淺談我國推行排污許可制度難點及對策

李冬*，王亞男，時進鋼

（環(huán)境保護部環(huán)境發(fā)展中心，北京 100029）

淺談我國推行排污許可制度難點及對策

李冬*，王亞男，時進鋼

（環(huán)境保護部環(huán)境發(fā)展中心，北京 100029）

我國排污許可制度推行已有二十余年，但由于在政策設(shè)計層面、技術(shù)支撐層面及配套保障層面尚有不足之處，排污許可制度在推行過程中遇到很多阻礙，排污許可制度的應用范圍、實施效果和改革舉措實際落地都還不盡如人意，依然處于難以推廣的境地。本文基于對以上各層面存在問題的深入分析，進而指出目前阻礙排污許可制度推行的難點問題及具體成因，其中難點問題主要包括專項法律法規(guī)缺失、管理要求落地難、各方權(quán)責落實難、多套數(shù)據(jù)并行、排放標準滯后、部分行業(yè)標準缺失、與環(huán)境目標未建立響應關(guān)系、管理方式落后、數(shù)據(jù)支撐和人員配備不足等方面。根據(jù)前述問題的論證，本文相應提出了推進排污許可制度改革的各項對策措施，并建議排污許可制度應形成上下聯(lián)動的工作格局，進一步夯實技術(shù)支撐基礎(chǔ)和完善配套保障措施，以期助力排污許可制度各項改革舉措的實際落地，更好地推進排污許可制度的有效實施，建立系統(tǒng)完整、權(quán)責清晰、監(jiān)管有效的管理格局，最終實現(xiàn)排污許可“一證式”管理模式。

排污許可；難點；對策

引言

目前我國正處于各項環(huán)境管理制度改革關(guān)鍵期，實行排污許可“一證式”管理，形成系統(tǒng)完整、權(quán)責清晰、監(jiān)管有效的管理格局的改革目標已經(jīng)確定［1］。排污許可制度自1989年提出并被列入我國環(huán)境管理“八項制度”以來，已有二十余年。《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》等法律法規(guī)的修訂進一步加強了排污許可制度。2014年4月修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》提出“國家依照法律規(guī)定實行排污許可管理制度”，使得排污許可制度的法律地位更加明確。但從實施情況看，許多省級行政區(qū)排污許可制度處于“名存實亡”的境地，并沒有真正落實這項制度，有的城市至今未發(fā)過排污許可證［2］。排污許可制度因法律支撐不足、設(shè)計定位不清、后續(xù)監(jiān)管不到位等原因，仍處于“推而不廣”的尷尬境地［3］，亟須深入分析現(xiàn)存難點問題，并提出切實有效的改革對策建議。

1　政策設(shè)計層面的難點問題

1.1專項法律法規(guī)缺失

當前國家尚未出臺支撐排污許可制度的專項法律法規(guī)，致使各地在實施過程中缺乏統(tǒng)一指導，給推行排污許可制度造成一定困難。首先，由于許可證發(fā)放程序、范圍、種類、許可量核定方法、許可條件等方面要求尺度不同，排污許可制度未實現(xiàn)排污企業(yè)的全覆蓋，我國24個省（自治區(qū)、直轄市）雖已不同程度地開展了排污許可證工作，但在已經(jīng)進行污染物申報登記的企業(yè)中，僅有30%左右獲頒排污許可證［4］。以某省排污許可發(fā)放情況為例，排污許可證發(fā)放主要針對重點監(jiān)控企業(yè)的主要污染物開展，發(fā)放比例僅占企業(yè)總數(shù)的54%（表1）。同時，對非重點監(jiān)控企業(yè)污染源、固體廢物及特征污染物（如重金屬、有毒有害物質(zhì)）的排放通常疏于監(jiān)管。其次，對臨時排污許可證定位不明確，部分省份允許持臨時排污許可證企業(yè)在整改期限內(nèi)超標準、超總量排污（表2），此項規(guī)定的設(shè)定降低了排污許可證準入門檻，與《中華人民共和國環(huán)境保護法》規(guī)定相悖，存在違法但持證排污的管理漏洞。最后，排污許可證載明內(nèi)容過于簡單，未全面涵蓋企業(yè)污染源管理的各項管理制度要求，缺乏對排污企業(yè)日常環(huán)境管理的有效指導。

表1　某省排污許可證發(fā)放情況

表2　部分省份臨時排污許可證的相關(guān)規(guī)定

1.2管理要求落地難

目前排污許可制度相關(guān)配套政策不斷更新，但新要求實施實際落地存在困難。以新修訂的《中華人民共和國大氣污染防治法》為例，其在管轄范圍和管理內(nèi)容方面對排污許可制度提出了新要求，即從僅針對“大氣污染物總量控制區(qū)”和“主要大氣污染物”擴展至全國所有區(qū)域和所有排放有毒有害大氣污染物的企業(yè)，正式構(gòu)建“全區(qū)域、全因子”的管理方向。但各省份實際實施情況不容樂觀，部分省份未適時修訂排污許可配套管理辦法，管理對象仍停留在重點污染源或主要污染物（表3），導致排污許可制度上、下級管理要求不統(tǒng)一，缺乏有效銜接，排污許可制度的改革舉措未及時、有效落地。

表3　部分省份未適時修訂排污許可配套管理辦法情況

1.3各方權(quán)責落實難

目前排污許可制度定位不夠明確［5］。以某省排污許可實踐為例，排污許可制度實施仍依附于總量控制制度，并安排在省環(huán)境保護廳總量處具體執(zhí)行，工作開展常讓位于污染減排核查核算、環(huán)境統(tǒng)計、日常監(jiān)督管理等任務(wù)，導致排污許可證“只發(fā)不管”、“只領(lǐng)不守”等現(xiàn)象凸顯。究其原因，主要是各方權(quán)力、責任未明確。首先，地方人民政府未真正履行排污許可監(jiān)管主體的權(quán)利義務(wù)，而代為實施監(jiān)管的地方環(huán)保部門在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、強化污染減排、推動經(jīng)濟科學發(fā)展等方面不具備職權(quán)和手段，致使排污許可這一抓手未充分發(fā)揮改善環(huán)境質(zhì)量的作用。其次，對企業(yè)的責任義務(wù)要求缺乏細致分解，未實現(xiàn)企業(yè)污染物排放專業(yè)、精細化管理，進一步導致企業(yè)主體責任落實不到位。最后，公眾的知情權(quán)和監(jiān)督義務(wù)未得到保障。

1.4多套數(shù)據(jù)并行

我國環(huán)境管理存在多套數(shù)據(jù)并行問題，數(shù)據(jù)來源于環(huán)境統(tǒng)計、污染減排及排污許可等不同口徑。目前應用廣泛的環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)和污染減排數(shù)據(jù)之間結(jié)合相對緊密，環(huán)境統(tǒng)計為污染物減排計劃制訂、減排量核定的重要依據(jù)［6］，基本實現(xiàn)了兩套數(shù)據(jù)的有機銜接。但由于環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)核算慣用物料衡算法或排污系數(shù)法較少考慮企業(yè)執(zhí)行標準和實際監(jiān)測數(shù)據(jù)的應用，致使同一企業(yè)環(huán)境統(tǒng)計與排污許可不同口徑核算結(jié)果之間相差較大。以某火電和化工行業(yè)兩企業(yè)申報材料數(shù)據(jù)為例（表4），非全口徑統(tǒng)計的某化工企業(yè)核算相差量占環(huán)統(tǒng)排放量比例高達93%，從而看出多套數(shù)據(jù)難以準確判斷區(qū)域污染物實際排放情況，也給企業(yè)環(huán)境管理增加困擾。如何從政策設(shè)計角度約束環(huán)境數(shù)據(jù)歸真、摸清環(huán)境家底顯得尤為重要，也是實現(xiàn)排污許可量與環(huán)境質(zhì)量目標掛鉤的重要基礎(chǔ)。

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表4　企業(yè)環(huán)境統(tǒng)計排放量與排污許可核算量對比（以二氧化硫為例）

2　技術(shù)支撐層面的難點問題

2.1排放標準滯后，行業(yè)標準缺失

目前我國排污許可核算應用較多的污染物排放標準仍為20世紀90年代制定，二十余年未進行過修訂（表5）。以某煉油企業(yè)排污許可申報材料為例，常壓加熱爐依據(jù)1996年實施的《工業(yè)爐窯大氣污染物排放標準》中二氧化硫排放濃度標準為850mg/m3，而《石油煉制工業(yè)污染物排放標準》（GB 31570—2015）對于現(xiàn)有企業(yè)工藝加熱爐二氧化硫排放濃度100mg/m3的標準自2017年7月1日起才施行，該企業(yè)常壓加熱爐二氧化硫?qū)嶋H排放濃度基本穩(wěn)定在17mg/m3，現(xiàn)階段不經(jīng)任何廢氣治理措施即可達標。同時，我國也存在部分行業(yè)標準缺失現(xiàn)象，至今未出臺煤化工行業(yè)污染物排放標準，導致核算煤化工行業(yè)特征污染物排放量時無據(jù)可依，只能參照其他行業(yè)標準或采用相對寬松的綜合排放標準。致使行業(yè)間核算基準不統(tǒng)一，很難全面、公平、有針對性地管理企業(yè)排污，也無法促使企業(yè)提高污染物排放的管理水平。

表5　我國實施20年以上未修定的污染物排放標準

2.2與環(huán)境目標未建立響應關(guān)系

目前我國排污許可未建立與環(huán)境目標之間的響應關(guān)系，環(huán)境目標包括但不限于環(huán)境質(zhì)量改善、滿足環(huán)境容量和總量控制指標要求等方面。企業(yè)污染物排放量往往僅基于申報材料核算，缺少將環(huán)境目標轉(zhuǎn)化為約束性考核指標的研究，致使排污許可制度“控規(guī)模、調(diào)總量”作用難以實現(xiàn)。究其原因，主要存在以下幾方面阻礙：一是因各地在污染源類型及分布、污染物種類及數(shù)量、環(huán)境降解程度及自凈能力等方面存在差異，各地污染物排放總量與環(huán)境容量對應關(guān)系不同，僅依靠排放標準來控制污染物排放總量的管理模式，無法遏制污染物排放總量增長，也滿足不了環(huán)境質(zhì)量改善的現(xiàn)實需要。二是受環(huán)境家底不清、各項環(huán)境管理制度未有機銜接、各類規(guī)劃成果缺乏應用等因素制約，針對響應關(guān)系的約束性指標缺少系統(tǒng)研究，難以構(gòu)建量化管理體系。三是需以區(qū)域大尺度數(shù)值模擬工作為響應關(guān)系建立的基礎(chǔ)，但現(xiàn)有執(zhí)法和技術(shù)力量不足，導致相關(guān)工作推進難。

2.3管理方式落后

目前排污許可工作的管理方式落后，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是管理以“人治”為主。所謂“人治”是指依靠個人作用來管理、實施排污許可制度，存在執(zhí)法尺度不一、管理要求連續(xù)性不佳、部分管理要求企業(yè)難以接受等問題。二是培訓體系不健全。因排污許可制度實施對人員素質(zhì)要求高，目前缺乏針對環(huán)境管理和企業(yè)環(huán)保人員的系統(tǒng)培訓，致使排污許可制度未實現(xiàn)專業(yè)化管理。三是排污許可申報材料仍以紙質(zhì)檔案管理方式為主，以某省排污實踐為例，400多家企業(yè)按照規(guī)定均需上報5份排污許可申報材料及電子版，審核也主要針對紙版材料，實踐中發(fā)現(xiàn)應用紙版材料難以實現(xiàn)數(shù)據(jù)匯總及統(tǒng)計分析，同時電子資料也因欠缺數(shù)據(jù)錄入與整合，致使無法有效應用，因此迫切需要建立一套針對排污許可制度的信息管理共享平臺。

3　配套保障層面的難點問題

3.1數(shù)據(jù)支撐不足

研究國外排污許可證制度與污染源監(jiān)測要求可以發(fā)現(xiàn)，污染源監(jiān)測與污染源監(jiān)管的銜接十分緊密［7］，污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)是排污許可量評估的重要依據(jù)，但目前我國污染源監(jiān)測工作基礎(chǔ)薄弱，數(shù)據(jù)支撐明顯不足。首先，污染源監(jiān)測缺乏管理。現(xiàn)有的污染源監(jiān)測工作僅針對重點監(jiān)控企業(yè)，未實現(xiàn)全覆蓋，缺乏特征因子監(jiān)測，監(jiān)測頻率低，監(jiān)測數(shù)據(jù)不足，各級各類監(jiān)測數(shù)據(jù)系統(tǒng)未實現(xiàn)互聯(lián)共享。其次，污染源自動監(jiān)測數(shù)據(jù)可信度低，根據(jù)31家正常運行火電企業(yè)后評估研究報告結(jié)果，煙氣排放連續(xù)監(jiān)測系統(tǒng)（CEMS）整體運行良好、自動監(jiān)測數(shù)據(jù)與生產(chǎn)負荷及工況相符的火電企業(yè)（22家）僅占71%，自動監(jiān)測數(shù)據(jù)的可信度仍需進一步加強。最后，企業(yè)自行監(jiān)測工作需進一步推廣，目前存在覆蓋面低、監(jiān)測能力和設(shè)備不足、監(jiān)測方案不合理及弄虛作假等問題，同時監(jiān)測數(shù)據(jù)也處于未監(jiān)管和未公開狀態(tài)，難以作為支撐依據(jù)。

3.2人員配備保障不足

目前，實施排污許可制度的大多數(shù)省份，均未設(shè)置專門機構(gòu)和專職人員負責管理排污許可申請、核算及審核等工作，主要依托環(huán)保廳總量處負責組織并監(jiān)督實施［4］。行政資源嚴重不足，限制了排污許可證在更大范圍內(nèi)發(fā)放［8］。發(fā)證后監(jiān)管力量薄弱，執(zhí)法可操作性較差［9］。以某省環(huán)保廳總量處設(shè)置為例，其工作職責主要為污染物排放總量控制、排污申報登記、排污許可、環(huán)境統(tǒng)計及相關(guān)政策規(guī)范制定等，負責實施這些工作的專職人員僅6名，再加上各市、縣輔助開展工作的技術(shù)人員1～2名，僅以發(fā)放全省800余家企業(yè)排污許可證的工作量衡量，已有的專職人員配備明顯不足，需要進一步加大排污許可工作的人員投入，建立專業(yè)隊伍。

4　對策措施

4.1形成上下聯(lián)動的工作格局，推進制度改革

（1）國家層面應加快出臺《排污許可管理條例》、《排污許可管理辦法》等排污許可專項法律法規(guī)，明確排污許可制度定位，解決各地推進不力現(xiàn)狀。同時，構(gòu)建自上而下的管理模式，作為各地推行排污許可制度的核心依據(jù)。在定位上，堅持“依法排污、持證排污、按證排污”原則，厘清頒發(fā)臨時排污許可證條件，杜絕持證超標排污的管理漏洞；在內(nèi)容上，明確發(fā)放程序及范圍、污染物管理種類、許可量核定方法、許可條件及各方職責等要求，增強對噪聲、固體廢物等方面的管理要求，全面考慮污染物種類，并逐步覆蓋各類污染因子；在此基礎(chǔ)上細化、明確許可證需載明內(nèi)容，納入各項管理制度對排污企業(yè)的環(huán)境管理要求，以期最終實現(xiàn)“一證式”管理。

（2）建立健全排污許可管理體系，以落實制度為重點，形成上下聯(lián)動推進改革的工作格局，確保管理信息暢通。地方應根據(jù)國家有關(guān)排污許可的新舉措，適時修訂或出臺配套管理辦法，認真貫徹落實國家對排污許可制度的各項要求，并結(jié)合地區(qū)實際，因地制宜地加強制度建設(shè)，使各項要求協(xié)調(diào)一致，提升監(jiān)管效力。同時地方也應將監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)的問題及時上報反饋，使國家、地方的監(jiān)督管理形成合力，互為補充與完善。

（3）明確排污許可管理各方的權(quán)利和責任，在合理設(shè)置“管、罰”權(quán)利的基礎(chǔ)上，構(gòu)建以責任為主導的可持續(xù)發(fā)展體系。需對政府、環(huán)保部門、排污企業(yè)和公眾的權(quán)利和責任加以明確。其中，政府為簽發(fā)許可證和實施監(jiān)管的主體，應在確保環(huán)境目標可達或改善的前提下，對符合條件的企業(yè)進行許可，并以排污許可為手段，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、企業(yè)污染減排及經(jīng)濟環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。環(huán)保部門為監(jiān)督管理的主體，應依照有關(guān)法律規(guī)定對排污企業(yè)和地方政府實施監(jiān)督管理，并將改善環(huán)境目標的任務(wù)細化分解，加快由“督企”向“督政”的職責轉(zhuǎn)變，監(jiān)督地方政府實現(xiàn)既定環(huán)境目標，履行對區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負責這一監(jiān)管職責，推動排污許可制度管理要求落地。企業(yè)為污染物排放的主體，應確保污染物達標排放，有義務(wù)遵守排污許可證載明的各項環(huán)境管理要求，及時將企業(yè)各類影響污染物排放的調(diào)整和改動上報。公眾有權(quán)對排污企業(yè)進行監(jiān)督，并提出意見。

（4）建立一套綜合、統(tǒng)一、可錄入更新的環(huán)境數(shù)據(jù)管理體系。首先，加強環(huán)境統(tǒng)計、污染減排及排污許可間的協(xié)調(diào)與合作，搭建綜合環(huán)境數(shù)據(jù)管理信息系統(tǒng)，通過對不同口徑數(shù)據(jù)的校驗與反復核對，建立環(huán)境數(shù)據(jù)檢驗與調(diào)整響應機制，最終實現(xiàn)“一套數(shù)據(jù)”和信息共享。其次，進一步細化各類核算方法的適用條件，并以排污許可工作開展為契機，推動監(jiān)測結(jié)果在環(huán)境數(shù)據(jù)審核與核算中的應用，避免企業(yè)數(shù)據(jù)因核算方法不同而出現(xiàn)較大偏差。最后，以“歸一”、“歸真”的環(huán)境數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮支撐宏觀決策作用，為緩解資源環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展矛盾，提供權(quán)威的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。

4.2夯實技術(shù)支撐基礎(chǔ)，助力制度落地

（1）完善環(huán)境標準體系。首先，建立更加嚴格的污染物排放標準體系，結(jié)合污染物排放控制水平、技術(shù)發(fā)展趨勢及管控指標要求，加快推進排放標準的修訂，提高環(huán)保執(zhí)法力度和企業(yè)污染物控制水平。其次，完善行業(yè)污染物排放標準，盡快出臺煤化工等行業(yè)污染物標準，解決行業(yè)參照標準限值寬松、準入門檻低、針對性不強等問題，通過制訂行業(yè)污染物排放標準“倒逼”產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，刺激行業(yè)污染治理技術(shù)進步，為許可量核算與核定提供可靠依據(jù)，促進行業(yè)公平發(fā)展。最后，盡快形成標準制訂“資料儲備庫”，結(jié)合排污許可制度的實施，將企業(yè)污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)、環(huán)境現(xiàn)狀影響程度、守法證明等材料納入“資料儲備庫”，提高標準的適用性，在排污許可工作實施中進一步檢驗與完善。

（2）建立與環(huán)境目標之間的響應關(guān)系。首先，需要創(chuàng)新排污許可技術(shù)管理模式，根據(jù)轄區(qū)特點，按照環(huán)境目標設(shè)定、聯(lián)防聯(lián)控需求、污染現(xiàn)狀與特征，分區(qū)域開展排污許可與環(huán)境目標之間的響應關(guān)系研究，在環(huán)境目標可達的前提下，給出區(qū)域各類污染物許可總量，并結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型等需要，將許可總量細分至行業(yè)及企業(yè)。其次，實現(xiàn)各制度、各部門之間的信息共享與有效溝通，以排污許可制度為媒介，構(gòu)建各制度、各部門之間銜接機制，將管理要求細化成便于操作的約束性指標，通過數(shù)值模擬手段的應用，建立起量化管理體系，為政府結(jié)構(gòu)性減排、分配排污許可量及改善環(huán)境目標提供決策依據(jù)。最后，排污許可制度體系中需開展核算、核定、數(shù)值模擬等技術(shù)工作，而環(huán)保部門遠未具備相應的技術(shù)水平，建議采用政府購買環(huán)境技術(shù)咨詢服務(wù)的方式開展，引入社會科研和咨詢機構(gòu)壯大隊伍，深入開展排污許可與環(huán)境目標之間的響應關(guān)系研究。

（3）出臺各項技術(shù)指南，建立健全企業(yè)環(huán)保檔案和信息共享平臺。首先，政府應出臺排污許可制度實施技術(shù)指南、各行業(yè)污染物排放核算技術(shù)指南、企業(yè)環(huán)保檔案設(shè)計模板等方面的技術(shù)規(guī)范，加強針對制度實施的技術(shù)指導，有利于規(guī)范操作、強化分工、明確責任及持續(xù)改進，由“人治”向“法治”轉(zhuǎn)變。其次，健全培訓管理體系，應對政府、環(huán)保部門及企業(yè)相關(guān)人員開展專業(yè)培訓，制定培訓手冊或培訓教材，讓各相關(guān)部門、企業(yè)認識到排污許可工作的意義和目的，清楚工作內(nèi)容、程序步驟及技術(shù)要點，有的放矢地開展工作。最后，對排污企業(yè)環(huán)保檔案實現(xiàn)信息化整理，開展抽樣調(diào)查及數(shù)據(jù)校核，在此基礎(chǔ)上建立排放清單信息共享與動態(tài)更新的信息共享平臺，可利用GIS地理信息處理系統(tǒng)掌握污染源行業(yè)排放和空間排放特征，為趨勢分析、排放特征研究提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

（4）以改善環(huán)境質(zhì)量、保障人群健康為目標，研究基于健康風險的重化工項目排污許可技術(shù)方法。煤化工、石油化工、有色金屬冶煉等項目排放SO2、NOx等常規(guī)污染物外，還排放苯系物、多環(huán)芳烴（PAHs）、重金屬等對人體健康存在風險的特征污染物，這些特征污染物的種類多，環(huán)境質(zhì)量標準不健全，如不能有效控制特征污染物的許可排放，將難以保障項目周邊人群的健康。近年來，我國采用健康風險評價方法進行環(huán)境污染與人體健康的研究成為熱點，可將其與排污許可的計算分析相結(jié)合，開展基于人群健康風險的重化工項目排污許可技術(shù)方法研究［10］，從而建立有效的重化工項目特征污染物排污許可制度，以滿足當前人民群眾日益提高的環(huán)境健康權(quán)益訴求。

4.3完善配套保障，支撐制度實施

（1）加強污染源監(jiān)測管理，逐步實現(xiàn)排污企業(yè)污染源監(jiān)測全覆蓋。強化污染源監(jiān)測的監(jiān)控與管理，細化污染源監(jiān)測與管理過程的控制指標，并將建立各級各類監(jiān)測數(shù)據(jù)納入上述信息共享平臺。提高自動監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量，企業(yè)應加強自動監(jiān)控設(shè)備維護與管理，環(huán)保部門應加強有效監(jiān)管。推動排污企業(yè)自行監(jiān)測工作開展，將自行監(jiān)測數(shù)據(jù)作為企業(yè)污染源監(jiān)督管理的有效支撐依據(jù)，可促進排污企業(yè)加大對自行監(jiān)測的人力、物力投入，同時建立針對企業(yè)自行監(jiān)測方案、監(jiān)測設(shè)備、數(shù)據(jù)真實性等方面的考核和現(xiàn)場檢查制度。

（2）健全排污許可的機構(gòu)設(shè)置和人員配備。建立健全相應的排污許可機構(gòu)，提供必要的組織領(lǐng)導和人力、物力及財力支持，協(xié)調(diào)好相關(guān)部門之間關(guān)系，是確保排污許可工作順利開展的前提和基礎(chǔ)。各省環(huán)保部門應設(shè)置專門的排污許可執(zhí)行部門，負責開展全省所有排污企業(yè)排污許可基礎(chǔ)調(diào)查、排污許可量核算、排污許可證核發(fā)、建立排污企業(yè)環(huán)境保護檔案、編制出臺排污許可核定技術(shù)指南、構(gòu)建信息共享平臺、業(yè)務(wù)培訓及檢查市、縣排污許可執(zhí)行情況等相關(guān)工作。同時，完善機構(gòu)設(shè)置，增加人員配備，為排污許可工作提供必要的組織保障和人力支持。

5　結(jié)語

“十三五”是環(huán)境保護負重前行的關(guān)鍵時期，也是實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量總體改善的轉(zhuǎn)折期和攻堅期，排污許可制度作為污染物排放管理的核心政策，同樣肩負著實現(xiàn)改善環(huán)境質(zhì)量和完成自身改革舉措落地的重要使命。在當前排污許可制度推行的過程中，應形成上下聯(lián)動的工作格局，夯實技術(shù)支撐基礎(chǔ)，完善配套保障措施，以保證排污許可制度改革舉措的有效落地，更好地推進制度的有效實施。

［1］陳吉寧.以改善環(huán)境質(zhì)量為核心 全力打好補齊環(huán)保短板攻堅戰(zhàn)［JJ.中國應急管理.2016，44（2）：10-24.

［2］蘇丹，王鑫，李智勇，等.中國各省級行政區(qū)排污許可證制度現(xiàn)狀分析及完善［J］.環(huán)境污染與防治，2014，36（7）：84-91，96-96.

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Discussion on Difficulties and Countermeasures of the Permit System of Pollutant Discharged in China

LI Dong*，WANG Yanan，SHI Jingang
（Environmental Development Centre，Ministry of Environment Protection，Beijing 100029）

The permit system of pollutant discharged has been implemented about 20 years in China.There are a lot of obstacles during the implementation of the system due to the deficiencies of policy design，technical support and supporting guarantee.In this paper，the difficulties and causes of permit system of pollutant discharged were discussed deeply.The difficult problems were mainly about the missing of special law，“l(fā)anding” difficult of management requirements，difficult implementation of rights and obligations of parties involved，pairing of multiple sets of data，lagging of emission standards，missing of some industry standards，no response relationship established with environmental objectives，backward of management style，and so on.According to the problems discussed above，countermeasures were proposed to carry forward reforming the permit system of pollutant discharged，such as the working mechanism of the upper and lower linkage should be established and the technical support and supporting guarantee should be strengthened.A lot of efforts should be carried out to establish a complete，clear and efficient management pattern，and achieve the one-certificate-management of pollutant discharged.

permit system of pollutant discharged； difficulty； countermeasure

X321

1674-6252（2016）05-0075-005

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.05.075

國家自然科學基金項目：煤制天然氣典型工藝有毒空氣污染物暴露特征及健康風險研究（編號：21307166）。

*責任作者：李冬（1981—），女，北京，工程師，環(huán)境保護部環(huán)境發(fā)展中心，主要從事環(huán)境管理與政策研究，E-mail：lidong@edc-eia.org。