關于推動我國環保產業發展再上新臺階的思考

王 依

（環境保護部環境規劃院，北京　100012）

關于推動我國環保產業發展再上新臺階的思考

王 依

（環境保護部環境規劃院，北京100012）

從狹義和廣義兩個角度對環保產業內涵進行了梳理，在此基礎上，提出環保產業的內涵和外延是隨著社會經濟和環境保護事業的發展而與時俱進、不斷完善的；通過對環保產業發展階段的歷史分析，歸納提出環保產業正在由單元服務時代走向綜合化效果服務時代；在對環保產業體系進行總結概括的同時，提出在保持門類齊全的前提下，環保產業分類將會更加細致和全面；研究提出要準確把握環保產業的發展規律，特別是環境服務業比重提高已成為現代環保產業走向成熟的標志；要科學恰當定義環保產業內涵，建立合乎現代環保產業發展特征的行業統計制度；通過內外驅動同時發力促進環保產業發展，推進環保產業再上新臺階。這是當前環保產業發展中必須要認清的問題。

環保產業；發展；新臺階；思考

引言

一般意義上講，環保產業（或環境保護產業）是指國民經濟中為環境污染防治、生態保護與恢復、有效利用資源、滿足人民環境需求，為經濟社會可持續發展提供產品和服務支持的產業。目前，各個國家、地區或部門行業對環保產業尚未形成統一的概念，甚至沒有統一的稱謂，如美國稱之為“環境產業”（Environmental Industry），日本稱之為“生態產業”（Eco-Industry），有的國家稱之為“綠色產業”（Green-Industry）。概念的不同，反映了各個國家、地區或部門行業對環保產業理解的差異。總體來說，對于環保產業內涵的理解有狹義和廣義之分。

狹義的環保產業是指在環境污染控制與減排、污染治理以及廢棄物處理處置等方面提供設備、產品和服務的行業，主要是相對于環境“末端治理”而言的；廣義的環保產業既包括能夠在測量、防治、限制及克服環境破壞方面生產和提供有關產品、服務的企業，又包括能夠使污染排放和原材料消耗最小化的清潔生產技術和清潔產品，從“生命周期”來看，這涉及到產品的生產、使用、廢棄物的處理處置或循環利用等各個環節，涵蓋從“搖籃到墳墓”的生命全過程。

然而，在我國的行業統計、產業政策制定實踐中，對環保產業尚缺乏統一的、穩定的分類標準，許多環保產品和服務提供分散在不同的部門中，導致了環保產業與其它經濟部門的相互滲透，使環保產業的邊界具有一定的模糊性。同時，環保產業還具有復合性，例如清潔生產技術和潔凈產品，不僅保持了它們所替代的技術或產品的使用功能，而且增加了舊技術或產品所不具備的功能。

環保產業的發展經歷了若干歷史階段，其內涵和外延隨著社會經濟和環境保護事業的發展與時俱進。正是由于環保產業的定義具有綜合性、模糊性、復合性、歷史性等特點，認清環保產業的發展歷史、現狀和規律，廓清環保產業概念和統計邊界，有利于合理制定清晰、精準的環保產業發展激勵政策，促進產業發展。

1　中國環保產業發展的歷史階段

環保產業的產生源自于對于環境資源安全和健康保障的基本需求。環保產業的發展隨著工業文明的發展變化不斷延伸，對產業發展具有極強的依附性，同時也與環保事業的發展相依相伴。

我國環保產業起步于20世紀60年代，至今已有近半個世紀的歷史，為我國環境污染防治提供了強有力的裝備、技術和服務支撐。其發展歷程充分體現了市場需求和政府引導是推動產業發展的重要力量。1973年全國第一次環境保護會議召開前，是我國環保產業發展的孕育期。該階段環保產業發展是基于保障城建、機械、冶金、化工、煤炭、輕工、輕紡等主要工業部門安全生產和勞動保護的需要，以末端治理設備（環保設備）生產和制造為主。

1973年至20世紀90年代，是我國環保產業發展的起步期。隨著1972年斯德哥爾摩人類環境會議引起各國政府對環境問題的重視，我國《關于保護和改善環境的若干規定》出臺及“三同時”制度的確定，單純的環保設備生產和制造已經無法滿足環境保護需求，三廢綜合治理行業和生態保護行業逐漸被納入到環保產業范疇。

從20世紀60年代末至90年代初，計劃體制下的政策制定、產業規劃、投資融資處于主導地位，市場機制作用并未得到充分發揮。政府主要采用法規、強制性命令、指示、規定等行政手段來推動環保產業發展，具體體現為：政府是環保產業投資、建設、運營的主體，設計、施工環節主要由事業單位提供，社會對環境的需求由行政滿足，并未形成市場機制下的環保產業。

從20世紀90年代至今，是我國環保產業的發展期。在這一階段，清潔生產把污染治理從末端推向了生產的源頭以及產品生命周期的全過程。污染物削減、資源高效循環利用有關的技術研發、設備生產、工程建設、信息服務、節能服務等均被納入環保產業范疇。伴隨著對清潔生產的認識從生產領域向消費領域延伸，部分清潔產品也被納入到環保產業范疇中，但界定仍相對模糊。

這一時期，市場開始逐漸發揮作用，環保產業經歷了三個服務界面的上移，即采購設備、采購工程、采購投資運營服務。目前，正迎來第四個服務界面變化階段，即政府開始要求企業提供效果服務。環保產業正在由單元服務時代走向綜合化效果服務時代。預期“十三五”及以后，將進入面向環境質量改善的發展階段。表1展示了市場化轉型的過程中我國環保產業幾個細分的發展階段。

表1　市場機制作用下我國環保產業的細分發展階段

2　環保產業已形成覆蓋全面的產業體系

環保產業目前雖不是既有國民經濟分類中獨立行業，但是涉及的門類廣泛、覆蓋全面。從六次產業調查看，環保產業已從最初的主要針對環境問題的末端治理演變到門類齊全的產業體系（表2）。環保部、國家發改委在近兩次（分別為2004年、2011年）的環保產業調查中，將環保產業分為4類：環境保護產品、資源綜合利用、環境保護服務和潔凈產品，并特別細化了環境保護服務業、潔凈技術產品等相關內容。

環境保護產品，指用于防治環境污染、保護生態環境的設備、材料和藥劑、環境監測專用儀器儀表，包括：水污染治理設備、空氣污染治理設備、固體廢物處理處置與回收利用設備、噪聲與振動控制設備、放射性與電磁波污染防護設備、污染治理專用藥劑和材料、環境監測儀器等。

資源綜合利用，指對廢棄資源和廢舊材料的加工處理，以及利用廢棄物生產各種產品，包括：在礦產資源開采過程中對共生、伴生礦進行綜合開發與合理利用；對生產過程中產生的廢渣、廢水（液）、廢氣、余熱、余壓等進行回收和合理利用；對社會生產和消費過程中產生的各種廢舊物資進行回收和再生利用。

環境保護服務，指與環境相關的服務活動。主要包括環境技術與產品的研發、環境工程設計與施工、環境監測、環境咨詢、污染治理設施運營、環境產品與服務貿易、綠色金融、保險服務等。

潔凈產品，指在產品的整個生命周期內（包括新產品的生產、消費及使用后的回收與再利用）對環境友好的產品。這類產品既具有一般商品的特性，又在生產、使用和處理處置過程中符合特定的環境保護要求，與同類產品相比，具有低毒少害、節約資源的環境功能。2011年調查統計包括9類產品：有機食品及其他有機產品、低毒低害產品、低排放產品、低噪聲產品、可生物降解產品、節能產品、節水產品及其他產品，其中有機食品、節能產品和節水產品統計范圍為通過國家有關機構認證的產品。

隨著我國環保產業的進步，環保產業在保持門類齊全的前提下，今后的分類將會更加細致和全面。

3　認清現代環保產業發展的方向和客觀規律

3.1現代環保產業是國家重要的戰略性新興產業

現代環保產業的經濟特性主要體現在其戰略性和新興性兩方面。其中，環保產業的戰略性在于其能夠將經濟發展方式轉變、經濟結構戰略性調整的過程與結果充分體現出來，發展環保產業不再僅僅是保護環境的需要，也是未來中國經濟發展的需要，環境保護與經濟發展在環保產業上集中體現了高度的一致性；環保產業的新興性在于其產業模式的升級和轉型，經過多年的發展，我國環保產業總體規模迅速擴大，領域不斷拓展，投資總額不斷攀升，隨著環境投資的不斷增加，環保產業正處在由傳統的環保裝備制造業為主向新型的環保綜合服務業為主轉型升級的歷史階段。

3.2環境服務業比重提高是現代環保產業走向成熟的標志

在發達國家環保產業中，服務業比重占到50%～60%，而我國環保產業發展尚處于產業化初期，由環境設施建設帶動的設備制造和工程建設在產業中占主導位置，服務業比重相對偏低，環境服務業產值占環保產業產值比重不足25%，與發達國家相比還有很大差距。

現代環保產業的增長已經不再單純地依賴工程建設和設備制造，綜合環境服務業勢必成為拓寬環保產業涵蓋面、促進環保產業向更高層次發展的突破口。環境服務業，尤其是環境綜合服務憑借其專業化的服務能力，既可以使環保產業鏈得到延伸，也可以不斷探索新的環保服務領域，發掘更多的環境市場需求和投資領域。

環境服務業對中國經濟社會發展的作用體現在修復污染環境，償還環境欠賬，促進經濟持續增長等方面。改革開放以來，伴隨著粗放的經濟發展方式，我國付出了較大的環境代價。要修復業已被污染的環境，污染末端治理產生了極大的市場需求。通過企業排污收費和公眾繳納污水處理費等形式，在末端治理領域已經形成了目前每年4000億左右的產業規模。如能遵循產業發展的基本規律，繼續釋放環境服務業巨大的市場潛力，廣義環保產業增加值將達到GDP總量的15%～20%，將極大地促進新增就業，引導經濟新一輪的“綠色”增長，實現產業結構的調整和經濟發展，還可以獲取環境治理經驗和提升產業綠色競爭力。

目前，我們所面臨的環境問題日益綜合復雜、疊加并聯，單純的工程建設難以實現和保障環境效果。未來的環境服務業將改變以裝備制造先進性和工程建設質量為目標的傳統環保產業的服務標準，轉而以實現環境質量改善為目標；各級政府以及污染責任企業，以實現環境質量改善為付費的前提，這將從根本上克服環境設施建設與環境效果改善脫節的弊端。

3.3現代環保產業發展的驅動力

環保產業發展受國民經濟發展水平、發展戰略、科技發展水平和自然資源等因素的制約。根據驅動力來源，可以將驅動環保產業發展的主要因素歸納為外部和內部兩大方面。

外部驅動因素可以從社會經濟、政府角色和市場角度等方面進行分析：公眾對環境產品和服務的需求，由社會經濟發展水平、公眾環保意識等因素驅動；政府制定的環保目標、環境標準、環境政策和環境法規等，是創造環保產業需求、形成環保產業市場的直接動力；與此同時，市場競爭、價格機制、環保投融資等因素構成了環保產業發展的市場動力。同時，政府制定鼓勵和激勵企業進入環保產業的政策，可以激發形成相對充足的環境產品和服務供給。

內部驅動因素是指產業自身的因素，主要表現為環保產業自身的發展基礎、結構與規模、技術裝備水平、企業家素質、企業社會責任等方面。

各驅動要素與環保產業市場化發展之間相互作用、動態發展，共同推進環保產業的發展進程。

4　恰當界定產業范疇，做好統計調查工作

4.1環保產業范疇的界定要與時俱進

環保產業的定義各國不盡相同。對于環保產業范疇界定的差異一方面源自于各國不同的產業發展階段，另一方面源自于各國的產業統計體系的差異。發達國家對于環保產業的內涵界定一般囊括設備及附屬產品制造、工程建設、環境服務，并將清潔能源相關產業和資源循環利用產業納入其中，對應著發展面臨的能源、環境和資源三大危機（表3）。

按照2011年我國最近一次環保產業調查，環保產業包括環境保護產品、資源綜合利用、環境保護服務和潔凈產品4大領域。當前我國對環保產業的界定仍不夠全面，低估了我國環保產業發展的貢獻，同時也削弱了在國際社會環境保護中的積極努力和話語權，因此，環保產業的界定需要與國際通用定義接軌。

2010年，國務院在《關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》中，將“節能環保產業”作為戰略性新興產業之首。同年11月，國家發改委會同環保部編制《節能環保產業發展規劃》，將“節能環保產業”分為節能產業、環保產業和資源的循環利用三個方面。此時，我國提出的“節能環保產業”與發達國家環保產業內涵更近了一步，但仍不包括可再生能源供應產業。因此，我國現階段對環保產業的定義尚屬于狹義范疇。造成這種情況的主因是分管部門不同。但從產業性質看，節能和可再生能源供應產業發展都是以環境保護為目的，在實現資源節約的同時，可實現大氣污染物的協同削減。因此，在生態文明倡導的綠色低碳循環發展背景下，環保產業的定義應該采取廣義的概念，將節能、可再生能源供應產業均納入其中。

表3　發達國家環保產業定義及范疇

4.2建立合乎現代環保產業發展特征的行業統計制度

（1）環保產業統計調查范圍宜進不宜退

總體來看，環保部組織的環保產業統計調查已經進行六次，每次的調查范圍和主要內容均隨著對環保產業的認識發展而有所變化。總體來看，環保產業調查的對象涉及從事環境保護及相關產業的企事業單位（包括國有及非公有企業、事業單位、兼業單位），包括環保產品的生產企業、資源綜合利用企業、環境保護服務的企事業單位、潔凈技術產品生產企業等。調查的內容包括：環境保護產品的生產經營情況、資源綜合利用情況、環境服務業情況、潔凈產品的生產經營情況等。

根據2011年全國環保產業統計調查，環保產業分布于國民經濟96個行業大類中的56個行業。有觀點認為，我國環保產業調查統計范圍過于龐大、內容龐雜，對污染治理發展狀況、評估環境保護工作對核心環保產業的影響造成極大困擾，稀釋了相關政策對產業發展的支持，提出將環保產業的調查統計范圍限定在為防止、清除、監測水、氣、聲、固、土壤等環境污染而發生的環境保護產品生產經營及環境服務活動上。上述觀點和環保產業發展階段、趨勢以及國家的政策方向不符。環保產業統計不能倒退發展，而要結合未來環保產業發展而不斷擴大統計范圍，從而實現環保產業統計與環保產業發展相適應，在擴大統計范圍的同時要加強環保產業內部的細化分類，為準確評估各個領域環保產業發展狀況提供支撐。

（2）環保產業的統計制度應以上報為主、調查校核為輔

我國目前的環保產業統計主要以環保部牽頭的產業調查為主，但由于每次調查相隔年份較久，不足以提供評估環保產業發展對環境保護事業支撐能力的依據。另外，這種調查由于調查對象數量龐大消耗大量的人力、物力，開展年度調查并不現實。

基于此現狀，環保產業統計制度可以轉變思路，改為以“企業上報為主、調查校核為輔”。當前我國“互聯網+”戰略推進以及誠信體系建設，為環保產業統計制度改革奠定了良好的基礎。例如，可以在工商企業登記系統中篩選確定隸屬于環保產業的企業，要求上述企業以填表形式上報年度企業信息至環保部門；環保部門每年以抽樣調查形式復核企業上報信息，保證信息的可靠性。

（3）環保產業統計指標體系應予完善補充

既往環保產業統計指標設計偏重于經濟層面，以量化指標為主，發展環保產業保護生態環境的根本目的有所忽視。

在“以上報為主、調查校核為輔”的環保產業統計制度下，應補充完善環保產業的指標體系，增加結構、技術、裝備、人才隊伍等描述產業的指標設計，以定量指標和定性指標相結合的方式設計指標體系。結構指標應分清企業屬于末端治理、源頭治理、監測或是綜合性質，同時考慮企業隸屬于裝備制造、工程建設、投資運營或是綜合服務。技術和裝備指標可作為判斷企業技術水平和裝備水平的依據，其中定性指標要描述其技術路線，定量指標可設置專利數量等。人才隊伍以定量指標為主，衡量企業發展的技術潛力。另外，增加衡量環境效益的指標。指標體系設計應該以統計對象為單元，通過對企業統計指標匯總獲得各個細分行業的發展狀況。

5　內外驅動同時發力促進環保產業發展

促進環保產業發展，需要內在驅動和外在驅動兩方面同時發力，雙輪聯動。

（1）提高自主技術創新能力，內驅推動環保產業升級

我國環保產業發展經歷了以設備制造、工程建設為核心的發展階段，逐漸進入了成熟期。對于傳統的水、氣、生活垃圾治理產業而言，我國的技術、裝備都達到了國際先進水平，基本實現國產化。隨著“十一五”污染減排工作的開展，全國縣級以上環保基礎設施的工程建設已基本配置完畢。對于從事傳統產業的企業應從裝備制造、工程建設逐漸轉向運營管理服務，再到綜合環境服務商的發展。從事傳統環保產業的企業大多形成了產業集團發展模式，具備投融資、設備集成、工程建設、運營管理的能力，應向綜合環境服務轉型。

隨著環境管理向以環境質量改善為核心進行戰略轉型，環境保護需求不斷擴大。環保產業自身應著重自主技術創新能力的提高和裝備的研發，避免技術產品低端化和同質化發展。

（2）強化環保政策法規標準執行力度，外驅拉動環保產業發展

環境的公共物品屬性決定了環保產業突出的公益性特征，其初期的發展成長并不是依靠市場需求的信號，而是依靠政策信號創造足夠的市場需求，由此形成產業初期發展的動力。

當前，政府部門要推動相關法律、規劃、標準的修訂，推動環保產業發展與污染治理結合。一要通過技術政策和財稅政策，引導環保產業擴大供給；二要通過出臺第三方治理、政府購買服務、環境監測社會化服務、PPP等政策釋放需求，推動環保產業快速發展；三要通過制定環保行業規范標準、產業準入門檻，避免低端同質化擴張，引導和扶持環保產業、環保市場的健康發展。

最后，加強監管、執法、處罰和考核是推動環保產業發展的利器。我國污染治理設施裝而不用、應付檢查臨時安裝現象突出，主要源于監管執法不嚴，處罰力度較弱，以及對政府領導干部環境保護績效考核不嚴。通過制定環境質量改善黨政同責制度，帶動監管執法水平的提高，同時加強對環保企業尤其是環保服務運營商的監管，并制定監督、考核、追責等制度，也可以達到推動環保產業的發展的目的。

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Thinking about Propelling the Development of Environmental Protection lndustry to a New Level

WANG Yi
（Chinese Academy for Environmental Planning，Beijing 100012）

This paper carded the concept of environmental protection industry in narrow and broad senses and presented that its connotation and denotation are improving with the development of society and economy，as well as the environmental protection cause.Through analysis of different development historical stages of environmental protection industry，it concluded that environmental protection industry is transferring from unit service time to comprehensive effect service time.While summing up the system of environmental protection industry，it considered that the classification of environmental protection industry should be more detailed and comprehensive on the premise of keeping the full range.The paper proposed that we should grasp the development law of environmental protection industry accurately as the growth of the proportion of environmental service industry has been the mark of mature modern environmental protection industry.We should define its connotation properly and establish a statistical system that can meet the development feature of modern environmental protection industry.We should promote the environmental protection industry into a new level by driving its development in interior and exterior way.These are the problems that should be recognized clearly in current development stage of environmental protection industry.

environmental protection industry；development； new level； thinking

F224；X32

1674-6252（2016）05-0103-005

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.05.103

王依（1987—），女，助理研究員，主要研究方向為環境規劃，環境管理和政策研究，E-mail：wangyi@caep.org.cn。