中國土壤修復與治理的投融資政策最新進展與展望

董戰峰，璩愛玉?，郝春旭，李紅祥，余曉文，Mark Halle

（1.環境保護部環境規劃院，北京 100012；2.國際可持續發展研究院，曼尼托巴 R3B 0T4）

中國土壤修復與治理的投融資政策最新進展與展望

董戰峰1，璩愛玉1?，郝春旭1，李紅祥1，余曉文2，Mark Halle2

（1.環境保護部環境規劃院，北京 100012；2.國際可持續發展研究院，曼尼托巴 R3B 0T4）

中國目前的土壤污染修復資金主要來源于政府財政性投資，融資渠道較為單一。《土壤污染防治行動計劃》實施后，如何滿足實現土壤污染修復與治理目標的投資需求是一個迫切需要解決的問題，充分創新發揮市場力量，建立長效的融資政策機制是核心內容。本文評估了中國土壤污染修復與治理投融資政策現狀，識別了投融資面臨的關鍵問題和挑戰，提出了“十三五”時期中國土壤修復與治理的投融資機制建設的政策建議，為“十三五”時期中國土壤修復投融資模式創新提供管理技術支撐。

土壤修復；投融資政策；長效機制；評估；展望

引言

根據環境保護部會同國土資源部開展的首次全國土壤污染狀況調查，中國土壤環境狀況總體不容樂觀，全國土壤總超標率為16.1%，其中，耕地點位超標率為19.6%，重污染企業及周邊土壤超標點位36.3%。與水、大氣污染治理相比，土壤污染治理的資金需求更大，加之因歷史原因遺留下來的土壤污染問題十分嚴重，所以無論是削減存量、控制增量，還是防范風險實現安全利用等都需要大量投入。當前中國污染土壤調查評估與治理修復工作的資金一般來自政府投入，以及可以商業化用途污染地塊的土地開發利用。“十二五”以來，土壤污染修復治理中央財政資金僅有300億元，盡管2016年中央財政預算新增土壤污染防治專項資金逾90億元，但與需求間仍存在較大差距。不僅資金來源有限且沒有長期保障，資金問題成為很多污染地塊再開發的主要障礙。盡管國務院新發布的《土壤污染防治行動計劃》（下簡稱《土十條》）主要針對土壤的安全利用，但從長遠來看，土壤修復與治理的投資需求可能會達數十萬億元。“十三五”時期用于農田和工業用地修復的資金規模巨大，除了需要公共財政加大投資外，充分發揮私營部門的積極性，吸引社會資本，創新建立有效的融資模式勢在必行。

2　中國土壤修復投融資政策現狀

2.1土壤污染防治相關立法

目前，中國沒有專門出臺針對土壤修復與治理投融資相關的立法，土壤污染防治法尚在制定進程之中，但中央出臺的一些土壤污染防治相關的法規文件中明確了對土壤修復與治理領域建立投融資機制的重要性，湖北等一些先行地區在地方立法中也對推進建立土壤修復治理投融資機制高度關注（表1）。國務院于2016年5月28日出臺的《土壤污染防治行動計劃》是中國中長期土壤污染防治的頂層設計，明確提出：“創新投融資模式，通過政府和社會資本合作（PPP）模式，發揮財政資金撬動功能，積極發展綠色金融，鼓勵符合條件的土壤污染治理與修復企業發行股票”。這為土壤污染治理與修復投融資提供了法律保障。針對現有財政資金和礦企資源開發復墾保證金等資金渠道往往難以滿足礦山地質環境恢復和綜合治理的需要這一困境。2016年7月1日，國土資源部、工信部、財政部、環境保護部、國家能源局聯合發布了《關于加強礦山地質環境恢復和綜合治理的指導意見》，明確提出：“各級地方財政要加大資金投入力度，拓寬資金渠道，為廢棄礦山、政策性關閉礦山等歷史遺留的礦山地質環境恢復治理提供必要支持”，積極推進社會資金投入，形成礦區生態環境保護與治理投資的多元化籌資渠道。總體上看，地方土壤污染防治法律法規建設進展較慢，福建、廣東、湖北等地進展相對較快，這些地方在其新出臺實施的土壤污染修復治理政策法規中也對創新建立有效的投融資機制予以了高度重視。如湖北省出臺的《湖北省土壤污染防治條例》，這是中國首部針對土壤污染防治的地方性法規，明確提出：“縣級以上人民政府應當統籌財政資金投入、土地出讓收益、排污費等，建立土壤污染防治專項資金，完善財政資金和社會資金相結合的多元化資金投入與保障機制”，這為在湖北省開展土壤污染修復和治理投融資提供了法律保障。

表1　中國土壤修復投融資相關政策進展

續表

2.2政策引導社會資本進入土壤污染修復與治理領域

除了在土壤污染防治相關政策法規中涉及到土壤污染修復與治理投融資的政策指引外，在各有關部門出臺的投融資政策、機制、體制等改革的政策文件中，對推進民間資本投融資予以規定，這在一定程度上可為土壤污染修復與治理投融資機制建設提供政策指導或支撐。國務院于2010年5月7日出臺了《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》，這是對民間投資發展的一份重要文件，首次允許民資進入基礎產業和基礎設施領域，民間資本通過招標投標形式參與土地整理、復墾等工程建設，允許民資興辦金融機構，支持民間資本以入股方式參與商業銀行的增資擴股，鼓勵和引導民間資本投資礦山地質環境恢復治理。中共中央、國務院于2016年7 月5日發布的《關于深化投融資體制改革的意見》，是推進中國投融資體制改革的綱領性文件，通過提高直接融資比重，拓寬直接融資渠道，使得企業投資效率更高、融資更快，成本更低，激發了企業和社會資本的投資積極性和能動性，這在一定程度上解決了中小企業在土壤污染治理與修復的投融資過程中出現的融資難、融資貴問題。

政府和社會資本合作（PPP）項目是投融資創新過程中推進的一種方式。自2014年以來，財政部、發改委連續密集出臺多份PPP文件，財政部推進實施兩批示范項目，開展PPP項目庫建設，財政部聯合中國建設銀行等10家機構共同發起設立中國政府和社會資本合作（PPP）融資支持基金，大力推進PPP模式探索。在此背景下，北京、廣東、湖南、河南、安徽、浙江、江蘇、福建、湖北、河北、江西、山西、甘肅、遼寧、四川、云南、貴州、陜西、新疆，海南等地先后出臺了相應的地方性規范性文件，在各省公布的PPP合作項目中，涉及垃圾處理、污水處理、環境綜合治理等領域，各省項目總投資額達幾百到幾千億元。這一系列配套政策措施出臺對地方探索土壤污染治理與修復PPP項目提供了很好的基礎和借鑒，不少社會資本通過PPP項目進入到土壤污染治理與修復產業中。從地方實踐來看，形成穩定的收益回報機制和現金流是建立有效 PPP融資模式的關鍵，也是土壤污染修復與治理領域創新運用PPP模式的關鍵所在。

2.3創新綠色金融政策機制支持土壤污染修復與治理

發展綠色金融正在成為全球共識。2015年9月21日，中國中央、國務院發布了《生態文明體制改革總體方案》，首次明確提出“要建立中國的綠色金融體系”。2016年9月2日，中國人民銀行、財政部、銀監會、證監會、保監會等有關部門聯合印發《關于構建綠色金融體系的指導意見》，提出了支持和鼓勵綠色投融資的一系列激勵措施，設立國家綠色發展基金，激勵更多社會資本投入到綠色產業，可以預見大力發展綠色金融將成為中國金融領域改革的重要趨勢，這對土壤污染修復與治理是重大利好。

綠色信貸是重要的綠色融資模式，近年來銀行業金融機構以綠色信貸為抓手，創新信貸產品，調整信貸結構，積極支持節能減排和環境保護，取得了初步成效。2012年和2013年，銀監會先后出臺的《綠色信貸指引》、《關于綠色信貸工作的意見》，兩份重要綠色信貸政策均明確提出信貸要大力積極支持綠色、循環和低碳產業發展。而目前對于土壤污染治理與修復行業資金需求量較大情況下，充分發揮銀行業金融機構的信貸共走在引導社會資金流向、配置資源方面的作用，將會加快推進土壤污染治理與修復行業的良性發展。

綠色證券是一項非常有潛力的綠色融資模式，綠色債券市場發展十分迅速。中國人民銀行于2015年12月22日發布的《關于發行綠色金融債券有關事宜的公告》，明確了中國金融機構在國內發行綠色金融債券需要具備的條件與遵循的流程。緊隨其后，銀行間債券市場推出了綠色金融債券。同年12月31日，國務院發展改革辦公廳發布了《關于印發綠色債券發行指引的通知》，重點支持土壤等突出環境問題治理項目發行綠色債券，為金融機構支持土壤污染治理與修復產業開辟了債務資本市場融資渠道。

中國自2007年國家環境保護總局、中國保險監督管理委員會聯合發布《關于環境污染責任保險工作的指導意見》發布以來，浙江、湖南、廣東等地區先后開展環境污染責任保險試點。特別是2013年環境保護部聯合保監會先后發布《關于開展環境污染強制責任保險試點工作的指導意見》后，大部分省份都開展了環境污染責任保險試點工作。總體上看，目前各地環境污染責任保險試點行業并不完全一致，行業范圍非常廣泛，幾乎涉及所有的污染企業類別，但主要以涉重金屬、危險化學品生產經營單位、危險廢物的產生、收集及處置企業等環境風險較高的企業為主。環境污染責任險試點取得了一定的成效，根據統計數據，2014年全國22個省份環境污染責任險投保費用7000萬元，承保金額55億元。土壤污染防控也是一些地方環境污染責任險探索的內容，如何開發有效的環境責任險產品，創新利用保險工具推進融資和分散土壤污染防控風險，是將來土壤污染修復治理領域的一個重要內容。

3　中國土壤修復投融資實踐進展

中國土壤污染治理與修復處于試點示范階段。統計報告顯示，2013年各地啟動土壤修復試點項目總計42個，其中業主為政府的項目19個，其余23個業主為企業。這些項目中涉及資金總量億元以上的僅兩個，大多數項目為中小型規模。2015年，環境保護部在10個省份啟動土壤污染治理與修復試點示范項目，支持38個重金屬重點防控區域開展綜合防治示范。

3.1中國土壤修復市場尚處于起步發展階段

中國土壤修復市場尚處萌芽階段，據統計，中國約43.75%土壤修復項目規模較小，集中在5000萬以下；2億以上相對大規模項目比例僅占18.75%，與美國和歐洲分別已修復30283 處和80700處污染場地項目相比，中國已修復的場地數不超過200個。但土壤修復市場發展態勢良好，2015年，全國土壤修復合同簽約額達到21.28億元，比2014年的12.74億元增長67%；全國從事土壤修復業務的企業數量增長至900家以上，在2014年約500家企業的基礎上翻了將近一番。

3.2地方積極探索市場化的土壤修復融資模式創新

2013年6月以來，湖南省累計發行湘江流域重金屬污染治理專項債券67億元。根據有關統計，截至2015年末，銀行業金融機構綠色信貸余額8.08萬億元；其中，21家主要銀行業金融機構綠色信貸余額達7.01萬億元，占其各項貸款余額的9.68%。2015年，中國農業銀行在倫敦證券交易所發行總額為10億美元的綠色債券，主要用于清潔能源、生物發電、城鎮垃圾及污水處理等領域。新興土壤污染治理相關投融資政策探索在一定程度上減輕了政府負擔，緩解土壤修復的經濟壓力。

3.3重金屬污染治理試點穩步推進

2014年國家啟動重金屬污染耕地修復綜合治理工作，先期在湖南省長株潭地區開展試點，中央財政安排專項資金對湖南省試點地區給予補助，支持耕地保護與質量提升，通過加強耕地質量建設和污染修復治理，實現重金屬污染耕地的稻米達標生產。當前，中國在規模化、連片治理土壤重金屬污染方面已有一些嘗試，如湖南長株潭地區、江西貴溪、廣西環江、湖北大冶等地。這些區域土壤重金屬污染修復治理過程中，在降低土壤重金屬生物有效活性（如降低米鎘含量）、減存土壤重金屬總量，探索有效投融資模式等方面取得一定成效。

3.4多種土壤污染修復投融資模式試點探索加快

基于中國土壤污染形勢及污染場地的特點，形成了諸如BOT、EPC、EMC、PPP等多種主體，不再為單一的政府的土壤污染修復投融資實踐探索。如PPP（政企合作）試點示范是當前政府主要推廣的基建投融資開發方式，典型的有岳塘PPP試點示范；EMC 試點示范則是企業與排污者簽訂能源管理合同，為排污者提供節能診斷、融資、改造等服務，并以節能績效分享方式回收投資和獲得合理利潤，典型的如“新余EMC試點示范”。除PPP 試點示范與EMC 試點示范外，土壤污染專項治理債券也是未來在土地污染治理方面可以嘗試的選擇之一，如湘江治污，借債上馬。另外“修復+開發”模式也被廣泛運用于工業土壤修復市場，該模式是土壤修復企業與開發商聯合，作為一個整體同時承包污染場地的修復和開發，修復后土地在市場交易中增值部分作為土壤修復企業的收入，但在礦區土壤修復市場和耕地土壤修復市場應用較少。

4　中國土壤修復投融資機制創新面臨的主要問題與展望

中國正在大力推動土壤修復投融資機制改革，各地區積極探索創新，積累了不少經驗，取得了積極進展。隨著市場化經濟體制的不斷完善，厘清各相關方責權邊界，由企業、開發商、政府共同承擔土壤污染治理是必然趨勢。然而，目前中國土壤污染修復治理的制度環境不具備，市場機制不到位，融資機制缺失，土壤修復項目投資回報率普遍偏低，無法有效調動和發揮社會資本力量進入土壤污染修復治理領域的積極性，土壤污染修復治理的產業化、市場化、專業化難以實現。土壤修復投融資還存在一些以下關鍵問題需要解決：①投融資規模相對較小，投資額遠不能滿足土壤污染治理與污染場地修復的資金需求，融資效率也比較低；②投融資主體單一，主要依靠財政投入、金融機構貸款及 BOT、PPP項目融資，外來資本和民間閑置資本較少，投融資渠道狹窄；③投融資主體責權不分明，沒有明晰政府、企業和個人之間的環境責任和事權沒有充分體現“污染者付費原則”和“使用者付費原則”，投入產出模式不清晰；④市場手段運用不足，投融資機制不健全；⑤法律法規體系不完善，缺乏配套的政策，投融資機制建設的制度環境不充分。

因此，為進一步推動中國土壤修復投融資，調動地方積極性，吸引社會資本，擴大有效投資，建議需要重點完善以下方面：①推進建立均衡有效的多元化投資主體結構，改善土壤修復投融資結構，合理劃分政府、企業和公眾在土壤修復投融資中的事權，發揮政府、金融機構以及企業的積極性，形成土壤污染修復與治理的合力。在新修訂的《土壤污染防治法》中要明確充分創新市場手段，建立完善的土壤修復治理的投融資機制的要求，并加快修制有關法律法規落實；各級政府要積極制定有效的激勵政策，將金融機構、企業和個人都納入到投資主體中來；推進按照“誰污染、 誰付費”的原則，落實企業土壤污染防治資金投入主體責任，針對新舊土壤污染的修復治理問題，探索建立不同的模式；②加大財政投入，優化財政支出結構，提高資金的使用效率；大力推進PPP、第三方治理等投融資模式創新，鼓勵地方建立專項土壤污染修復與治理環境基金，拓寬土壤修復投融資渠道，提高土壤修復投融資總量；③推進加快建立土壤污染與修復治理的綠色資本市場，完善土壤修復投融資的配套政策，鼓勵民間資本積極參與到環保融資的過程中；積極推進金融機構的綠色金融創新，創新土壤修復投融資產品，通過發行政策性貸款和優惠貸款、綠色債券、國債、股票等支持土壤修復與治理項目；④選擇土壤修復與治理工作前期基礎較好以及臺州、黃石等土壤修復治理先行區，推進地方土壤污染投融資模式試點，探索土壤修復治理的融資模式經驗；研究制定地方土壤投融資方案編制技術指南，為地方探索設計土壤修復治理的投融資機制提供支撐。

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The Updated Progress and Prospects of the lnvestment and Financing Policies for Soil Remediation and Treatment in China

DONG Zhanfeng1，QU Aiyu1*，HAO Chunxu1，LI Hongxiang1，YU Xiaowen2，MARK Halle2
（1.Chinese Academy for Environmental Planning （CAEP），Beijing100012；2.International Institute for Sustainable Development（IISD），Manitoba，Canada R3B 0T4）

The current funds for soil contamination remediation mostly come from the singular source of government finance in China，how to address the problem of financing for soil contamination prevention and control has become the core issue in soil contamination remediation and treatment after the implementation of Action Plan Soil Pollution Prevention and Control.This paper analyzed the updated progress of financing policy for soil contamination remediation and treatment in China，identified the existing issues in financing soil contamination remediation and treatment，and proposed recommendations for establishment of the China's soil remediation financing mechanisms，aiming to provide technical supports to the soil remediation financing mode innovation during the 13th Five-Year period in China.

soil remediation； financing policy； long-term mechanism； assessment； prospects

X321

1674-6252（2016）05-0044-006

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.05.044

中國土壤修復與治理的融資模式研究項目，挪威政府資助項目。

董戰峰（1979—），男，副研究員，博士，副主任，主要從事環境戰略與規劃、環境政策、環境經濟研究，E-mail：dongzf@caep.org.cn。

*責任作者：璩愛玉（1983—），女，博士，主要從事的環境規劃、環境經濟政策等研究。