國家科技計劃多元協作治理的博弈研究

邵　邦　楊　拓（中國科學院地理科學與資源研究所，北京 100101）（中國科學院北京國家技術轉移中心，北京 100086）（中國科協創新戰略研究院，北京 10086）

國家科技計劃多元協作治理的博弈研究

邵邦1，2楊拓31
（中國科學院地理科學與資源研究所，北京 100101）2（中國科學院北京國家技術轉移中心，北京 100086）3（中國科協創新戰略研究院，北京 100863）

多元協作治理是解決集體行動困境的重要方法，但學術界目前還缺少對這一問題的理論和實證研究。本文從國家科技管理體制現存問題和改革思路出發，討論了典型系統中組織方和承擔方的二元博弈模型、多元主體的選擇與參與、評估和監管下的三元博弈模型、咨評委參與下的四元博弈模型，探討了不同博弈模型中多元主體的策略選擇，最終構建了國家科技計劃多元協作治理博弈模型，指出管理過程中的重要節點和關鍵因素，并提出國家科技計劃管理的對策建議，為多元協作治理理論的發展和實證研究奠定基礎。

國家科技計劃 多元協作治理 博弈 集體行動困境

導 言

多元主體協作性治理作為解決社會經濟問題的重要方法，在學術界得到越來越多的認同［1］。對相關研究成果的梳理和分析發現，由于缺乏系統理論和科學方法，很多文獻只是簡單借鑒他人說法，從基本常識和政策建議層面進行討論，重實踐描述和簡單分析，輕模型構建和實踐檢驗，導致很少有文獻對多元治理的原因、主體選擇和協作機制進行系統的分析和探討［2］。

多元治理不僅包括現階段普遍研究的多元主體參與，還應包括主體如何參與和如何解決大家共同面臨的困境。多元主體參與解決社會問題的實質是多元主體間的集體行動，而社會問題的實質是要解決多元主體間如何協作的問題，因此，多元協作性治理的研究應在多元治理和協作性治理相融合的新型治理框架下進行［3］。

國家科技計劃的管理涉及部際聯席會議、戰略咨詢與綜合評審委員會（以下簡稱咨評委）、項目管理專業機構、計劃承擔方、第三方機構等不同主體，是多元協作治理的典型案例。本研究基于多元協作［1］、協作性治理［4］理論，構建了不同主體參與并協作的博弈模型，探討多元協作性治理模型在我國國家科技計劃管理中的應用。

1　多元協作治理的模型構建

模型是理論研究的核心，也是分析問題的基本方法。只有將現實系統抽象和簡化，才能從紛亂錯雜的“噪音”中篩選出有效元素，進而更有效的認識自然現象和社會問題［5］。構建博弈模型可分為3步:（1）對復雜系統進行簡化，確定具有代表意義的元素；（2）對代表元素進行簡化分析，確定行動者類型；（3）構建行動者之間協作治理模型［3］。

1.1典型系統的選擇

國家科技計劃項目是指在國家科技計劃中實施安排，由單位或個人承擔，并在一定時間周期內進行的科學技術研究開發活動。中國在研究、創新和科技管理方面的一大特色，是中央政府在制定戰略方向、目標和政策框架方面有很強的領導力，中央政府制定并實施了多種政策，以便支持公共機構、高校和企業進行研究和創新活動［6］。因此，運用多元協作治理理論對國家科技計劃進行研究，對我國加快實施創新驅動發展戰略，盡快縮小與發達國家之間的差距具有非常重要的意義。

改革開放以來，我國先后設立一批科技計劃支持科技創新活動，增強了國家科技軟實力和競爭力，支撐和引領了經濟社會發展。但是，現有的各類科技計劃存在著重復、分散、封閉、低效的現象，造成了同一課題多頭申報項目和資源配置“碎片化”問題，而這一系列問題存在的根結是科技計劃組織方和承擔方之間的博弈。

科技計劃組織方與承擔方之間的博弈貫穿于評審、立項、過程管理和結題驗收各環節，博弈的類型分為尋租博弈和委托代理博弈兩類，鑒于國家科技計劃管理較省市科技計劃管理更為規范，尋租現象較少［7］，本文只考察主體間委托代理博弈?？紤]到實際科技計劃的運作情況，本文做出如下假設［7-9］:

假設1:博弈主體在決策時完全理性。本模型中科技計劃組織方只能選擇監管和不監管，科技計劃承擔方只能選擇努力和偷懶。

假設2:科技計劃承擔方可以在連續區間選擇努力程度變量，努力的負效用是努力程度單調遞增的凸函數C=C（e）。

假設3:存在信息不對稱。組織方無法獲取承擔方努力程度的完全信息，對其是否盡力完成科技計劃項目不完全了解。

假設4:雙方以收益最大化為主要目標。雙方都存在投機行為，當期望收益大于履責收益時，選擇不監管和偷懶。

假設5:任何一方所面臨的風險是中性的。

用V表示組織方的收益，R表示承擔方承擔課題的收益，eh1表示承擔方努力程度的最大值，eh2表示最小值，-C（e）表示承擔方付出成本即努力后的負效應。

組織方監管科技計劃實施情況下，承擔方努力完成科技計劃收益為R-C（eh1），組織方收益為V1；承擔方偷懶收益為R-C（eh2），組織方收益為V2。組織方不監管科技計劃實施情況下，承擔方努力完成科技計劃收益為-C（eh1），組織方的收益為V3；承擔方偷懶收益為-C（eh2），組織方委托的收益為V4，則有圖1所示的博弈模型。

圖1　國家科技計劃承擔方和組織方二元博弈模型

承擔方努力程度在懶惰eh2到努力eh1區間，付出成本的負效用為-C（eh1）到-C（eh2）區間，由于eh1＞eh2≥0，則-C（eh1）＜-C（eh2）≤0。

當承擔方科研積極主動情況下，組織方無論是否監管科技項目，都能較好實現既定目標，組織方不監管可以節省精力，不監管收益更大，即V1＜V3；當承擔方科研偷懶時，組織方不監管也可以節省精力，不監管收益更大，即V2＜V4。如此，雙方獨立決策，都會選擇收益最大化戰略，如圖2所示，最終博弈結果是非帕累托最優的。

圖2　國家科技計劃承擔方和組織方二元博弈結果

1.2多元的確定

2012年以來，《中共中央國務院關于深化科技體制改革加快國家創新體系建設的意見》、《國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》、《關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》（以下簡稱《方案》）等文件陸續出臺，在體制、機制設置層面做出重大布局。在原科技計劃組織方和承擔方基礎上，建立了部際聯席會議制度，健全了評估監管機制，設置了項目管理專業機構、咨評委，引進了第三方機構等參與主體。

本文以《方案》提出的國家科技管理體制“一個平臺，三個柱子”的組織框架和改革行動框架為基礎，對各單元進行簡單分析，即相關部門組成部際聯席會議，社會經濟發展需求都放在此平臺上統籌；科技、產業、經濟等領域高層次專家組成咨評委，對戰略決策提供咨詢；科技項目具體管理由專業機構負責，政府不再直接管理科技項目；政府加強全過程監管，委托第三方機構進行績效評估。基于以上分析，本文將國家科技計劃管理的參與主體確定為部際聯席會議、項目管理機構、咨評委、科技計劃承擔方、第三方機構5類。各主體在科技計劃管理中的主要職責如下:

部際聯席會議:科技部牽頭，財政部、發改委等部門參加，審議科技計劃的布局和設置，負責戰略咨詢與綜合評估委員會的組成和專業機構的擇優遴選。

項目管理機構:7家具備條件的科研管理類事業單位為首批項目管理專業機構試點，接受聯席會議的委托，通過國家科技管理信息系統受理項目申請，組織項目評審、立項、過程管理和結題驗收，對實現任務目標負責。

咨評委:對科技計劃布局、科技發展規劃等提供咨詢意見，為聯席會議提供決策參考，對項目評審提出意見和建議。

科技計劃承擔方:通過國家科技管理信息系統申請項目，按計劃完成項目并結題驗收。

第三方機構:科技部、財政部通過公開競爭方式擇優委托，對科技計劃的績效進行評估。

綜合以上各主體分工，可簡單表述為:咨評委“建議干什么”，部際聯席會議“決定干什么”，項目管理專業機構“決定誰來干”，科技計劃承擔方“負責怎么干”，第三方機構“評價怎么樣”。

圖3　國家科技計劃管理中多元主體的分工

1.3博弈模型的構建

《方案》提出，項目管理機構通過國家科技管理信息系統受理項目申請，組織項目評審、立項、過程管理和結題驗收，對實現任務目標負責。7家具備條件的科研管理類事業單位為首批項目管理專業機構試點，負責各專項具體項目從受理評審到驗收的全流程管理。為使模型更直觀分析博弈過程，在圖2基礎上，將項目管理機構和承擔方的損益簡單賦值如下:

圖4　承擔方和項目管理單位二元治理博弈模型

科技部、財政部負責對專業機構的履責情況進行評估評價和監督檢查，設定項目管理機構和承擔方仍遵循上述博弈模型的策略選擇，將自身利益最大化，科技部和財政部在其評估和監管中對專業機構有2個單位處罰權進行干預，假設對組織方監管策略選擇進行處罰的概率為x，不處罰的概率為y（x+y=1），懲罰所得納入其收益。如果無外部咨詢機構的支持下，x和y各為0.5。同樣，第三方機構對承擔方有2個單位處罰權進行干預，假設對承擔方努力策略選擇進行處罰的概率為x，不處罰的概率為y（x+y=1），懲罰所得納入其收益。

如果無外部咨詢機構的支持下，x和y各為0.5，項目管理機構、承擔方、評估與監管機構（包括兩部委和第三方機構）的收益組合為圖5所示?？梢?，由于缺少專業機構和人員的支持，項目管理機構、承擔方在均衡狀態下的策略組合仍為非帕累托最優。

圖5　承擔方、項目管理機構和評估監管機構的三元博弈模型

咨評委由科技、產業、經濟等領域高層次專家組成，不但可以對科技計劃布局、科技發展規劃等提供咨詢意見，還可對項目評審提出意見和建議，大大提高了部際聯席會議、兩部委和第三方機構正確行動的概率。假設在咨評委的成立和有效參與下，評估監管機構做出正確行動的概率為1，且懲罰所得收益一半歸咨評委，則各方收益組合如圖6所示。承擔方、項目管理專業機構、評估監督機構、咨評委的最優策略組合為（努力、監管、懲罰、參與），國家科技計劃的總體收益達到最高的20。

圖6　項目管理機構、承擔方、評估監管機構和咨評委的四元博弈模型

2　研究結論與制度優化

本文構建的3個協作治理博弈模型是遞進關系，各自重要節點也呈遞進關系。承擔方和項目管理機構二元博弈模型的重要節點為項目管理機構的監管動力，承擔方、項目管理機構和評估監督機構三元博弈模型的重要節點為科技部、財政部對項目管理機構，第三方機構對承擔方的直接和間接懲罰的落地，承擔方、項目管理機構、評估監督機構和咨評委四元博弈模型的重要節點為咨評委的咨詢和評審意見的正確性。

以上3個重要節點對應的國家科技項目管理的關鍵因素包括項目管理機構的監管是否及時、到位，科技部、財政部對專業機構履責情況進行評估評價和監督檢查后的直接懲罰，以及第三方機構對科技計劃績效評估的間接懲罰是否能有效落地，咨評委的咨詢和評審意見是否正確。

綜合多元協作治理博弈模型中的重要節點和關鍵因素，應該在監管落實、懲罰落地、咨評問責三方面進行制度優化。

2.1監管落實原則

與工程項目不同，國家科技項目技術含量高，技術風險難以預測，監管難度較大，但其研究內容、研究目標、完成時限等是較為明確的，也是可以監管的。為保證科技項目的質量、進度和最終成果收益，項目管理機構應明確監管內容和機制。監管內容在覆蓋國家科技項目的關鍵方位和流程基礎上，項目管理機構應與承擔方建立順暢的溝通機制和交流渠道，明確信息溝通的時間、地點、方式、內容，解決信息不對稱問題，保障科技項目承擔方預期成果與合同內容最優匹配，最大限度減少科技計劃風險。

2.2懲罰落地原則

科技部、財政部應在對項目管理機構和第三方機構履責情況進行評估評價和監督檢查基礎上，將評估評價和監督檢查結果落到實處，加大對單位和個人不履責行為的處罰。對單位的通報、罰款、摘牌等懲罰，對個人的紀律處分、降職、開除公職等處罰應落到實處，絕對不姑息［10］。

第三方機構對國家科技計劃的績效評估應科學合理，其評估結果應作為財政予以支持的重要證據，評估不合格的應切實的進行懲罰，取消其在未來3～5年內的申報資格，并通報批評［7］。當前，在新型國家科技項目管理改革框架下，應建立健全通報、追罰、黑名單等懲罰機制，并將懲罰機制落到實處，以加大承擔方短期行為的成本。

2.3咨評問責原則

咨評委的意見對部際聯席會議、項目管理機構和第三方機構工作的有效開展至關重要，咨評委的意見如果不夠科學合理，會對國家科技計劃的發展造成非常大的影響。（1）部級聯席會議在咨評委組建中，應建立咨評委專家的資格審查制度，從專家庫中優中選優。（2）咨評委專家遴選應實行嚴格的回避制度和定期輪換制度。（3）部際聯席會議對咨評委履責情況進行評估時，要評估每位專家的歷次意見，如出現嚴重后果，應精準問責，避免“舉起板子不知打誰”的尷尬局面。

3　結 語

多元協作治理是當下社會治理理論的焦點問題，同時也是解決實際社會問題的重要方法。在現有多元協作治理研究缺少基礎理論和實證研究的背景下，本文以國家科技計劃改革框架為例，構建了可以清晰描述國家科技計劃多元協作治理的博弈模型。

研究發現，項目管理機構監管、評估監管機構懲罰和咨評委的建言獻策是重要節點和關鍵因素，監管落實、懲罰落地和咨評問責是優化國家科技計劃管理的重要途徑。

在國家科技計劃體制改革中，多元協作治理可以發揮多元主體的獨特優勢和協同效用。但是，由于參與主體由二元向三元、四元擴展，且多元協作治理是動態博弈過程，會擴大各主體的差異性，有出現矛盾甚至沖突的可能性，這就要求一定要明確各主體的權責邊界，避免角色沖突。

［1］楊立華.構建多元協作性社區治理機制解決集體行動困境:一個產品——制度分析（PIA）框架［J］.公共管理學報，2007，（2）:6～23，121～122

［2］ElinorOstrom，JoannaBurger，ChristopherB.Field，Richard B.Norgaard，David Policansky.Revisitingthe Commons，Local Lessons，Global Challenges［J］.Science，1999，（10）:278～282

［3］楊立華.多元協作治理:以草原為例的博弈模型構建和實證研究［J］.中國行政管理，2011，（4）:119～124

［4］Chris Ansell，Alison Gash.Collaborative Governance in Theory and Practice［J］.Journal of Public Administration Research and Theory，2007，（13）:543～571

［5］鄔建國.略談理論和模型在生態學中的作用［J］.生態學雜志，1994，（3）:76～79

［6］（英）菲利普·夏皮拉，（德）斯蒂芬·庫爾曼.科技政策評估:來自美國和歐洲的經驗［M］.方衍，邢懷濱等譯.北京:科學技術文獻出版社，2015:1

［7］張忠德.科技項目立項過程中申報人、管理者、評審者之間的博弈分析［J］.科技管理研究，2011，（16）:211～214

［8］Laffont.J.J.，Martimort，D.The Thory of Incentives:The Principal-agent Model［M］.Princeton:Princeton Press，2002:122～126

［9］王明明，賀雅麗，徐磊.國家科技計劃項目委托代理模型博弈分析［J］.科學學與科學技術管理，2009，（2）:34～39

［10］張明龍.科技項目的失信行為與治理對策［J］.科技管理研究，2006，（3）:66～69

Game Analysis on National S&T Plans Multi-Collaborative Governance

Shao Bang1，2Yang Tuo3
（1.Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research，Chinese Academy of Sciences，Beijing 100101，China；2.Beijing National Technology Transfer Center，Chinese Academy of Sciences，Beijing 100086，China；3.National Academy of Innovation Strategy，Beijing 100863，China）

Multi-collaborative governance is an important way to solve the dilemma of collective action，but there is still a lack of related theoretical and empirical research in academia.This paper based on existing problems and reform ideas of National S&T Plans management system，discuss binary game model include organizer and bearer in typical system，selection and participation of multiple subjects，game model under assessment，monitoring and advisory review committee participated.It discussed strategies under different game models，construct the game model on National S&T Plans multi-collaborative governance，and pointed out the important nodes and key factors in the management process.Putting forward countermeasures and suggestions on National S&T Plans management，the paper lays the foundation for theoretical development and empirical research of multi-collaborative governance.

national S&T plans；multi-collaboration governance；game；dilemma of collective action

10.3969/j.issn.1004-910X.2016.11.004

F224

A

2016—06—21

邵邦，中國科學院地理科學與資源研究所博士后，中國科學院北京國家技術轉移中心評價主管。研究方向:科技發展與政策、科技評估理論與方法。楊拓，中國科協創新戰略研究院助理研究員，博士。研究方向:區域創新政策、科技政策評估。

（責任編輯:史 琳）