省廳級公安機關設置副廳局級的“法制總隊”機構，指導和把關轄區內的公安執法工作。如果公安機關嚴格按照上級的要求，建立法制總隊，行政應訴官就可以依托法制總隊的級別，積極發揮好法制指導和把關的作用，并且，首席行政應訴官還可能因為業績突出晉級為副巡視員，內在地推動整個應訴官制度的良性發展。

2.統一調配非領導職務職數，鼓舞應訴官士氣

行政應訴官制度作為行政機關內設機構存在，意在穩定大局下求改革和促發展，不給全局工作帶來沖擊；結合警察專業職務改革的頂層設計，探索行政訴訟專業化隊伍建設新途徑；以法治公安建設為整體推進方向，重點建設法制部門工作；以公安機關執法實際情況為基礎，解放思想，通過統一調配行政機關非領導職務職數來保障行政應訴官制度的構建。

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［1］白楊林. 法庭“見官”應成常態. ［2016-09-25］. http://news.xinhuanet.com/politics/2016-09/25/ c_129297694.htm

［2］田村正博. 警察行政法解說. 侯洪寬，譯. 中國人民公安大學出版社，2016：365-366.

★本文系北京市教育委員會社科計劃一般項目《構建我國公安機關行政應訴官制度研究》（編號：SQSM201714019005）的階段性研究成果。

（作者單位：北京警察學院法律部）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.11.006 ■ 編輯：田佳奇