農業轉移人口市民化進程中的“二律背反”現象及其應對

丁靜

摘 要：農業轉移人口市民化進程中的“二律背反”現象是指農業轉移人口群體市民化意愿強烈，渴望融入城市成為市民，但是由于市民化能力不足、落戶城市困難而又不愿舍棄農村的特定社會現象。“二律背反”現象不僅延緩了我國的城鎮化進程，還會誘發一系列的社會問題，其主要根源在于以傳統戶籍制度為核心的城鄉二元社會結構。消除這一現象，必須深化戶籍和相關配套制度改革，構建合理的農業轉移人口市民化成本分擔機制，推進城市常住人口基本公共服務均等化，從而增強農業轉移人口市民化能力，實現真正意義上的市民化。

關鍵詞：農業轉移人口；市民化；新型城鎮化

中圖分類號：C913文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2016）09-0057-05

據統計，我國按城鎮常住人口計算的城鎮化率已達55%，而按城鎮戶籍人口計算的城鎮化率則只有36%，兩者相差19個百分點，目前這一差距還在擴大。①發達國家這兩種數據是同一的，我國的數據差異折射了數以億計的進城農業人口沒能融入城市，仍保留農民工身份游走在城鄉之間。其實該群體市民化意愿強烈，但是由于市民化能力不足而不愿舍棄農村，學界稱之為“半市民化”或“偽市民化”現象。在“市民化”命題中，轉為市民和舍棄農村是相輔相成的兩個方面，要成為市民就必須舍棄農村，而轉為市民和不愿舍棄農村則相互矛盾。這種“二律背反”現象如果得不到及時有效的解決，勢必將延緩我國的城鎮化進程，并誘發一系列社會問題。推進農業轉移人口市民化，實現十三五規劃“戶籍人口城鎮化率加快提高”的目標，迫切需要相關制度的頂層設計和改革措施的落地施行。

一、農業轉移人口市民化進程中的“二律背反”現象

農業轉移人口市民化進程中的“二律背反”現象表現為：一方面，農業轉移人口市民化意愿強烈，渴望成為市民；另一方面，農業轉移人口落戶城市困難，不愿舍棄農村。

1.農業轉移人口市民化意愿強烈

改革開放以來，如潮的農村勞動力年盛一年地涌入城市，學界稱之為“農民工”現象。我國農村勞動力遷移數量之多、規模之大舉世罕見。以2013年為例，全國農民工總量2.69億人中，外出務工的有1.66億人，其中新生代農民工已經占到農民工總量的70%以上，達1.88億人。②新生代農民工泛指1980年以后出生的、16周歲以上的農民工。目前農民工大部分完成了代際轉換，新生代農民工已成為農民工的主體，也是市民化的主體。農民工早已適應了城市的生產和生活方式，尤其是新生代們市民化意愿更加強烈。所謂市民化意愿，是指農民工是否放棄農村生活而選擇進入城市就業并定居的打算。張笑秋借助無序多分類Logistic回歸分析了新生代農民工流動意愿的四種類型（保持流動、回鄉創業、回鄉務農與定居城市），其中愿意定居城市的占49.3%，處于主導地位。③農業人口向非農產業和城市流動，不僅可以獲得較高的收入，還能享受到城市的進步和文明，并在一定程度上改善他們的職業地位和經濟地位。④新生代農民工群體由于出生在改革開放之后，成長環境優越，鄉土情結弱化，文化層次提升，物質和精神享受要求高，就業期望值高，幾乎毫無例外地選擇城市快節奏的生產方式和豐富多彩的生活方式，對城市的認同感和歸屬感較強。特別是在流入地居住5年以上以及舉家遷徙的農民工，落戶條件和能力相對較好，渴望融入城市成為真正市民的意愿更為強烈。

2.農業轉移人口不愿舍棄農村

農業轉移人口能否落戶城市，不僅取決于意愿，更取決于自身能力和社會條件。近年來，由于大中城市落戶門檻普遍提高，已經影響了部分農民工定居城市的意愿，甚至出現了返潮回流農村的現象。唐宗力兩次調查發現，農村外出務工人口對于“是否愿意放棄土地承包權，做一個城市人”，“不愿意”的比例明顯上升，2014年高達84%，比2009年上升了22個百分點；對于“是否愿意在城市定居（不涉及土地承包權）”，“不愿意”的比例也有所上升，2014年高達76%，比2009年上升了20個百分點。⑤究其原因，一方面來講，絕大部分農民工認為落戶城鎮面臨巨大的生活、就業及子女教育壓力。與此同時，落戶城鎮能夠享受到的相關福利待遇卻不甚明顯。相反，近年來農村戶口所附帶的田產以及能享受到的國家系列優惠在持續增長，農民工對土地及農村集體經濟收入的預期在提高。土地作為農民工生活的最基本保障，也可以降低農民工向非農產業和城市流動帶來的生活風險。⑥因此，農業轉移人口也是理性的“經濟人”，自然作出不愿脫離農村而長期定居城市的決策。⑦另一方面，部分農民工因鄉土情結、血脈宗親、留守妻兒、父母養老等因素，也不愿輕易舍棄農村。

農業轉移人口市民化進程中的“二律背反”現象與“以人為核心”的新型城鎮化戰略相互背離。該現象若持續固化，農業轉移人口將只能繼續保持農民工身份，市民化將不能徹底。日益增長的流動人口也會給所在城市社會管理帶來極大的挑戰，農村留守兒童、留守老人、留守婦女等“三留守”人員增多所引發的社會問題亦將日益突出。這些都將嚴重阻礙我國的城鎮化進程。

二、農業轉移人口市民化進程中的“二律背反”現象出現的原因

農業轉移人口市民化進程中的“二律背反”現象，是我國城鎮化進程中的一系列制度安排不合理造成的必然結果。城鄉二元社會制度結構造成農村與城市之間發展的不平衡，市民化成本分擔機制沒有建立，城市公共服務沒有完全覆蓋外來常住人口，農民工市民化能力不足等，都是“二律背反”現象出現的原因。

1.城鄉二元社會制度阻滯

綜觀世界發達國家的城市化進程，基本上都是進城農民一次性脫離與農村的聯系，一步實現市民化。我國傳統的二元社會制度通過戶籍、就業、教育、住房、社會保障等安排，剝奪農業剩余價值，犧牲農村發展和農民利益，形成了兩個權利、地位迥異的社會階層——農村居民和城市居民。這種偏向城市的二元制度產生了城市內部新的二元階層——農民工與城鎮職工。進城農業轉移人口雖被統計為城鎮常住人口，但戶籍仍在農村，沒有真正獲得城鎮居民身份，無法在就業、子女教育、醫療、社會保障、住房等公共服務領域享受與城鎮居民同等的待遇，無法在城鎮穩定就業和生活，實際上處于“半市民化”狀態，成為城市里的鄉下人或“二等公民”。endprint

2.農業轉移人口市民化能力不足

市民化能力的強弱決定著農業轉移人口能否在落戶城市。所謂“市民化能力”，是指農民工跨越市民化門檻的經濟承擔能力，它反映的是農民工的收入水平。⑧換言之，農民工能否轉為市民，就看其收入和市民化成本比較的結果。若其收入高于市民化過程發生的所有成本，農民工就能夠實現市民化，反之則不能。從收入層面看，近年來農民工收入水平依然長期持續偏低。據統計，新生代農民工群體中高中及以下文化程度的占77.2%，沒有任何等級職業資格證書的占59%，沒有參加過職業培訓、培訓時間在一個月以下的占70.5%。⑨職業技能不足造成農民工就業競爭力不強，只能在低端勞動力市場就業，工作不穩定，勞動報酬低，收入水平不高，發展空間較小。從市民化成本來看，近年來農民工市民化所要承擔的成本持續增加。以農民工的個人成本為例，據國家統計局相關調查數據顯示，2013年農民工群體月人均收入是2609元，月均支出至少1474.7元，農民工年均凈結余13611.6元。⑩而落戶城市，首要解決的是住房。按農民工四口之家住房面積90平方米、房屋總價60萬元計算（這只能是地級市的標準），在城市買房簡直是遙不可及的夢想。況且農民工市民化還要考慮養老保障和隨遷子女的生活及教育問題，其個人成本會不斷增長，市民化能力在短期內難以提高。

3.市民化成本分擔機制不健全

按照“誰受益、誰承擔”的經濟學原則，農民工市民化成本應該由政府、企業和農民工共同分擔。中央和地方各級政府具體負責農民工市民化成本的資金籌措和公共服務供給；企業履行法定責任，承擔工資福利、“五險一金”等相應成本；農民工承擔個人應該支出的成本。但是，受相關制度約束和條件限制，農民工市民化成本分擔機制還停留在理論探討層面，尚未付諸政策制定和落實。從政府主體看，受地方保護主義影響，地方政府與中央政府、流入地政府與流出地政府之間在農業轉移人口成本分擔方面存在協調困難，影響了政府職責的有效履行；從企業主體看，由于企業的成本分擔責任及行為缺乏有效監管，很多企業特別是私營中小企業并沒有真正貫徹《勞動法》中的“同工同酬”“同工同權”原則，沒有對農民工的勞動力購買和勞動保障支付相應的成本。如應為職工購買的“五險一金”（養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險和住房公積金），許多企業的農民工依然很難完全享受到。

4.城市公共服務不到位

提供公共服務是政府的基本職責。不論人們居住在何地（城市還是農村），都應享受到中央政府和當地政府提供的基本公共服務，包括就業、教育、醫療、住房等，這是讓改革發展成果更多更公平地惠及全體人民的迫切需要。然而，由于城鄉二元社會結構的深遠影響，雖然戶籍制度改革已經破題，農業戶口與非農業戶口的劃分已經取消，但鑲嵌在戶籍制度上的社會福利待遇（就業、住房、子女教育、醫療、養老等）并沒有剝離掉，進城農業人口依然很難完全享受與城鎮居民均等的公共服務，并在以下方面陷入困境：一是就業困境。農民工在城市低端就業，體面就業難；二是收入困境。農民工與城鎮職工不能同工同酬，收入提高難；三是入戶困境。農民工入戶城鎮僅僅是形式上的戶口變更，享有城鎮居民待遇難；四是居住困境。農民工在城市買不起房，定居安居難；五是教育培訓困境。隨遷子女享受正規教育難，農民工職業指導和就業培訓難；六是養老困境。農民工社會保障層次低，老有所養難；七是維權困境。農民工與城鎮職工同工不同權，權益保障難；八是心理困境。農民工與家人不能團聚，與城市原住民溝通交流困難，心理上融入難。這些困境使進城農業人口整體上處于弱勢地位，市民化能力無法得到有效提高。

5.綜合配套改革沒有跟進

農民工市民化是指離農經商的農民工克服各種障礙最終逐漸轉變為市民的過程和現象。從內在轉變角度看，市民化包括四個層面的內涵：生存職業市民化、社會身份市民化、自身素質市民化和意識行為市民化。B11可見農民工市民化不僅需要戶籍制度改革，還需要其他配套制度（就業、住房、教育、醫療、社會保障等）改革跟進。配套制度改革是為農民工市民化制度創新提供基礎的，如經濟轉軌為其提供必要的體制基礎，公共財政體制改革為其提供必要的財政基礎，構建和諧社會為其提供必要的社會環境。B12但目前的相關配套改革依然不完善，阻礙了農民工市民化的深入推行。如各地在城鄉之間醫療保險轉移接續、流動人口子女入學教育、保障房建設分配等政策標準不統一、不銜接、不到位，城鎮人口與進城農業人口還存在差別性對待的問題。再如，部分地方農村土地所有權、承包權、經營權三權分置改革還在探索中，經營權流轉的格局還沒全面形成；農村產權流轉交易市場發育不成熟，農民自有房屋的確權頒證進展緩慢，自有房屋抵押貸款與城市購房、租賃房等沒能掛鉤；農村集體經濟制度和產權制度改革推進緩慢等，都在一定程度上阻礙了農業轉移人口市民化進程的快速推進。

三、農業轉移人口市民化進程中“二律背反”現象的應對之策

消除農業轉移人口市民化進程中的“二律背反”現象，必須打通二元社會制度阻隔，建立城鄉統一的社會制度，核心是深化戶籍和相關配套制度改革，賦予城鄉居民均等化的權利和公共服務，從而增強農業轉移人口市民化能力，實現真正意義上的市民化。

1.深化戶籍制度改革

戶籍制度是一項基礎性社會管理制度，具有牽一發而動全身的功能。戶籍制度改革應由易到難，積極穩妥推進。一方面，必須遵循城鎮化發展規律，結合各城市資源環境綜合承載能力，完善細化落戶標準，讓農業轉移人口了解不同城鎮落戶條件，形成明確穩定的定居預期，落實好不同城市的落戶政策。同時積極探索推廣與居住年限等條件相掛鉤的積分落戶制度，優先吸納進城時間長、就業能力強、適應城鎮產業需求和市場競爭環境的農業轉移人口轉為市民。另一方面，要以實行居住證制度為切入點，完善戶口登記制度，恢復戶籍制度的基本功能，由戶籍登記逐步過渡到人口登記，建立城鄉統一的戶口制度。同時剝離附加在戶籍制度上的各種福利，將福利待遇與常住人口身份掛鉤，賦予農民工市民身份，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶。endprint

2.構建市民化成本合理分擔機制

構建合理的農業轉移人口市民化成本分擔機制，要合理劃分政府、企業和農民工三方責任界限，同時設計和制定相關配套政策，嚴格督查各責任主體履行職責，為順利推動分擔工作的具體實施提供制度保障。一方面，政府負擔農民工市民化的社會成本，主要提供公共服務（包括公共投資和社會保障等）。要合理劃分中央和地方政府的城鎮基本公共服務事權，穩步推進財稅制度改革，依據農民工流向和規模，建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制，以調動地方政府分擔農民工市民化社會成本的積極性。另一方面，企業負擔的市民化成本主要用于為農業轉移人口提供教育培訓、住房補助、勞動安全和社會保障等，這是企業的法定責任和義務。要完善就業制度和勞動保障制度，強化勞動監管，規范企業用工行為，保障農民工的合法勞動權益。同時加強對農民工的職業技能培訓，不斷提高其職業技能。此外，農民工應負擔的市民化成本主要用于其城鎮生活和個人發展等方面的支出。這樣三方各司其職，形成合力，才能構建合理的市民化成本分擔機制，加快農業轉移人口市民化進程。

3.推進城市常住人口基本公共服務均等化

公共服務均等化是目前推進農業轉移人口市民化的首要任務。要按照2015年中央城市工作會議的精神要求，推動城鎮常住人口基本公共服務均等化，著力解決好農業轉移人口住房、子女教育和社會保障問題。一是構建適合農業轉移人口特點的多層次住房體系。即以經濟適用房和廉租房為主體、以保障性住房和商品房為補充的住房體系，千方百計降低住房成本，確保農業轉移人口在城市有穩定的住所。二是確保農業轉移人口隨遷子女在城市能夠享有公平的義務教育。逐步完善隨遷子女在流入地參加升學考試管理辦法，賦予隨遷子女在流入地享有中等職業免費教育和普惠性學前教育的權利，確保隨遷子女全面接受良好的教育。三是把進城農業轉移人口完全納入城鎮社會保障體系。將農民工在農村參加的醫療保險和養老保險接入城鎮醫療保險和養老保險范疇，完善轉移接續辦法，創新養老保險個人賬戶制度，健全多繳多得激勵機制，逐步提高農民工的社會統籌層次，確保農民工群體在落戶城市后能夠老有所養。

4.增強農業轉移人口市民化能力

農民工市民化能力取決于其收入水平。對于長期外出務工的農業轉移人口而言，其收入主要是工資性收入，實現農民工穩定而較高的收入，必須多措并舉提高其就業質量。一是完善就業制度，創新就業公共服務體系。打破城鄉、地區、行業分割和身份性別歧視，建立城鄉統一、公平競爭、自由流動的勞動力市場，平等城鄉勞動力就業權利（包括就業準入、就業服務、就業培訓和勞動報酬等），以促進勞動力在地區、行業和企業之間自由流動。二是深化產業結構調整，拓寬農民工就業渠道，鼓勵農民工創業。當前，第三產業已經成為吸納就業的絕對主力，且就業彈性較大，要進一步深化制約第三產業發展的財稅和工商登記制度改革，充分釋放第三產業的創業和就業空間。三是推行終身職業技能培訓制度，提高就業質量。要大力實施新生代農民工職業技能提升計劃，創新技能人才培育模式，健全技能人才評價體系，構建專業職稱、技能等級同城市落戶掛鉤的相關機制，倒逼農民工切實提高職業技能。

5.推進農村土地制度等相關配套制度改革

如果說戶籍制度改革是解決農業轉移人口在城市“進得來”的問題，那么配套制度改革則是解決農業轉移人口“留得下”“過得好”的問題。在一系列配套制度中，農村土地制度改革由于可以提高農業轉移人口的財產性收入，增強其市民化能力，同時有助于促進農業轉移人口最終脫離農村，實現其真正意義上的市民化，因此可以作為推進農業轉移人口市民化的關鍵舉措。這需要深入推進農村土地制度改革，創新農村集體產權制度。要切實維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權三項法定權能。通過完善土地所有權、承包權、經營權分置方法和建立農村產權流轉交易市場，最大化提高農民的財產性收入，讓農業轉移人口帶著土地資產貨幣化的財富進城，幫助農業轉移人口完成市民化的“原始積累”，在此基礎上引導鼓勵進城農民在自愿的基礎上有償退出農村土地。

注釋

①《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，人民出版社，2015年，第2頁。

②《人社部：農民工收入已經占到農民人均收入的50%》，新華網，http：//news.xinhuanet.com/video/2014-02/20/c_119421485.htm，2014年2月20日。

③⑧張笑秋：《新生代農民工流動意愿的影響因素分析》，《江西社會科學》2012年第2期。

④⑥王春光：《農村流動人口的“半城市化問題”研究》，《社會學研究》2006年第5期。

⑤唐宗力：《農民進城務工的新趨勢與落戶意愿的新變化——來自安徽農村地區的調查》，《中國人口科學》2015年第5期。

⑦黃江泉、李曉敏：《農民工進城落戶的現實困境及政策選擇——一個人力資本分析視角》，《經濟學家》2014年第5期。

⑨石丹淅、賴德勝、李宏兵：《新生代農民工就業質量及其影響因素研究》，《經濟經緯》2014年第3期。

⑩國家統計局：《2013年全國農民工監測調查報告》，國家統計局網站，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201405/t20140512_551585.html，2014年5月12日。

B11參見劉傳江、程建林、董延芳：《中國第二代農民工研究》，山東人民出版社，2009年，第19頁。

B12黃錕：《農民工市民化制度創新的總體思路和階段性制度安排》，《國家行政學院學報》2013年第2期。

參考文獻

[1]劉傳江.遷徙條件、生存狀態與農民工市民化的現實進路[J].改革，2013，（4）.

[2]楊云善.農業轉移人口就近市民化的意義、問題與對策——以中西部地區為例[J].中州學刊，2016，（6）.

[3]李強、陳振華、張瑩.就近城鎮化與就地城鎮化[J].廣東社會科學，2015，（1）.endprint