結合《土壤污染防治行動計劃》探討中國土壤環境監管制度與標準值體系建設

王國慶*，林玉鎖

（1.環境保護部南京環境科學研究所土壤污染防治研究中心，南京　210042；2.國家環境保護土壤環境管理與污染控制重點實驗室，南京　210042）

結合《土壤污染防治行動計劃》探討中國土壤環境監管制度與標準值體系建設

王國慶1，2*，林玉鎖1，2

（1.環境保護部南京環境科學研究所土壤污染防治研究中心，南京210042；2.國家環境保護土壤環境管理與污染控制重點實驗室，南京210042）

2016年，中國國務院印發《土壤污染防治行動計劃》（簡稱《土十條》），明確提出對農用地土壤實施分類管理，按照污染程度劃分為優先保護類、安全利用類和嚴格管控類；對建設用地要防范新增污染，針對疑似污染地塊，開展土壤環境狀況調查評估，保障地塊安全再利用；以影響農產品質量和人居環境安全的突出環境問題為重點，制定土壤污染治理與修復規劃，組織開展治理與修復。實施嚴格的土壤環境質量保護、污染土壤的風險管控、高風險污染土壤的治理與修復是落實《土十條》的重要任務，也是建設我國土壤環境監管制度的重要內容。土壤環境標準是實施土壤環境管理的重要依據。本文基于《土十條》重要任務以及當前及今后一段時期國家土壤環境管理需求，以土壤環境管理需求為導向，探討提出了包括土壤環境質量保護標準值、土壤環境風險管控標準值、污染土壤修復標準值的土壤環境標準值體系，可望為國家土壤環境標準體系的建立和標準制修訂方法的發展提供技術參考。

土壤；環境管理；環境標準；風險管控；土壤修復；土壤環境背景

引言

2016年，國務院印發《土壤污染防治行動計劃》（簡稱《土十條》）［1］。《土十條》明確提出了當前及今后一段時期國家土壤污染防治的總體思路、目標和任務。本文結合《土十條》任務要求，探討分析我國土壤環境監管制度建立的迫切需求，提出與管理需求相對應的土壤環境標準體系建設建議，可望為制定我國土壤污染防治法律法規和建立土壤環境標準值體系提供借鑒和參考。

1　我國土壤環境監管制度探討

1.1土壤環境質量保護制度

《土十條》明確了嚴格的土壤環境質量保護制度。對農用地要實施分類管理，按照污染程度將農用地劃為優先保護類、安全利用類和嚴格管控類三個類別。將優先保護類耕地劃為永久基本農田，實行嚴格保護，確保土壤環境質量不下降。農村土地流轉的受讓方要履行土壤保護的責任，避免因過度施肥、濫用農藥等掠奪式農業生產方式造成土壤環境質量下降。對建設用地要防范新增污染，排放重點污染物的建設項目，在開展環境影響評價時要增加對土壤環境影響的評價內容，提出防范土壤污染的具體措施；要求土壤污染防治設施要與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。將建設用地土壤環境管理要求納入城市規劃和供地管理，土地開發利用必須符合土壤環境質量要求。

1.2土壤污染風險管控制度

《土十條》提出了針對受污染土壤安全利用的風險管控制度。對于受污染耕地，要實施安全利用，采取農藝調控、替代種植等措施，降低農產品超標風險，控制土壤污染對農產品質量的影響。對擬收回土地使用權的有色金屬冶煉、石油加工、化工、焦化、電鍍、制革等行業企業用地，以及用途變更為居住和商業、學校、醫療、養老機構等公共設施的上述企業用地，要開展土壤環境狀況調查評估。符合相應規劃用地土壤環境質量要求的地塊，可進入用地程序。暫不開發利用或現階段不具備治理修復條件的污染地塊，需要劃定管控區域，設立標識，發布公告，開展土壤、地下水、空氣等環境監測；發現污染擴散的，要及時采取污染物隔離、阻斷等環境風險管控措施。

1.3污染土壤治理與修復制度

《土十條》確立了污染土壤的治理與修復制度。明確治理與修復主體，按照“誰污染、誰治理”原則，確定造成土壤污染的主體責任人。要求以影響農產品質量和人居環境安全的突出環境問題為重點，制定土壤污染治理與修復規劃。確定土壤污染治理與修復重點，在污染耕地集中區域優先組織開展治理與修復，其他地方根據耕地土壤污染程度、環境風險及其影響范圍，確定治理與修復的重點區域。在部分地區開展重金屬污染耕地修復及農作物種植結構調整試點。結合城市環境質量提升和發展布局調整，以擬開發建設污染地塊為重點，開展治理與修復，分批實施土壤污染治理與修復技術應用試點項目。

1.4其他土壤環境監管任務和制度

除上述相關制度外，《土十條》還明確要推進土壤污染防治立法，建立健全法規標準體系。系統構建土壤污染防治相關標準和技術規范體系，盡快制訂發布農用地、建設用地土壤環境質量標準。此外，明確提出要建立每10年開展1次的土壤環境質量狀況定期調查制度、建設土壤環境質量監測網絡，構建全國土壤環境信息化管理平臺。

2　土壤環境標準值體系建設建議

2.1管理需求導向構建標準值體系

土壤環境標準值是土壤污染防治標準體系的重要內容，是實施土壤環境管理的重要依據，是全面實施《土十條》的重要技術保障。建立施行嚴格的土壤環境質量保護制度，需制訂執行土壤環境質量保護標準值，判別人為活動對土壤環境質量影響程度；從保障農產品質量和產量、人居環境安全角度，實施受污染土壤安全利用管理，需制訂執行土壤環境風險管控標準值，初步識別受污染土壤的環境質量是否符合特定土地利用方式的要求。實施高風險污染土壤的治理與修復，需要針對特定污染土壤，制訂執行污染土壤修復標準值。綜合國際上的普遍做法，應針對陸生生態和人體健康等不同的保護目標、不同土地利用方式，分別制定土壤環境標準值［2-4］。綜合考慮當前我國土壤環境監管的主要任務，急需制定服務于土壤環境質量保護、污染土壤安全利用和污染土壤治理與修復的土壤環境標準值體系。

2.2服務土壤環境保護管理的土壤環境質量保護標準值

制定目的與管理應用。土壤環境質量保護標準值是旨在遏制人為活動造成土壤環境質量惡化，防止污染物進入并在土壤中累積，保護土壤環境質量處于初始狀況（背景值水平）的土壤中污染物的含量限值。土壤環境質量保護標準值是可持續土壤環境保護與監管的目標。該標準值與其他標準值的關系見圖1。部分發達國家制定有此類標準，如比利時制定發布的土壤背景值標準（background values）作為有關法律生效后污染土壤的修復目標值［5］，捷克根據土壤背景數據的95%分位值，制訂了旨在保護土壤環境質量的土壤污染預警值（precautionary values）［6］。

適用范圍與制訂方法。土壤環境質量保護標準值適用于未受污染土壤環境質量的可持續利用與保護，包括國家土壤環境保護區域的建設與評估、農用地等土壤環境質量狀況評價、土壤環境功能區劃和規劃、土壤環境保護目標考核等土壤環境保護與監管活動。標準值主要依據土壤環境背景值調查數據和研究成果，以土壤環境背景值順序統計參數值為參考，綜合考慮不同地區或行政單元土壤環境背景值的空間分異性，技術、經濟可行性以及土壤環境監管的實際需要綜合確定。

超標含義及其監管措施。超標表明污染物進入并在土壤中積累，但并不一定已經產生顯著風險，應加強土壤環境質量的監測，嚴格土壤污染源的監管；未超標表明土壤中污染物未出現累積，土壤環境質量處于環境背景水平。

2.3服務土壤安全利用管理的土壤環境風險管控標準值

制定目的與管理應用。土壤環境風險控制標準值旨在保障特定利用方式下受污染土壤的安全利用，初步篩查土壤污染風險，決定是否啟動土壤污染調查和風險評估的含量限值。標準值是開展土壤污染調查和風險評估的啟動值，而不是人為活動導致污染物在土壤中累積允許達到的最高含量。該標準值與其他標準值的關系見圖1。

適用范圍與制訂方法。土壤環境風險控制標準值適用于特定利用方式下土壤污染風險、關注污染物及污染區域的識別與篩查、土壤環境質量適宜性評價、受污染土壤的安全利用監管等。土壤環境風險控制標準值采用風險評估方法制訂，標準值制訂應考慮住宅、工業、農業等不同土地（土壤）利用方式下的敏感人群及暴露特征，根據可接受風險水平外推確定。

超標含義及其監管措施。超標表明土壤污染可能對人體健康、陸生生態或其他敏感受體產生顯著的危害風險，應要求開展進一步的污染調查與風險評估，根據評估結果提出可能的風險控制措施，如針對農用地土壤的種植制度調整，土壤污染物生物有效性調控，以及針對住宅和工業用地土壤中污染物的擴散遷移風險控制措施、治理修復工程等。

圖1　中國土壤環境標準值建議性框架體系

2.4服務治理與修復管理的污染土壤修復標準值

制定目的與管理應用。污染土壤修復標準值是旨在保障特定高風險污染（地塊或場地）土壤經治理與修復后可以安全利用，滿足特定土地利用方式對土壤環境質量要求的土壤中污染物的含量限值。該標準值與其他標準值的關系見圖1。對于特定受污染的土壤，國際上通用的做法是開展土壤環境調查和風險評估，通過評價土壤污染對不同保護目標（人群、生態受體、地下水等）的危害風險，確定特定受污染土壤的修復目標值。美國、英國和澳大利亞等均制訂發布了污染土壤風險評估技術方法，用于評估提出特定污染土壤的修復標準值［7-11］。

適用范圍與制訂方法。污染土壤修復標準值適用于特定（地塊或場地）受污染土壤治理修復后的工程驗收與監管。污染土壤修復標準值根據特定土地利用方式、風險評估結果、經濟和技術可行性、保護目標等因素綜合確定。

超標含義及其監管措施。高風險污染土壤經治理修復后，土壤污染物監測含量低于標準值，認為治理修復后的土壤可在特定利用方式下安全利用。治理修復后土壤中污染物含量超過標準值，表明治理修復未達到特定土地利用方式對土壤環境質量的要求，應繼續實施治理修復，直至土壤中污染物含量達標。

圖2　針對“老污染”與“新污染”土壤的不同監管程序

3　區分新老污染執行土壤環境標準值

3.1新老污染土壤含義

為實施嚴格的土壤環境質量保護監管，有關法律法規頒布生效后，應嚴格預防和禁止造成新的土壤污染。建議可將法律法規頒布生效日期作為“臨界日期”，劃分“老污染”（歷史性污染）和“新污染”土壤。如調查、監測結果等表明，造成土壤污染的人為活動發生在“臨界日期”之前，則將受污染土壤劃分為“老污染”；如造成土壤污染的人為活動發生在“臨界日期”之后，則將受污染土壤劃分為“新污染”。有關法律法規應區別規定造成“老污染”和“新污染”相關方的污染責任，如執行不同的土壤環境標準值，適用不同的監管程序（圖2）。荷蘭和比利時等發達國家針對法律頒布生效之前的“歷史性污染”和法律頒布生效之后的“新污染”，分別實施不同土壤環境監管制度［5］。

3.2針對老污染執行土壤環境風險管控標準值

針對“老污染”土壤，執行基于風險管控標準值的監管程序。“老污染”發生于國家土壤環境法律法規生效之前。當“老污染”土壤中污染物含量超過“土壤環境質量保護標準值”時，可不強制要求立即采取調查或治理修復措施。當“老污染”土壤中污染物含量超過“土壤環境風險管控標準值”時，應要求啟動土壤污染調查和風險評估，根據評估結果決定是否需要實施治理修復。對于“老污染”土壤，國家應嚴格實施“反降級”制度，禁止人為活動造成土壤環境質量持續惡化和降級。

3.3針對新污染執行土壤環境質量保護標準值

對“新污染”土壤實行恢復至初始質量狀況的嚴格保護制度。“新污染”發生于國家有關法律法規生效之后。當“新污染”土壤中污染物含量超過“土壤環境質量保護標準值”或“土壤環境風險控制標準值”時，土壤環境法律法規應要求啟動土壤污染調查，確定土壤污染程度和范圍，并要求將土壤環境質量恢復至初始狀況，又稱特定地塊的“土壤環境本底值”。與“老污染”土壤相比，國家應對“新污染”土壤實施更為嚴格的監管要求，即“新污染”土壤的治理修復應恢復至“土壤環境本底值”，而非“土壤環境風險管控標準值”或特定土壤的修復標準值。此外，對于“新污染”土壤，國家建立與“老污染”土壤類似的“反降級”制度，禁止將“土壤環境風險控制標準”用作土壤中污染物含量的上限，防止人為活動造成土壤環境質量持續惡化和降級。

為配合對“新污染”土壤環境的監管，國家應建立新增農用地和建設用地土壤環境本底調查與建檔制度。有關方應按照國家有關技術規定，開展土壤環境背景或本底調查，建立特定地塊的土壤環境背景或本底值檔案，將特定地塊的土壤環境背景或本底值作為識別土壤污染和實施土壤環境監管的依據。未能建立土壤環境背景或本底值的，可參照特定地區的“土壤環境質量保護標準值”對“新污染”土壤實施監管。

4　結論與建議

綜上所述，當前構建與《土十條》重點任務和監管制度相匹配的土壤環境標準值體系，制訂發布相關標準值，十分迫切和必要。建議：

（1）按照“分級、分區、分類”的原則構建土壤環境標準值體系，滿足不同時期、不同地區和不同利用方式土壤環境監管的需求。“分級”是要制訂嚴格的“土壤環境質量保護標準值”和相對寬松的“土壤環境風險管控標準值”；“分區”是要考慮不同地區土壤環境背景值、理化性質等的差異性，制訂發布不同地區的土壤環境標準值；“分類”是要考慮土壤利用方式對土壤環境質量的要求，制訂農業、住宅、工業等不同用地方式的土壤環境標準值。

（2）國家制訂發布不同地區的“土壤環境質量保護標準值”，服務于土壤環境保護監管；國家制訂發布“土壤環境風險控制標準”，服務于受污染土壤環境的風險管控；國家制訂發布污染土壤風險評估等技術方法，支撐特定受污染土壤修復標準值的確定。

（3）應區別建立“老污染”和“新污染”的監管措施。對于“老污染”土壤，建立基于“土壤環境風險管控標準值”的監管程序，對于“新污染”建立基于“土壤環境質量保護標準值”的更為嚴格的監管程序。

（4）建立新增農用地和建設用地土壤環境本底值調查和建檔制度。依據有關技術規定，開展土壤環境本底值調查，建立土壤環境本底值檔案，作為識別土壤污染、開展“新污染”土壤治理修復監管的依據。

（5）應針對我國土壤環境中的關注污染物，開展土壤環境標準制修訂所需支撐性研究，為土壤環境標準值的合理定值和可行性論證提供科學依據。

［1］中華人民共和國國務院.土壤污染防治行動計劃［Z］.北京：中華人民共和國國務院，2016.

［2］于國光，張致恒，葉雪珠，等.關于我國土壤環境標準的思考［J］.現代農業科技，2010，（9）：291-293.

［3］溫曉倩，梁成華，姜彬慧，等.我國土壤環境質量標準存在問題及修訂建議［J］.廣東農業科學，2010，37（3）：89-94.

［4］蔡彥明，劉鳳枝，王躍華，等.我國土壤環境質量標準之探討［J］.農業環境科學學報，2006，25（S1）：403-406.

［5］European Commission JRC ISPRA.Derivation Methods of Soil Screening Values in Europe.A Review and Evaluation of National Procedures Towards Harmonization［R］.［S.l.］：European Commission，Joint Research Centre，2007.

［6］MECR（The Ministry of Environment of the Czech Republic）.Decree for The Conditions for Using Treated Sludge on Agricultural Land （Decree 382）［Z］.Prague：The Ministry of Environment of the Czech Republic.2001.

［7］DEFRA，Environment Agency.The Contaminated Land Exposure Assessment Model （CLEA）：Technical Basis and Algorithms［R］.Bristol：Environment Agency，2002a.

［8］Environment Agency.Updated Technical Background to the CLEA model［R］.Rio House，Bristol：Environment Agency，2009.

［9］NEPC（The National Environment Protection Council of Australia）.Schedule B5b-Guideline on Methodology to Derive Ecological Investigation Levels in Contaminated Soils［Z］.Adelaide，Australia：NEPC，2013.

［10］NEPC（The National Environment Protection Council of Australia）.Schedule B5c Guideline on Ecological Investigation Levels for Arsenic，Chromium（III），Copper，DDT，Lead，Naphthalene，Nickel and Zinc［Z］.Adelaide，Australia：NEPC，2013.

［11］ASTM（American Society for Testing and Materials）.Standard Guide for Risk-Based Corrective Action E2081-00 ［Z］.West Conshohocken，PA，United States：ASTM，2010.

A Preliminary Study on Development of Soil Environmental Management and Environmental Standards System in China in Accordance with the SPPCAP

WANG Guoqing1，2*，LIN Yusuo1，2
（1.Nanjing Institute of Environmental Sciences，Ministry of Environmental Protection of China，Nanjing 210042；2.State Environmental Protection Key Laboratory on Soil Environmental Protection and Pollution Control，Nanjing 210042）

In 2016，the State Council of the P.R.China issued the Soil Pollution Prevention and Control Action Plan （the “Soil Ten Measures”，SPPCAP）.For agricultural soils，SPPCAP clearly put forward management by classification，i.e.soils to be protected at priority，soils to be safely used and soils to be strictly controlled，according to levels of contamination.For construction land，SPPCAP proposed to prevent new pollution.For suspiciously contaminated soils/plots，it is required to carry out soil environmental investigation and assessment to ensure the safe reuse of land.It is proposed to develop soil pollution control and remediation plan by putting emphasis on prominent environmental issues such as the impacts on quality of agricultural products and environmental safety of residential land.To enforce strict soil environmental quality protection，risk control of contaminated soil，and remediation of contaminated soils at high risk are key tusks to implement SPPCAP，and important for development of the soil environmental management institutions.Soil environmental standards are the important basis for implementation of soil environmental management.This paper performed a preliminary study on establishment of soil environmental standards system，including soil environmental quality protection standards，soil environmental risk control standards，soil remediation standards，based on important tasks of SPPCAP and urgent management needs at present and in the near future.The outcome of thisstudy is expected to provide technical reference for the establishment of national soil environmental standard system and methods for deriving soil environmental standards.

soil； environmental management； environmental standards； risk control； soil remediation； soil environmental background

X321；TU982.2

1674-6252（2016）05-0039-005

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.05.039

2014年國家環境保護公益性行業科研專項（201409041）、中國工程院咨詢研究項目課題“國內外土壤保護法律、法規、標準監管的調研與比較研究”。

*責任作者：王國慶（1978—），男，副研究員，博士，碩士研究生導師，主要從事土壤環境風險評估與修復管理研究，E-mail：nies.sepa@163.com。