鉛酸電池行業環保專項行動的環境與經濟影響研究

李玉紅

（中國社會科學院數量經濟與技術經濟研究所，中國社會科學院環境與發展研究中心，北京 100732）

鉛酸電池行業環保專項行動的環境與經濟影響研究

李玉紅

（中國社會科學院數量經濟與技術經濟研究所，中國社會科學院環境與發展研究中心，北京 100732）

“十五”以來，我國涉重行業高速發展，造成了嚴重的重金屬污染和多起群體性污染事故。從2009年起，環保部等九部委連續四年對重金屬排放企業違法排污行為進行環保專項行動。本文以2011年鉛蓄電池行業環保專項行動為例，分析重金屬污染治理的環境影響、經濟影響和社會影響。專項行動對行業短期贏利能力和中小企業就業有一定負面影響，但是顯著改善了行業產能利用率，提升了行業整體技術水平，提高了產業集中度，促進了空間布局向工業園區、向東部地區集中。總體來看，鉛蓄電池行業環保專項行動達到了預期的環境和經濟目標，行業發展從高增長、高代價的“非常態”模式進入相對可持續的中高速、低代價的“新常態”。“十三五”期間，要實現經濟中高速增長和環境質量總體改善的雙重目標，必須加強對高污染行業的環境管理。將行政執法與刑事執法緊密銜接，通過提高企業違法成本從源頭遏制違法排污行為；根據污染企業的空間布局建設相應的環保機構，加強農村地區的環保能力；在欠發達地區要保持經濟規劃、城鎮規劃和環境規劃的一致性，在區域協調發展過程中實現綠色發展。

環境與發展；重金屬污染；綠色發展；政策評估；環境管理

引言

在過去的三十多年里，我國工業化取得了舉世矚目的成就，但是總體環境質量面臨不斷惡化的困境。造成這種困境的原因，既有高污染產業迅速發展的客觀因素，也有環境保護管理滯后導致企業違法排污的主觀因素［1］。《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》提出，“十三五”期間中國要堅持發展是第一要務，同時，以提高環境質量為核心，實行最嚴格的環境保護制度，實現環境質量總體改善。要在保持經濟中高速增長的情況下扭轉過去幾十年生態環境局部改善、總體惡化的趨勢，就必須處理好高污染行業的經濟增長和環境污染治理之間的關系。那么，“十三五”期間，高污染行業的經濟增長與環境治理是否能實現協調，以及如何通過環境管理遏制企業違法排污行為？這是本文嘗試回答的問題。

重金屬污染具有長期性、累積性、潛伏性和不可逆性等特點，是對環境污染最嚴重和對人體健康威脅最大的污染之一。“十五”以來，我國工業企業排污導致的重金屬污染群體性事故和糧食安全事故頻發，引起政府高度關注，采取了一系列措施。吳舜澤等［2］總結了《重金屬污染綜合防治“十二五”規劃》實施成效和經驗，但是總體來看，學術界從技術層面的分析較多［3-5］，而經濟和社會效果分析較少。本文以2011年對鉛蓄電池行業環保專項行動為例，分析環保專項行動在重金屬污染治理上取得了何種成效，以及對重金屬排放行業（簡稱涉重行業）產能、技術水平、盈利能力和就業等方面所產生的影響，以此探討污染治理與產業發展之間的沖突與協調問題，并為化解我國部分行業的產能過剩，實現創新發展和綠色發展的有機結合提供參考。

1　涉重主要行業環保專項行動的社會經濟背景

1.1涉重主要行業在國民經濟中不可或缺，迅速發展

涉重行業主要包括有色金屬開采、冶煉、化學原料及制品、金屬表面處理（電鍍）、皮革、鉛蓄電池等幾個行業。從投入產出表來看，這些行業與國民經濟關系緊密，既向輕工業、化學工業和機械工業等行業提供重要的生產原料，如無機酸、塑料和有色金屬，也是某些金屬制品的必要工藝，如金屬表面處理（電鍍），為居民提供日常消費品，如皮革制品。總起來看，涉重主要行業是國民經濟中不可或缺的組成部分。

在過去的三十多年里，我國工業化取得了舉世矚目的成就，其中，涉重主要行業發展尤為迅猛。“十五”以來，我國消費結構和產業結構發生了較大變化，居民對住房和汽車需求猛增，重化工業得到快速發展。相應的冶金、電鍍、皮革鞣質、化學原料制造以及電池制造等涉重主要行業得到迅速發展。以鉛酸蓄電池行業為例，由于近年來國內汽車工業的高速發展和電動自行車的快速崛起，作為啟動和儲能電源，鉛蓄電池工業以年均兩位數的速度擴張，已經成為世界上最大的鉛蓄電池生產國，鉛蓄電池產量占世界總產量的1/4以上，消耗金屬鉛280多萬噸［6］。2013年，我國鉛蓄電池產量達到20 502.7萬kVAh，是2000年的7.4倍，年均增長16.7%。

1.2企業違法排污導致重金屬污染惡化

在涉重行業高速發展的背景下，涉重企業違法排污現象相當普遍。原因是多方面的，以鉛酸蓄電池行業為例，一方面是行業自身存在的問題，如大量小規模生產企業布局分散；企業生產工藝技術水平包括自動化生產水平較低；污染治理設施缺乏，達標排放情況不樂觀；企業為了節省成本，即使配備環保設備也不一定正常運行，例如，臺州造成血鉛事故的企業為了節約處理“三廢”的成本，增加企業的利潤，并沒有按照污染物排放標準進行處理，從而造成污染事故［7］。另一方面，環境監管能力不足。大部分污染企業廣泛分布在農村地區，而縣級及以下環保機構人員和技術都嚴重缺乏；重金屬污染物沒有被列入自動在線監控污染物范疇，排放數據缺失；排污收費等事后懲罰手段處罰較輕，導致企業違法成本低而守法成本高。我國排污收費制度對污染治理起作用的機制是通過將政府所征收資金集中用于治理污染嚴重的地區［8］。對于企業來說，收繳排污費并不能激勵企業有效地治理污染，因此企業寧愿繳納排污費，也不愿意治理污染。

1.3重金屬污染引起的社會問題

從國際經驗來看，發達國家在工業化階段曾經造成不同程度的重金屬污染，如日本戰后環境公害中有多起與工業開發引起的重金屬污染直接相關①日本熊本縣和新瀉縣有機汞中毒引起的水俁病，富山縣鎘中毒引起的痛痛病。。在涉重主要行業快速發展的情況下，我國也沒有幸免。

“十五”以來，我國重金屬污染群體性事故進入高發期。據不完全統計，2006—2013年經新聞媒體報道了22起群體性血鉛中毒事故，這些事故有這樣幾個特點，第一，除了云南昆明事件與工業排污沒有直接關系外，絕大部分污染事件是工業企業排污所致。第二，絕大多數事故發生在環境監管薄弱、污染治理設施落后的農村地區。第三，污染事故來源從礦產型污染轉向制造型污染。2009年之前，污染事故以鉛鋅冶煉廠為主，2009年之后，電源生產企業居多數。第四，污染企業并沒有集中在工業園區，而是分散在各個村莊。我國大部分重金屬污染企業都位于農村地區［9］。像鉛蓄電池生產這類高污染企業，一半以上分布在工業區之外，造成污染在空間上的擴散。

2　鉛蓄電池行業環保專項行動的目標、評估方法與數據

從2009年起，環保部等九部委發起的環保專項行動①從2003年開始，環保部等多部委實施《整治違法排污企業保障群眾健康環保專項行動》，對嚴重危害人民群眾身心健康和正常生活、影響社會穩定的違法排污行為進行整治。連續四年對各涉重主要行業進行全面檢查。2011年，環保專項行動將鉛蓄電池企業作為整治的首要任務。

2.1環保專項行動的手段和目標

環保專項行動對違法排污企業采取取締、停產和停產整治等嚴厲措施。對于不符合國家產業政策、應淘汰的落后生產工藝和設備，進行取締。對于環境保護、安全設施、職業衛生“三同時”執行不到位的，要求停止生產。對于未經環境影響評價或達不到環境影響評價要求的，無污染治理設施，污染治理設施不正常運行或者超標排放的，不能依法達到防護距離要求的，要求停產整治②環保部等.關于2011年深入開展整治違法排污企業保障群眾健康環保專項行動的通知（環發〔2011〕41號）.2011-04-08。。環保專項行動充分利用信息披露手段，如每半年在公共媒體公開鉛蓄電池企業整治信息，利用公共媒體公開曝光一批嚴重損害群眾身體健康、屢查屢犯的典型環境違法案件，從而營造全社會高度關注的氛圍，使得對重金屬排放企業的整治獲得政府和社會一致的認可和支持。

通過嚴厲打擊環境違法行為，環保專項行動期望達到環境和經濟兩個目標：第一，遏制重金屬污染事件頻發勢頭，保障人民群眾的身體健康；第二，推進發展方式轉變和產業結構調整。

2.2評估模型、方法與數據

政策評估有目標獲取模型、側面影響模型、自由目標模型、綜合評估模型、用戶導向模型和相關利益人模型等［10］。本節采用自由目標模型，即在沒有任何目標約束的條件下開展評估，全面考察政策實施帶來的各種影響，既包括預期的環境目標與經濟目標，也包括非預期的良好或不良的效果。評估方法主要采用定性分析與統計分析相結合的方式。

所采用的數據有兩類：第一類是鉛蓄電池企業數據。從2011年起，全國鉛蓄電池企業整治信息在環保部網站“重點行業環境整治信息公開”欄目中公布。2011年，1952家涉鉛電池企業中，極板加工企業622家，電池組裝企業1519家，電池回收企業185家，由于取締或關停而無法識別的企業77家。由于有些企業沒有報告產能數據，或者統計口徑有問題，等等③無產能數據的極板加工企業和電池組裝企業有196家，其中，絕大部分是被取締或關停，另有14家是在建企業。有些企業報告的是蓄電池個數。，實際有產能數據的極板加工企業529家，實際有產能數據的電池組裝企業1315家。本節主要采用有產能數據的企業進行分析。有些企業報告的產能數與2012年之后的數字存在較大出入，則以最新公開信息為準。

第二類是電池行業統計數據，來自《中國工業統計年鑒》、《中國輕工業年鑒》和《中國統計年鑒》。需要說明的是，2012年我國采用新的行業劃分代碼，原有的電池行業（3940）細分為鋰離子電池制造（3841）、鎳氫電池制造（3842）和其他電池制造（3849），并把太陽能電池歸為光伏設備及元器件制造（3825）。由于拆分和重組，電池行業數據前后不可比。為了使2012年之后的數據與之前保持可比，本文將光伏設備及元器件制造并入電池行業，稱之為廣義電池行業。

3　環保專項行動的環境、經濟效果與社會效果

3.1預期的環境效果與經濟效果

3.1.1環境效果

環保專項行動迅速遏制了群體性血鉛中毒事故的發生。從公開報道來看，血鉛群體性事故高發期集中在2011年及以前。從2012年開始，血鉛中毒群體性污染事故驟減，顯示出環保專項行動對該行業違法排污治理的有效性。具體來看，環保專項行動從三個方面改善了重金屬污染物排放情況：第一，總量效應。2011年共排查1952家鉛蓄電池企業，其中，取締關閉、停產和停產整治企業合計1576家，整治幅度高達83.74%，有效地減少了污染源數量和污染物總量。第二，結構效應。按照國務院和工信部要求④《國務院關于進一步加強淘汰落后產能工作的通知》 （國發〔2010〕7號），工信部《關于下達2012年19個工業行業淘汰落后產能目標任務的通知》（工信部產業〔2012〕159號）。，環保專項行動取締了國家規定的落后產能，這些落后產能往往也是污染水平較高的企業；對環保要求不達標企業進行停產整治。對污染產能的淘汰和治理，從結構上優化了行業的環境績效。第三，技術效應。根據《中華人民共和國清潔生產促進法》第27條的規定，“使用有毒、有害原料進行生產或者在生產中排放有毒、有害物質的”，“應當實施強制性清潔生產審核”。2012年，鉛蓄電池生產企業420家，其中239家已經開展了清潔生產審核，正在開展審核的企業有164家，只有17家企業尚未開展審核，僅占4.05%。

3.1.2經濟效果

環保專項行動對于鉛蓄電池行業轉變發展方式和調整產業結構起到了較好的推動作用。首先，行業產能利用率大幅提高，產量趨勢沒有發生變化。環保專項行動后，鉛蓄電池行業過剩產能大幅度壓縮，產能利用效率改善。環保專項行動之前，極板加工企業和電池組裝企業的產能保守估計分別為2.53億kVAh和3.36億kVAh①93家極板加工企業和204家電池組裝企業未報告其產能，因此這里報告的產能要小于實際產能。。2010年鉛蓄電池產量為1.38億kVAh，約占整治前產能的40%，考慮到還有企業無法識別或者無產能數據，實際的產能利用率更低，說明行業內存在嚴重的產能過剩。經過整治，2011年極板加工企業和電池組裝企業的產能分別減少到1.28億kVAh和1.48億kVAh，分別占整治前產能的50.63%和44.12%，過剩產能被大幅度壓縮。2011年，鉛蓄電池產量為1.42億kVAh，產能利用率達到95.95%。總體來看，環保專項行動大幅度壓縮了行業產能，改善了產能的利用效率。短期內雖然對產量有所影響，但是沒有改變產量增長趨勢。從全國來看，鉛蓄電池產量迅速恢復了兩位數的增長速度。2013年，鉛蓄電池產量突破了2億kVAh大關，增速高達17.25%，基本上恢復到整治前的增長速度。圖1顯示了2000—2013年我國鉛蓄電池產量增長率。

圖1　鉛蓄電池產量增長率

圖2　不同產能電池企業的整治幅度

其次，行業技術水平、企業規模和產業集中度都有所提高。鉛蓄電池是一種傳統產業，技術門檻較低，設備投資少，最原始的可采用全手工的加工方式，還可以分段式生產，如單一加工極板或單一進行電池組裝等，生產規模可大可小，小的甚至可以實現家庭作坊式的生產［6］。一般而言，大多數中小企業會采用落后的生產設備，生產效率低，無有效的環保設施或不正常運行。2011年的環保專項行動取締了一批不符合國家產業政策、采取落后生產工藝和設備的中小企業，如圖2所示。對于年產能10萬kVAh以下的企業，極板生產和電池組裝的整治幅度分別高達89.45%和92.20%，而年產能300萬kVAh以上的企業，整治幅度分別下降為25.00% 和21.43%。總體來看，中小企業采取“取締”、“關停”措施的比例較高，而大企業采取“停產整治”的比例較高②年產200萬～300萬kVAh的電池組裝企業整治幅度較大，是因為這一檔企業多屬于浙江省，而浙江省的整治力度非常大，因此導致該檔企業的整體整治幅度偏高。在《重金屬污染綜合防治“十二五”規劃》中，浙江省長興縣被列入重點防控區域，要求2015年前重金屬污染物排放量削減15%。。淘汰落后產能對于提升鉛蓄電池行業的整體技術水平具有重要的作用。

通過取締、關停大量中小型企業，環保專項行動提高了企業的平均生產規模，提升了行業的產業集中度。極板加工企業和電池組裝企業規模分別從整治前的47.88萬kVAh和25.56萬kVAh提高到了89.04萬kVAh 和66.22萬kVAh。環保專項行動提高了大企業在行業中的比重。以極板加工企業為例，整治后產能超過300萬kVAh的企業僅占總數的6.25%，但產能占行業總量的27.79%，比整治前提高了6個百分點。整治前，極板加工企業和電池組裝企業的CR4和CR8都較低，如CR8分別僅有13.59%和11.66%。整治之后，CR4和CR8都翻了近一倍，其中，CR8分別達到26.20%和26.03%。然而，該行業依然為競爭型而非寡頭型行業，行業的壟斷程度不高，競爭程度激烈。

最后，從空間上看，污染企業向園區和東部地區集中。我國大部分鉛蓄電池企業都位于農村地區或者城鎮郊區，布局較為分散。從整治后的效果看，大量工業園區①這里包括工業園區、高新區、經濟開發區、產業集聚區、試驗區、保稅區、創業基地和集中區。之外的中小型企業被取締關閉，分散布局狀況有所改善。2011年，在生產的283家企業中，有167家位于工業園區內，企業數占59.01%，依然有約40%的鉛蓄電池企業零星地分布于村莊或社區。

整治之前，江蘇、浙江、山東和廣東是電池行業的主產地，其中，江蘇、浙江、山東和廣東合計達到53.93%。整治后最大的變化是浙江的產能排序下降到第八位，比重減少了8個百分點。江蘇、山東和廣東的比重都有不同程度的提高，合計產能占47.18%，比整治前提高了8個百分點。江西、安徽、湖北與湖南的比重下降了4.73個百分點。西部的份額也有所減少。總起來看，整治后電池企業向東部地區有所集中。

3.2非預期的經濟和社會效果

3.2.1行業高利潤率有所下降

在整治之前，電池行業規模以上②2007—2010年，規模以上企業的統計口徑是主營業務收入不低于500萬元，從2011年起，規模以上企業的統計口徑改為主營業務收入2000萬元及以上。企業的利潤率與制造業的走勢趨同，水平較高，見圖3。在整治前一年，即2010年，我國電池行業規模以上企業利潤率高達8.44%，比同期的全部規模以上制造業的平均利潤率高出1.43個百分點。環保專項行動后，電池行業的利潤率明顯降低，2011年下降到與制造業的平均利潤率基本持平。2011年之后，制造業的整體利潤率處于下降趨勢，但是，電池行業的下降幅度更大。2013年，電池行業的利潤率為3.89%，比制造業平均水平低1.74個百分點。如果將制造業作為參照組，將2008—2010年電池行業與制造業利潤率之差的平均值作為二者的參照差距，環保專項行動導致2011—2013年行業利潤率下降的幅度分別是1.42、2.52和3.43個百分點。

圖3　規模以上電池行業與制造業利潤率比較

3.2.2就業增速減緩，但依然保持較高的增長水平

由于環保專項行動對小企業采取取締、關停的比例較高，所以對小企業的就業影響較大。從規模以上企業來看，就業增長趨勢不變，但相比之前兩位數的增速，2011年之后就業增速有所減緩。如果將制造業作為參照組，可以看到2011年之前，電池行業就業量變動趨勢與制造業基本保持一致，2011年之后盡管電池行業就業增速依然超過制造業平均水平，但增長率趨緩。類似地，如果將制造業作為參照組，以2007—2010年電池行業與制造業就業率增速之差的平均值作為二者的參照差距，環保專項行動并沒有導致2011年就業率增速下降，反而使其提高了4.66個百分點，但是2012—2013年電池行業就業率增速下降的幅度分別是3.05和3.61個百分點。然而，雖然環保專項行動導致行業增速有所減緩，但是依然保持較高的增長水平。2013年，電池行業就業增長率7.82%，比制造業平均水平高4.46個百分點，是制造業的2倍多（圖4）。

圖4　規模以上電池行業與制造業就業增長率比較

4　高污染行業環境污染治理的思路

4.1經濟增長與污染治理可以在中高速增長水平上相互協調

在環保專項行動之前，鉛蓄電池行業高速擴張，2000—2010年鉛蓄電池產量年均增速17.5%，2007—2010年就業平均增速15.41%，2008—2010年行業利潤率平均為7.67%，都遠遠超過了制造業平均水平。這種高速擴張固然有需求驅動因素，但是也有污染治理成本較低的原因。企業違法排污而不必承擔環境成本，其結果就是行業進入門檻低，產能迅速擴張，行業高速增長，同時造成了嚴重的重金屬污染事故，無論對社會還是對企業，這都是不可持續的“非常態”。

從鉛蓄電池環保專項行動的效果來看，不僅實現了預期的環境目標和經濟目標，而且產生了不在預期內的經濟效果和社會效果。環保專項行動要求企業污染物達標排放，這增加了企業的運行成本，降低了其盈利空間；取締關閉落后產能，對小微企業勞動力就業產生負面影響，規模以上企業就業增速高位減緩。整體來看，環保專項行動在短期內削弱了行業盈利能力，使行業高速擴張趨勢有所減緩，但是依然保持較高的增速，而且行業產能利用率、市場結構和空間布局都得到了提高和優化，企業長期發展能力加強。高污染行業可以在中高速的增長水平上，實現企業盈利和污染治理的協調和可持續發展。

4.2污染治理的關鍵是提高環境保護工作的執法能力，遏制企業違法排污

為什么環保專項行動之前，企業違法排污行為沒有得到有效控制？實際上，環保專項行動并沒有制定新的法律法規，完全是在既有的法律法規框架下，加強執行現有的法律法規。可見，執行力缺乏是我國實施環境保護工作的短板。加強環保執法，一方面要通過完善環保部門機構設置提高其執法能力。為解決地方發展主義和保護主義對環保執法的干預，“十三五”規劃提出實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度，這對于增強環保部門的獨立性和客觀性具有重要的作用。另一方面，環境保護還要借助于刑事執法。目前，對于企業違法排污問題，主要是通過環保部門收取排污費進行處罰，這種處罰手段過輕，起不到法律的震懾作用。2013年最高人民法院、最高人民檢察院發布的《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》規定，“非法排放含重金屬等嚴重危害環境、損害人體健康的污染物超過國家污染物排放標準或者省、自治區、直轄市人民政府根據法律授權制定的污染物排放標準三倍以上”被認定為“嚴重污染環境”。如果按照這一規定進行執法，我國將有大量企業觸犯《中華人民共和國刑法》第338條的“污染環境罪”①2013年，最高人民法院、最高人民檢察院發布《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，將14種情形認定為“嚴重污染環境”，將11種情形認定為“后果特別嚴重”，觸犯《中華人民共和國刑法》第338條的“污染環境罪”。。通過刑事執法追究企業的違法排污行為，將極大地增強環保法律的震懾作用。

4.3用常規手段保持環保專項行動效果的可持續性

在環境污染環保專項行動中，政府動員了環保部等九部委的行政力量，這種超常規的運動型治理固然可以取得明顯的短期效果，但是其可持續性較弱。一方面，政府部門所能動用的行政資源是有限的。對于重金屬排放企業的環保專項行動，必然干擾了其他污染物的治理；類似地，當環保專項行動的對象轉移到其他污染物的治理上時，用于重金屬污染治理的行政資源就相應減少。另一方面，高污染企業的生產行為和排污行為是長期的，隨著專項行動的結束，企業很有可能恢復違法排污行為。用短期的超常規手段來解決長期問題，其效果只能是暫時的。治理高污染企業的違法排污問題，必須加強常規治理手段，用常規的手段來解決長期問題。

2011年，我國通過了《重金屬污染綜合防治“十二五”規劃》，重點開展了鉛酸蓄電池行業、電鍍和聚氯乙烯、鉻鹽等行業環境準入標準的制定和實施，提高了相關行業生產工藝和污染防治總體技術水平，為源頭防控提供了基礎和前提［2］。從2012年起，環保部開展了鉛蓄電池和再生鉛企業環保核查工作。涉重行業的環境管理應作為常態化工作長期保持。

4.4將加強環境執法作為化解部分行業過剩產能的重要手段

“十五”以來，我國工業產能迅速擴張，鋼鐵、建材等行業存在嚴重的產能過剩的情況。“十三五”規劃提出，更加注重運用市場機制、經濟手段、法治辦法化解產能過剩。運動型行政手段固然可以快速削減過剩產能，但是其缺點也不容忽視，如上述提到的可持續性較差，另外，容易被詬病為政府過度干預企業。

環保專項行動通過加強執行現有的法律法規，大大削減了鉛蓄電池行業的過剩產能，提高了行業產能利用效率；落后產能的淘汰提升了行業整體技術水平。這對于解決高污染行業的過剩產能問題具有參考意義。通過在高污染行業進行嚴格環保執法，既關閉了民怨載道的污染源，又合理合法地淘汰了落后產能和治理違法企業。將環保專項行動這種短期行政行為轉變為常規的嚴格執法，將會成為解決部分行業過剩產能問題的長期有效手段之一。

4.5實現創新發展、綠色發展和協調發展的有機結合

“十三五”規劃提出完善創新、綠色和協調等五大發展理念。作為永續發展的必要條件和人民對美好生活追求的重要體現，綠色發展是目標，本質上要通過理論、制度和科技等創新發展和城鄉協調發展來實現。如果沒有創新發展和協調發展作為支撐，綠色發展將成為無本之木。從創新發展來看，高污染行業的污染治理，不能局限于污染的末端治理，而是要企業對政府治理污染的嚴厲態度形成明朗的預期，從而激勵企業在法律框架內，開發新的清潔生產型和能源節約型技術，以此降低企業的成本，提高生產效率，增強企業和整個產業的技術水平，實現所謂的波特假說［11］。實際上，從涉重主要行業的環保專項行動來看，環境管理不但沒有將行業搞垮，反而增強了行業的競爭力和可持續發展能力，如典型防控區域浙江長興、江蘇靖江、河南孟州防控區域等［3］。從區域發展來看，欠發達地區的發展要加強工業化與城鎮化的協調發展，加強經濟規劃、城鎮規劃和環境規劃的同步性，避免污染企業的無序蔓延，在協調發展中實現綠色發展。

5　結論

總體來看，鉛蓄電池行業環保專項行動達到了預期的環境和經濟目標，從高增長、高代價的“非常態”模式進入相對可持續的中高速、低代價的增長模式。“十三五”期間，要實現環境質量總體改善，必須遏制高污染行業繼續以破壞環境為代價的粗放型擴張模式，對企業違法排污行為進行堅決治理，在中高速的增長水平上實現經濟增長和污染治理的相互協調。本文提出如下政策建議：

（1）行政執法與刑事執法緊密銜接，提高企業違法成本，從源頭遏制違法排污行為。

加強環保執法，既要通過完善環保部門機構設置提高其執法能力，也要通過刑事執法追究排污企業的刑事責任。通過提高違法成本，改變企業守法成本高、違法成本低的局面，對違法企業形成震懾，從源頭上遏制違法排污行為。

（2）根據污染企業的空間布局建立相應的環保機構，增強欠發達地區的環保執法能力。

我國有大量的高污染企業分布在城市郊區、農村等經濟欠發達地區，但是環境保護機構和環境基礎設施建設投資都集中于城區，這不利于郊區和農村地區工業污染的治理。“十三五”提出，我國要逐步建立省以下環保機構監測監察執法垂直管理。建議在污染企業密集的鄉鎮建立以環境監測為主的環保機構，作為市（地）級環保局的派出機構，加強對農村地區工業污染的治理。

（3）公開污染企業信息，提高公眾參與環保的能力。

信息披露對于地方政府、環保機構和污染企業都形成了有力的監督，對于公眾參與環境保護提供了必要的信息支持。這種做法值得在更多的污染行業進行推廣。

（4）通過加強環保執法，化解部分行業的過剩產能。

污染行業內產能的技術水平參差不齊，往往越是落后產能，環境污染程度越高。通過環保執法取締高污染行業中的落后產能，可以成為解決高污染行業過剩產能問題的長期有效手段之一，實現“十三五”規劃提出的“運用法治辦法化解過剩產能”。

（5）通過創新發展和協調發展實現綠色發展。

高污染行業的污染治理，長期來看要通過環境保護約束，激勵企業進行技術創新，最終實現綠色發展。欠發達地區要加強經濟規劃、城鎮規劃和環境規劃的同步性，避免污染企業的無序蔓延，在協調發展中實現綠色發展。

［1］曲格平.曲之求索：中國環境保護方略［M］.北京：中國環境科學出版社，2010.

［2］吳舜澤，孫寧，盧然，等.重金屬污染綜合防治實施進展與經驗分析［J］.中國環境管理，2015，7（1）：21-28.

［3］孫寧，盧然，趙云皓，等.重金屬污染重點防控區綜合防控模式與政策分析［J］.環境與可持續發展，2015，40（2）：33-36.

［4］趙小健.鉛蓄電池工業清潔生產與污染治理技術研究［J］.環境科學與管理，2015，40（2）：192-194.

［5］孫曉峰.鉛蓄電池行業重金屬污染防治研究［J］.中國環保產業，2012（11）：8-11，15-15.

［6］王金良，孟良榮，胡信國.我國鉛蓄電池產業現狀與發展趨勢——鉛蓄電池用于電動汽車的可行性分析（1）［J］.電池工業，2011，16（2）：111-116.

［7］蔡秉成.臺州鉛蓄電池污染事故對環境的破壞及其影響分析［J］.化工管理，2015（33）：205-206.

［8］葛察忠，王金南.利用市場手段削減污染：排污收費，環境稅和排污交易［J］.經濟研究參考，2001（2）：28-43.

［9］李玉紅.農村工業源重金屬污染：現狀、動因與對策——來自企業層面的證據［J］.農業經濟問題，2015（1）：59-65.

［10］王瑞祥.政策評估的理論、模型與方法［J］.預測，2003（3）：6-11

［11］PORTER M E，LINDE C V D.Toward a new conception of the environ ment-competitiveness relationship［J］.Journal of economic perspectives，1995 （4）：97-118.

Evaluating Effect of Environmental Protection Special Action against Lead Acid Battery Manufacturing lndustry on Environment and Economy

LI Yuhong
（ Institute of Quantitative & Technical Economics，The Centre of Environment & Development，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing100732）

Industries emitting heavy-metal pollutants have grown fast since 2000，which caused severe heavy-metal pollution and quite a few group accidents in China.The Ministry of Environmental Protection，together with the other eight ministries，has taken Environmental Protection Action （EPA） against heavy-metal emitting industries since 2009，which last four years.This paper evaluated the effect of EPA in lead acid battery manufacturing industry on environment and economy in 2011.EPA reduced profit rate and employment in middle-and-small enterprises while significantly improved industrial capacity utilization，whole technical level，concentration ratio，and spatial agglomeration in industrial park and eastern areas.Generally this program has reached the expected environmental and economic aims，which sustained from mode of high-growth-at-highcost to mode of medium-or-high-growth-at-low-cost.It suggested that during the 13th Five-Year period，it's quite necessary to strengthen environmental management on heavy pollution industries to realize both medium or high speed growth and overall improvement on environment quality.Firstly government should combine administrative enforcement of law with criminal enforcement of law which increases the cost of violation of law and hence prevents the polluters from emitting pollutant illegally from the very beginning； secondly，establish new environmental agencies where polluting enterprises agglomerate in rural areas； thirdly，economic plans should be made synchronously with municipal and environmental planning in less developed areas，and achieve green development through balanced development among different regions.

environment and development； heavy metal pollution； green development； policy evaluation； environmental management

F205；X5

1674-6252（2016）05-0096-007

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.05.096

注： 本文得到中國社會科學院創新工程“綠色發展戰略與政策模擬研究”（批準號JJ06_2015_SCX_00116）資助。感謝鄭玉歆研究員的建議和曾琳泉研究生收集和整理原始數據。

李玉紅（1976—），女，副研究員，博士，碩士生導師，主要研究領域為環境與發展，E-mail：liyuhong@cass.org.cn。