實現村民自治中選舉民主與協商民主協同治理的探究

章榮君

（南京理工大學公共事務學院，江蘇 南京 210094）

實現村民自治中選舉民主與協商民主協同治理的探究

章榮君

（南京理工大學公共事務學院，江蘇 南京 210094）

在村民自治中，村委會通過選舉民主的方式解決了“權力獲得”的問題，對于其行使的“權力監督”又是通過村務監督委員會來執行。而對“權力行使”通過怎樣的方式來進行會更加符合村民自治的內在需求，并沒有明確的機制，這導致在村民自治中具有治理意義上的民主決策和民主管理這兩方面民主的真空。而若干鄉村的協商民主實踐成為填補這一真空的有效機制。因此在村民自治中吸納協商民主，實現選舉民主與協商民主的協同治理，才能夠真正地“找回自治”。

村民自治；選舉民主；協商民主；協同治理

一、村民自治中選舉民主與協商民主協同治理的理論分析

村民自治就是村民就村莊的公共事務自己來出主意、想辦法，從而實現村民自己對村莊的治理。換成規范的說法就是村民的自我教育、自我管理和自我服務。我國村民委員會組織法明確規定村民自治要實現村民的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。村民自治經過三十多年的實踐，更多的是把主要的注意力集中在民主選舉上，學術界也罷、實踐中也罷，幾乎都是如此，而對于民主決策、民主管理以及民主監督幾乎是視而不見。2004年浙江省武義縣后陳村通過制度創新，召開村民代表會議，通過了《后陳村村務管理制度》、《后陳村村務監督制度》及建立村務監督委員會的決議，選舉產生了全國第一個村務監督委員會。［1］村務監督委員會的誕生標志著從形式到內容上的民主監督都開始真正落到實處，至少成立了一個具有可操作性的機構來就村務的具體問題尤其是涉及財務等問題進行監督，可以說這是村民自治制度在實踐中的自我完善與發展。這一制度創新的實踐成效與擴展，引起高層的密切關注，2010年10月28日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議修訂通過了《中華人民共和國村委會組織法》，而這次修訂增加的一項重要內容就是“村應當建立村務監督委員會或者其他形式的村務監督機構，負責村民民主理財，監督村務公開等制度的落實，其成員由村民會議或者村民代表會議在村民中推選產生，其中應有具備財會、管理知識的人員。村民委員會成員及其近親屬不得擔任村務監督機構成員。村務監督機構成員向村民會議和村民代表會議負責，可以列席村民委員會會議。”隨著這一制度的出臺，村務監督委員會在全國范圍內如雨后春筍般建立起來。這樣一來，村民自治中的民主監督找到了可以依托的組織，從而能夠在實踐中發揮一定的積極作用。

然而，當對整個村民自治中民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督這“四個民主”進行審視時，我們會發現，民主選舉幾乎是通過每三年一次的選舉民主機制進行的，盡管在實踐中也存在著賄選、拉票等諸多問題，但是它提供了一個機制，一個平臺，讓村民能夠至少在形式上行使投票權來決定自己要選擇的當家人。對于在實踐中存在的賄選、拉票等問題，總是在實踐中不斷地總結經驗并在創新的基礎上來進行克服和完善。而民主監督則由上述的村務監督委員會來執行和完成，雖然在實踐中也遇到一些挑戰，但是民主監督也由最初的紙面要求變成實際可操作的監督機制。由此看來，在“四個民主”中，民主選舉和民主監督變得更具有可操作性，至少在價值的“應然”層面上實現了民主。那么民主決策和民主管理又要通過怎樣的機制來實現呢？在筆者看來，就是要在村民自治中引入協商民主，以實現民主決策和民主管理在“實然狀態”和“應然狀態”的價值。為了更清楚地說明這個問題，我們不妨在這里畫個圖來進行詮釋。詳見下圖：

通過上述圖示，我們可以較為清晰地理解村民自治中“四個民主”的實際運作機制，在民主選舉的環節實現選舉民主的機制；在民主決策和民主管理的環節上實現協商民主的機制；在民主監督的環節上通過村務監督委員會來執行。這樣從整個村民自治運作過程來看，“四個民主”都能夠真正得以貫徹落實。

美國政治科學家瑟巴斯提安·瑪祖卡把民主從兩個方面來進行界定，即權力獲得（access to power）和權力行使（exercise of power）。［2］歐博文等人在研究村民自治時也沿用了權力行使（access to power）與權力獲得（exercise of power）的概念。［3］而在筆者看來，不僅要有權力獲得和權力行使，更要有權力監督，于是，我們可以將這個民主的概念進一步擴展為權力獲得（access to power）、權力行使（exercise of power）和權力監督（supervision of power）。就村民自治而言，在這三個方面若要都實現了民主，那么在其線性上整個運行過程中都能夠有效實現民主。由此可見，在現有制度框架中，民主選舉通過選舉民主來運行，民主監督通過村務監督委員會來執行，在中間的民主決策和民主監督則沒有依托而懸空于民主的真實性，無法通過具體的機制來完成民主的真正訴求。那該怎么辦呢？

進而言之，這在事實上造成了村民自治“四個民主”中的“民主決策”和“民主管理”中的民主貧困，而民主決策和民主管理才是村民自治中最具有治理意義的核心內容。在筆者看來，為了解決這一民主貧困問題，要在其中嵌入協商民主。①因為協商民主本身就可以作為一種嵌入性的治理資源。韓福國在論述城市治理時特別指出，協商民主的發展功能是一種嵌入性資源。參見韓福國《作為嵌入性資源的協商民主——現代城市治理中的政府與社會互動規則》載《復旦學報》（社會科學版）2013年第3期。因為協商民主其實就是一種治理意義上的民主，它更加關注民主的本質內容，因為“民主走向協商，表明人們在持續關注著民主的真實性：在多大程度上，民主控制是實質性的而不是象征性的，而且公民有能力參與其中”。［4］（p1）另一方面，協商民主的實踐更是形成了一種新型的治理即協商治理。“協商治理是指在公共事務的管理中，公民經特定的協商程序，通過自由平等的對話、討論、辯論以及聽取相關的背景知識等話語交往方式進行更具理性的公民參與進而在公共決策中發揮重要作用的治理方式”。［5］因此，協商民主對于現有村民自治的治理結構具有先天的嵌入性，它能夠將村民自治中的民主決策和民主管理融為一體，使“權力行使”的過程能夠充分體現民主。這不僅為村民自治實現選舉民主與協商民主協同共治提供了有效的理論路徑，更是在權力獲得、權力行使和權力監督上實現了一體化的民主操作機制，在理論上促進了村民自治向縱深方向發展。

二、村民自治中選舉民主與協商民主協同治理的現實需求

在現實中，村民自治為什么又需要吸納協商民主，從而實現選舉民主與協商民主的協同共治呢？前文已經論述，村民自治中“權力獲得”可以通過每三年一次的選舉民主來進行，而“權力監督”可以通過村務監督委員會來執行。而唯有“權力行使”則無所可依，也沒有具體操作和實現的機制。與“權力行使”真正對應的是村民自治“四個民主”中的民主決策和民主管理，這樣在尋求問題的根源時，也必須從這里入手。那么，村民自治經過三十多年的實踐，在民主決策和民主管理中又是怎樣的狀況，需要如何嵌入協商民主才能解決實際存在的問題呢？而“權力行使”在村民自治中具體化為具有治理意義的民主決策和民主管理，那么在這里對協商民主又有怎樣的現實需求呢？

在實踐中，村民自治中的民主決策往往存在著諸多問題而不能真正體現村民的利益訴求。首先是村民自治中決策主體的錯位。在村民自治的實際運作中，村務決策往往被村莊的領導人所把持，村委會主任或者村支部書記幾乎成為當然的決策主體，甚至一度出現了村委會主任和村支部書記之間為爭奪村務的決策權而產生矛盾的狀況，所以在很多村莊后來實行村委會主任與村支部書記“一肩挑”的鄉村領導職位合一的情況。可是即使這樣的變通做法，仍然是一種錯誤的決策主體變換。村民自治中明確規定的“民主決策”在實踐運行中被拋之九霄云外。而民主決策真正主體應該是廣大村民，他們才是真正的決策者。村民委員會組織法第二十四條也明確規定涉及村民利益的事項，需要經村民會議討論決定方可辦理（該條文并列舉了九項涉及村民利益的事項），同時也規定了村民會議可以授權村民代表會議來討論涉及村民利益的諸多事項。由此看來，這個規定不僅具有協商民主的意涵，更是對村民自治中民主決策的細化和具體操作性的規定，它明確了由村民組成的村民會議或經由授權的村民代表會議才是真正的決策主體。而事實恰恰與之相反，村莊公共事務的決策常常是被村莊領導們一手把持，其他任何人幾乎都不得染指。這種缺乏廣大村民作為主體的決策，又談何民主決策？不是民主決策，又怎能談得上自治呢？可見，村民自治中的民主決策在實踐中化為一紙空文，并繼而影響到村民自治的有效性。

其次，村民自治中民主決策程序往往流于形式。民主決策的一般程序包括動議、討論、表決和執行等幾個最為關鍵的環節。關于村民自治中的民主決策程序早在1998年《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》中曾經明確規定：由村黨組織、村民委員會、村集體經濟組織、十分之一以上村民聯名或五分之一以上村民代表聯名提出議案；由村黨組織統一受理議案，并召集村黨組織和村民委員會聯席會議，研究提出具體意見或建議；由村民委員會召集村民會議或村民代表會議討論決定；由村黨組織、村民委員會組織實施村民民主決策事項的辦理。對提交村民會議或村民代表會議討論決定的事項，會前要向村民或村民代表公告，廣泛征求意見；會后要及時公布表決結果；對決定事項的實施情況，要及時公布，自覺接受群眾監督。涉及村民利益的重大事項，必須按照決策程序提請村民會議或村民代表會議討論決定。由此看來，這個規定的程序可以簡化為這樣一個路線圖：提出議案——受理議案——提出意見或建議——討論決定——辦理事項——公告內容并征求意見——進行表決并公布表決結果。這是村民自治民主決策必須要經過的完整程序。但是在實踐中，這種決策程序幾乎流于形式，一方面基于前述的原因，村莊決策都掌握在村莊領導們手中，缺乏村民參與。另一方面，由于村莊領導們同樣是具有難以約束的“經濟人”特性，他們往往為了謀取私利，對村莊的決策程序故意進行密閉或遮掩，使村民對整個決策過程不得而知，民主決策在實踐中幾乎純粹流于形式，實際上已經異化為村莊領導們的利己行為。于是便有“小村官犯下驚天貪腐大案”、“村官貪污，坐‘地’生財有道”等等村官腐敗案件時有發生。

這種由少數人操縱和控制的公共決策機制，無法做到村民委員會組織法中要求的實行少數服從多數的民主決策機制和公開透明的工作原則。由于是少數村莊領導控制，“少數服從多數”的民主決策機制變成了“多數服從少數”，在實踐并沒有變成“多數人的暴政”，①有學者認為發展協商民主的一個重要原因是村民自治的決策機制造成了“少數服從多數的暴政”，而事實并非如此。參見王平、林萍《村民自治視域中的協商民主》載《安徽農業科學》2009年第11期。而事實上變成了“少數人的暴政”，是少數村莊領導們對廣大村民的暴政。而這種暴政更是對整個決策程序進行密閉與遮掩，公開透明的工作原則也是無從談起的。

在民主管理上，其最為實質的內容是村務公開，雖然村務公開也是為了有利于民主監督，但作為日常管理，也是其最為核心的組成部分。鄉村社會中的救災救濟款物發放、計劃生育政策落實、村集體經濟所得收益使用、宅基地使用、村干部報酬、種糧直接補貼、新型農村合作醫療、征地補償費用及分配、村級財務等等內容都應該是村務公開的重要內容，并且公開的時間、方式和程序要便于村民及時了解詳情，從而確保村民的知情權。但是這些最基本的知情權對村民來說也非常不易獲得，一方面公開內容往往是一些常規型管理的事務，而對于村民亟須知情的事務則不予公開，即使公開，也往往是避實就虛，不按照具體的規定來公開，而公開的內容常常是不全面、不真實、不及時，使村民的知情權被隨意糊弄。另一方面，就是堅決不公開，尤其是涉及村級財務上的收支狀況，很多村莊根本不公開，使得村民對村財務狀況一無所知。有的村為了掩飾財務管理狀況，甚至常年不召開村民代表會議，使得村民的民主管理無法落到實處，村民自治幾乎變成徹頭徹尾的村干部的“自治”。

由于在民主決策和民主管理中存在諸多問題，村民自治幾乎異化為“他治”。［6］這造成了有的地方村民幾乎對村委會漠然置之，甚至是充滿了憎恨之情。對于村民來說，其實這也并不是“此情無計可消除”，協商民主正是因此而應運而生。如浙江溫嶺的扁嶼村、江蘇徐州的胡樓村等進行了偉大的政治創造，他們在當地政府的支持下創設了民主懇談、民主聽證、民情夜談、民主議事、民主評議等多種形式的協商民主實踐形式，這既是對村民自治異化為“他治”的一種積極回應，也是村民自治再次煥發出民主生機的一次轉型。［7］它表明村民自治需要以協商民主的方式來提升和強化具有治理意義的民主決策和民主管理，而不是像過去一樣一味地追求民主選舉，而是要實現選舉民主與協商民主的協同共治才能得到村民自治的一貫性民主。當這些協商民主的實踐取得了積極的成效，使得民主決策和民主管理重新“找回自治”，①關于找回自治，徐勇教授等人曾經做過精辟的論述。參見徐勇、趙德健《找回自治：對村民自治有效實現形式的探索》載《華中師范大學學報》（人文社會科學版）2014年第4期。筆者認為現有的村民自治治理結構嵌入協商民主也是找回自治的一個重要路徑。這引起了媒體和學術界的廣泛關注。因此，無論從現實需要還是從實踐成效上來看，這昭示著引入協商民主才是解決民主決策與民主管理諸多問題的根本之策。

三、村民自治選舉民主與協商民主協同治理的路徑探討

既然村民自治在治理意義上的民主決策和民主管理并沒有真正實現民主，那么需要通過什么樣的路徑才能實現選舉民主與協商民主的協同共治呢？

就民主決策而言，首先應該明確村民才是村莊公共事務決策的主體。村委會主任和村黨支部書記并不是真正的決策主體，村莊的外在力量如鄉鎮政府、黑社會、宗族勢力等也不是決策主體，同樣需要對其進行規制和克服，因為“當前村民自治異化為鄉鎮政府指示、決定下的被動‘自治’，異化為村干部‘精英’自治，異化為黑社會勢力或宗族勢力的‘鐵幕’自治”。［8］對于村莊的領導人集團，他們在公共事務的決策中，應該把主要精力都放在組織、引導、協調和服務上來，而不是自己的“一言堂”或者直接按照自己的意愿來進行決策。盡管在實踐中要排除這些因素的干擾，但是關于村莊公事務的決策應該是開放的決策，它應該是以村民大會或村民代表大會為依托，以公共利益為歸依，以協商民主為機制的一個多元主體進行利益表達、利益訴求、利益磋商的對話、溝通、交流、討論，然后尋求最大利益共識的過程。在這個過程中讓村民積極地參與其中，他們能夠就涉己利益問題，發表看法，各抒己見，既能夠理性地對待和傾聽他人的意見和建議，也能夠理性地提出自己的觀點和理由，最后在彼此信服的基礎上形成科學合理的公共決策。這樣通過協商民主進行的決策既有效實現了民主，也大大提高了決策的科學性和合法性。因為協商民主是“自由平等的公民，基于權利與理性，在一種由民主憲法規范的權力相互制約的政治共同體中，通過對話、討論、辯論等過程，形成合法決策的民主形式”。［9］（p8）

在村民自治中的民主決策和民主管理上要實現協商民主同樣需要一定的程序設計。因為“公共討論的成功實施需要程序的規導與方法的設計，因此，協商治理需要切實可行的程序設計使討論成為現實。這樣的程序設計既需要保障圍繞某一公共議題的參與者的代表性，又需要保障參與者獲得決策影響力的機會平等性，同時又要保障達成更好公共理性的技術可行性”。［5］就具體的村民自治而言，實現協商民主可以結合在溫嶺、胡樓等多地的實踐，不妨采用這樣一個程序：提議——審議——商議——決議——執行——監督。（1）提議：就是提出議案，凡是涉及村莊公共事務或者村民利益的事項，可以由村支部、村委會、村經濟組織或者十分之一的村民聯名提出議案；（2）審議：由村黨組織召集村委會及五分之一以上的村民對該議案進行初步的政治性審議，主要審議該議案是否違反國家法律法規或者黨的路線、方針、政策。如果有違反則全盤否決不能進行下一個程序，從而做到政治上正確，在這個前提下，通過各種媒介如公告欄、網絡、廣播等向全村公布即將要進行商討的議案，從而做到村莊內全民知曉；（3）商議：就是村委會召集村民會議或者村民代表會議就議案所涉及的各種利益進行討論、協商、溝通、交流，從而為最終形成決策做好準備。這是協商民主的決策機制在村民自治中最為核心的一環，它可以通過村民議事會、村民聽證會、民主懇談會等多種方式來組織實施，其中終極目的在于把村民的意愿凝聚在決策和管理中；（4）決議：就是把村民們在商談中所形成的共識進行表決，從而形成最后的公共決策。表決后，所表決的事項和程序都應該記錄在案，與會人員應該予以簽字確認。表決后應該再次向整個村莊公布，不得有任何隱瞞，切實做到村務公開；（5）執行：在前述程序完成之后，整個決策交付村委會負責執行；（6）監督：由于在執行過程中村委會很可能出于利己目的而任意改變決策事項，因此需要同時將決策事項交付村務監督委員會，由村務監督委員對村委會的決策執行情況進行監督。這就是一個完整的村務決策程序，通過這一程序既能夠保證村務管理和村務決策的公開性，又能夠保證村民的積極參與，從而實現村莊公共事務的協商民主，為最終“找回自治”在程序上做好準備。

村民自治要實現選舉民主與協商民主的協同共治，同樣需要在民主管理方面充分吸納協商民主的管理機制，確保村民的知情權和參與權。一方面，村民可以就村務公開的內容、形式、程序和時間等，采用民主聽證會或者民主質詢會的方式，對公開的整個事項進行再次復核和審查，甚至可以經過公開的答辯、辯論、商討等方式，以求村務公開事項的準確性和真實性。另一方面，對于村務的日常管理，可以以村民商討會等形式在充分溝通、交流、討論、磋商的基礎上進行建章立制，制定各類規章制度如村規民約、村民議事規則等；對于村委會換屆的工作交接，可以由村務監督委員會召集村民，通過協商民主的方式，對上一屆村委會進行民主評議，總結經驗，吸取教訓，并對下一屆村委會提出具體要求；對于村莊財務問題，則可以由在實踐中運行的村民理財小組提議，由村務監督委員會召集村民大會或村民代表大會，充分吸收溫嶺的參與式預算的協商民主方式，充分做到公開和透明。

結論

具體來說，村民自治實踐中權力獲得通過選舉民主來實現，而權力行使一直流于形式，不僅使“民主決策”和“民主管理”幾乎成為一紙空文，而且使村民自治權已經異化為“他治”。隨著村民自治由選舉向治理的轉型，要改變這一現狀，就需要在權力行使上采用協商民主的機制，實現村民自治中選舉民主與協商民主的協同共治，讓村民充分享有知情權、決策權和參與權，才能確保村民自治能夠真正地“找回自治”。

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［2］Sebastian L.Mazzuca.Reconceptualizing Democratization：Access to Power Versus Exercise of Power［A］Gerardo L.Munck.Regimes and Democracy in Latin America：Theories and Method［C］.Oxford U-niversity Press.2007：45-46.

［3］Kevin J.O′Brien et al：Path to Democracy？Assessing Village Elections in China［J］.Journal of Contemporary China.2009：18（60），June.

［4］［澳］約翰.S.德勒澤克.協商民主及其超越：自由與批判的視角［M］.北京：中央編譯出版社，2006.

［5］張敏.協商治理及其當前實踐：內容、形式與未來展望［J］.南京社會科學，2012，（12）.

［6］張敏.自治還是他治：村民自治權異變及其治理［J］.中共浙江省委黨校學報，2011，（6）.

［7］高新軍.村民自治轉型：從選舉走向治理［J］.南風窗，2013，（22）.

［8］戴均.協商民主：村民自治可持續發展的政治訴求［J］.人文雜志，2009，（2）.

［9］陳家剛.協商民主與政治發展［M］.北京：社會科學文獻出版社，2011.

責任編輯 申華

D638

A

1003-8477（2016）10-0031-05

章榮君（1973—），男，博士，南京理工大學公共事務學院副教授，博士生導師。

江蘇高校哲學社會科學重點項目“現代社區共同體精神養成的‘微治理’機制研究”的階段性成果（2016ZDIXM007）；教育部留學回國人員科研啟動基金項目“法治視域下推進農村基層協商民主機制研究”；江蘇服務型政府建設研究基地的階段性成果（AE89372&AE15001_21）。