基于老年人口增長的上海市養老設施規劃研究

孫雅瑋

摘 要：隨著上海邁入人口深度老齡化階段，城市養老設施需求日益旺盛，空間布局不均衡、利用效率低下等問題日益凸顯。本文采用聚類分析方法，將上海養老設施按照老年人口增速與空間占比分為5種類型區，并對各類型區養老設施規劃引導政策進行了分析總結：對于老齡化嚴重且增速緩慢的Ⅰ類區域，應以存量建設為主，適當向郊區疏導；對于老齡化突出且依然保持較高增速的Ⅱ類區域，應存量增量并重，積極探索商業化運作模式；對于老齡化水平較低但未來加速增長的Ⅲ類和Ⅳ類區域，應以增量建設為主，注重存量更新改造；對老齡化水平較高但未來增長趨緩的Ⅴ類區域，應以緊湊型高端養老為主。論文提出了建設基于問題導向和社會關系網絡的養老設施空間格局、以戶籍人口作為養老設施建設規模的參考值、以80歲老年人口作為養老設施的主要使用者、科學設置社區養老與設施養老的比例等大都市養老設施規劃的對策建議。

關鍵詞：養老設施；規劃；人口老齡化；上海

中圖分類號：C922 文獻標識碼：A

近年來，作為中國最早進入老齡化社會的城市，上海進入了人口深度老齡化階段。根據《2010年第六次全國人口普查主要數據公報》[1]數據，上海在2010年60歲以上老年人口占全市戶籍人口比重已經達到23.4%，其中18.1%為80歲以上高齡人口；根據《2014年上海市老年人口和老齡事業監測統計信息》數據[2]，截至2014年12月31日，60歲與80歲以上人口分別占全市人口的28.8%和5.2%，比2000年全國第五次人口普查時分別提高10.6%和5.6%，深度老齡化趨勢更加明顯。人口結構變化和經濟社會發展轉型的雙重背景對社會公共設施（特別是養老設施、醫療設施等）提出了新的要求。因此，構建科學合理的養老設施體系，提升城市養老服務基本公共服務能力，滿足多層次、多元化養老服務需求成為上海當前和未來一段時間重要的工作任務。從發展現狀看，當前上海養老設施布局問題日益突出，主要表現為養老設施空間布局不均衡、利用效率低下等。作為城市總體規劃的重要專項內容，上海有必要利用新一輪城市總體規劃修編的重大機遇，加強養老設施規劃，把握上海人口老齡化發展趨勢，科學規劃和布局養老設施。

養老機構是指為年齡60歲以上人口提供住養、生活護理等綜合型服務的機構，包括老年社會福利院、養老院、老年公寓、護老院、護養院、敬老院、托老所及老年人服務中心等[3]。根據《上海市養老機構條例》[4]并結合上海市老齡人口設施養老的實際情況，本文選取托老所（站）、老年公寓、養老院、護理院、安懷（醫）院作為研究對象。本文采用中國養老方式的常用分類方法[5]，將上海養老方式分為社區養老和設施養老（也稱機構養老）兩類。

隨著我國老齡化的迅速推進和養老問題復雜性的日益凸顯，對養老設施的研究逐漸增加。劉劍指出，設施養老的主要服務對象是失能、半失能和長期照料老人，對應的空間層級是市-鎮，與社區養老和居家養老的主體有很大差別[6]。劉劍、于濤方等指出，內涵模糊、總量不足、布局錯位、結構失衡、政策悖論是我國養老設施建設中普遍存在的問題[7-8]。養老設施的建設與規劃受一系列軟、硬環境的影響，其中影響度較大的有土地成本、交通便捷度、醫療資源配置情況、經濟發展水平、社會生活方式等[9]。中國的老齡化城市具有顯著的老齡化空間分異特征，造成養老需求的多元化，從而產生內部區域發展導向、設施布局、存量評估、標準規范的差異，上海是具有代表性的城市之一[10]。一些學者對上海養老服務設施規劃和大都市養老設施建設模式進行了探討[11-12]，但往往將全市視為均質體，忽視了市域內部各區縣因老年人口增長、遷移特點和社會經濟發展特征差異導致的空間分異現象。本文從老年人口分布與變動趨勢的城市內部空間分異出發，對上海市區縣進行老年人口養老空間聚類分析，為歸并養老功能區、制訂差異化的分區養老設施政策提供思路。

1 上海市老年人口增長的空間分布特點

2000年以后，上海因人口再生產自然規律進入老年人口快速增長時期；與此同時，由于上世紀80年代和90年代產業結構調整導致的產業轉移及城市更新改造導致居住人口在市域范圍內遷移[12-13]，上海市老年人口在空間布局上呈現出明顯的收斂特征[14]，且符合空間第二收斂規律，即老年人口的空間遷移并非短期現象，而是呈現相對穩定的狀態，是上海市經濟、社會、人口發展基本趨勢的一種映射。此外，隨著上海人口再生產模式逐漸向現代型過渡，未來10年～20年內上海老年人口將加速增長并逐漸達到總量高峰，從而導致新的空間分布不均衡。因此，科學判斷并識別老年人口增長特點及其分布變化是規劃和建設養老設施的基礎條件。

1.1 2000年以來上海老年人口增長迅速，空間分布有收斂性

從增量和增幅看，2000年～2010年的10年間，上海60歲以上老年人口從241.76萬人增長到331.02萬人，增長了36.9%；而80歲以上高齡人口則從30.56萬人增長到59.83萬人，增幅更是高達95.8%。分區縣考察，60歲以上老年人口中，絕對增量較大的有浦東新區、閔行、寶山、崇明、普陀、楊浦和徐匯等區縣，以中心城區和近郊區為主，增量都超過5萬人；增幅大的包括浦東新區、閔行、嘉定、奉賢、寶山、崇明、松江、金山和青浦等區縣，以近郊和遠郊區縣為主，增幅均超過40%。在80歲以上高齡人口中，絕對增量大的包括浦東新區、楊浦、普陀、閔行、徐匯、虹口、寶山、閘北等區縣，以中心城區為主，增量都超過1.8萬人；增幅超過100%的有浦東新區、閔行、普陀、楊浦、嘉定、青浦、寶山、松江和長寧，以近郊區為主。對比2010年～2014年的數據發現，近年來上海60歲以上老年人口比重增長加快，年均增速由2000年～2010年的3.19%增長到5.75%；增幅最大的區縣主要集中在黃浦、靜安這兩個中心城區；增幅較大的有長寧、普陀、閘北、虹口等；金山、奉賢、青浦、崇明等遠郊區增長不明顯。而近年來80歲以上老年人口的增長則呈現出收斂趨勢，不論中心城區還是近遠郊都增長緩慢，甚至有些區還出現增幅下降的情況。

其中，Po2000和Po2014分別是各區在2000年和2014年的老年人口數，Pt2000和Pt2014分別是全市在2000年和2014年的老年人口數。通過計算得出上海市老年人口的空間收斂特征：在60歲以上老年人口中，中心城區各區空間占比值普遍為負，顯示出較強的空間分散特征；而浦東新區與郊區各區縣以正值為主，尤其是浦東新區高達6.4%，顯示出較強的空間收斂特征。在80歲以上老年人口中，浦東新區依然表現出較強收斂特征，中心城區其他區包括普陀、楊浦同樣顯示出一定收斂特征，郊區則只有閔行為強收斂性，為1.7%（表1）。對比2000年～2010年和2010年～2014年上海各區60歲以上及80歲以上老人空間占比的情況，可以看出，老年人口的空間分布情況沒有發生太大變化，絕大多數區縣老年人口空間占比增幅絕對值基本趨于0，減少了養老設施增補效益的不確定性。

1.2 老年人口加速增長趨勢明顯，階段性波動特征顯著

隨著計劃生育政策效應的持續作用以及上海產業結構轉型對于低素質外地年輕勞動人口需求的減少，未來上海市人口老齡化水平將不斷提升。2014年底，上海60歲及以上老年人口數量達到413.98萬人，占戶籍人口總數的28.8%。根據《上海人口發展趨勢特點與問題研究》關于上海市老年人口預測低方案[15]，2020年上海60歲及以上老年人口將突破530萬人，之后進入平穩期；到2030年左右，達到峰值600萬人，占戶籍人口總數比重45%左右；2040年，將有所減少，約560萬人左右。此外，2014年底上海人均期望壽命已達82.29歲，居全國各省市首位。從上海高齡老人總量情況看，2014年底80歲以上高齡老人75.3萬人，占老年人口總量的18.2%；參考當前增長速度并適度提高，到2020年高齡人口約為90萬人。根據上海城市人口自然增長率長期維持在低水平或負增長的再生產規律，從2030年開始上海高齡人口將進入加速增長期，預計在2030年為140萬人左右，到2040年將達到人口高齡化發展的高峰，預計為220萬人（圖1）。

根據上海市民政局調研報告，當前上海主要是80歲以上高齡人口和60歲以上的殘疾老年人口采用設施養老方式養老，其他老年人口仍以居家養老和社區養老為主。當前，上海老齡人口增長以60歲到80歲的低齡老年人口增長居多，對于增加機構養老設施的需求不大，養老設施規劃需要重點推進社區養老的發展。從2030年開始，隨著高齡化增長加速，至2040年的高峰時期，對養老設施需求最為旺盛。

但是，上海各區縣人口年齡結構存在差異，其加速增長時期步調不一致，導致各區縣老年人口和高齡人口達到增長高峰的時間有所差別。根據《上海人口發展趨勢特點與問題研究》關于上海市人口年齡結構的預測方案[15]，中心城區由于老齡化程度更深，將更早進入老年人口和高齡人口峰值期，特別是黃浦、靜安、虹口、普陀及閘北五區，在2025年時候就可能進入老年人口高峰。崇明、長寧、徐匯、楊浦、嘉定、寶山和金山則將在2030年達到老年人口高峰；浦東、松江作為新興制造業的基地以及閔行作為新興輔城，吸引大量中青年人口集中，加上奉賢、青浦兩區更年輕的人口結構，老年人口高峰將會相應推后至2035年和2040年。崇明、靜安和虹口三區可能在2035年就達到高齡人口的高峰值，其他中心城區多在2040年左右達高齡人口峰值，奉賢、青浦、浦東、閔行和松江五區高齡人口峰值要推遲到2045年以后。

2 上海市養老機構空間分布特征

從前文分析中可以看出，上海老年人口增長和分布存在明顯的中心城區、郊區空間分異，那么上海市的養老機構的空間分布是否與老年人口增長的空間一致呢？下面將通過聚類分析進一步歸納和總結上海市養老機構的空間分布特征。

2.1 上海養老設施空間分布情況

由于老年人口對于醫療機構、便捷交通、生活配套等公共服務的需求較普通人群更為突出，而中心城區生活綜合配套服務優勢明顯，造成上海老年人口高度集中于中心城區。2014年上海中心城區老年人口占全市45.23%，其中80歲以上的高齡人口更達到49.7%，但中心城區養老機構床位數僅占全市的33.6%[1]。養老設施需求與供給在空間上不匹配，造成中心城區養老機構床位供不應求而郊區養老機構入住率普遍不足50%，個別郊區社會辦養老機構實際入住率僅為18%。此外，按照郊區社養老格局①中的3%的老年人入住養老服務機構集中養老的計劃，上海養老機構總量與結構均不達標，尤以中心城區缺口最大。分區縣考察，除長寧區、楊浦區之外普遍不到2.0%，其中靜安僅為1.1%。郊區各區縣情況較好，嘉定、青浦、奉賢、崇明、寶山等區縣超過3.0%（表2），普遍達到原有規劃目標。如果按照發達國家5%的標準，加上大量非上海戶籍老人在上海養老的需要，上海養老設施規劃和建設更是任重道遠。

2.2 上海養老設施空間聚類分析

2.2.1 研究方法與聚類結果

根據上海市養老類型區聚類分析需要歸納的空間差異特征，本文選取兩類指標：一類是區縣占全市的特征指標，包括人均GDP、地區戶籍人口占全市人口比重、人口密度、外來人口占地區總人口的比重；另一類是反映養老類型區自身特征的指標：老年人口占戶籍人口比重、養老床位數占老年人口比重、2004年～2014年老年人口年均增長率、人均區縣財政收入等總共8個指標進行聚類分析。具體步驟如下：

①選取各區縣8個指標的具體數據，建立數據庫；

2.2.2 基于聚類結果的分析

根據SPSS軟件聚類結果將上海城市養老類型區劃分為五類功能區，這五類功能區因經濟社會特點相同而表現出較強的內部空間同質性②。

2.2.2.1 Ⅰ類——核心城區（包括黃浦和靜安兩區）：老齡化嚴重且增速緩慢類型區

該類型養老地區經濟發展水平領先于全市，吸引就業人口高度集聚，但外來人口占比較低。同時，人口老齡化水平非常高、高齡化特點突出。由于中心城區人口對外疏解的影響，老年人口規模在過去十年中增長趨緩，未來10年即達到老年人口頂峰。但當前機構養老床位數占老年人口規模的比重在全市處于較低水平，分別只有1.6%和1.1%（盡管虹口、閘北也是1.6%的水平，但其老年人口增長速度卻大大小于靜安、黃浦兩個核心城區），遠未達到養老格局標準，難以滿足社會需求。考慮到發達國家這一水平普遍為5%，該類養老類型區尚需加強養老機構設施的建設并提升社區養老設施建設水平。

2.2.2.2 Ⅱ類——中心城區外圍區域（包括長寧、徐匯、閘北、虹口、普陀和楊浦六區）：老齡化突出且依然保持較快增速類型區

該類型區域經濟發展水平僅次于I類核心城區和Ⅳ類浦東新區，政府具有較強能力支持養老設施建設，人口集聚度也保持著較高水平；由于產業結構轉型和城市更新改造，外來人口占常住人口的比重較低，生活工作空間較少。該類型地區人口老齡化水平及高齡化水平已經非常高，低于I類核心城區但高于其他類型，近十年內老年人口增長依然保持較高速水平，多數區縣要在2030年左右才達到老年人口的高峰。當前設施養老床位數配置水平除長寧外都低于全市平均水平，社會需求缺口大，未來城市規劃應加強社區養老和設施養老兩種類型設施的建設。

2.2.2.3 Ⅲ類——郊區（包括寶山、閔行、嘉定、松江、青浦、金山及奉賢七區）：老齡化水平較低但未來保持加速類型區

該類型養老地區以新城、新鎮及工業區等為主，經濟發展水平相對較低，僅高于Ⅴ類崇明地區；人口集聚水平較低，外來人口占常住人口較高比重，近十年老年人口增長保持較高速水平，僅次于Ⅳ型的浦東新區。該類區域政府規劃和建設養老設施能力較強。當前設施養老床位數配置水平較高，基本達到3%的規劃目標，嘉定和青浦兩區都達到3.5%的較高水平。未來發展應加強社區養老設施的規劃和建設，同時依靠郊區良好的生態環境和完備的生活服務設施吸引更多社會養老機構投資。

2.2.2.4 Ⅳ類——浦東新區：老齡化水平較低但未來高速增長類型區

該類型養老地區經濟發展水平較高，政府支持養老設施建設有較強能力，由于大型工業項目建設以及房地產領域的快速發展，人口集聚度不斷提升，人口老齡化水平較低但增速很快，是上海近十年老年人口快速增長的區域，在市域范圍內表現出最強的空間收斂性。當前設施養老床位數配置水平較高，達到2.9%，基本實現既定規劃建設目標。盡管存在較年輕人口年齡結構和相對較高的設施養老水平，但考慮到老年人口近些年快速集聚，未來該類型養老功能區需應重點加強社區養老設施規劃和建設。

2.2.2.5 Ⅴ類——崇明：老齡化水平較高但未來增長趨緩類型區

該類型養老地區經濟發展水平較低，人口對外疏散趨勢顯著且集聚水平較低，外來人口占常住人口的比重不高。近十年來，老年人口增速不快，但由于更多年輕人外遷而存在提前進入高齡化社會的可能。設施養老床位數配置保持較高水平達到3.1%，基本實現既定規劃目標。未來養老設施發展的重點應該是社區養老設施建設，并依托良好的生態環境提升社會辦養老機構的投資水準，吸引區外老人入住，推動養老產業化發展。

3 各類養老類型區養老設施規劃建設模式

經過“十一五”和“十二五”期間的快速補缺和規模擴張，上海養老設施建設得到快速提升，基本已經形成“973”養老服務格局。至2014年底，上海全市共有養老機構660家，養老床位總數達11.49萬張，約占戶籍老年人口的2.78%；社區居家養老設施服務老年人數已經超過7%的目標；此外，隨著房地產業的發展和國家政策的支持，支撐家庭自我養老的住宅與社區不斷涌現。在總量提升的前提下，上海養老設施建設主要面臨結構調整的重要任務。不同養老類型區面臨的發展問題各異，應考慮科學設計相關財政、投資、產業、土地、人口與人才、環境政策，以實現城市養老設施空間布局公平與效率的統一。

3.1 Ⅰ類——老齡化嚴重且增速緩慢類型區：以存量建設為主，適當向郊區疏導

該類型區域配套完善、交通便捷，但當前處于人口對外疏解進程，由于發展空間和土地指標的限制，不適宜發展大規模的養老設施。加大財稅支持力度、強化政府對養老設施建設的主導力量將有利于本地區老人區外養老，推進全市域養老布局良好互動。在投資領域，明確政府投資重點；在基礎設施、市政建設與服務、傳統意義養老院建設、托老所建設等社會福利類非營利領域，對老年人生活、學習、康復、服務以及救助等多項可商業化運作領域探索產業化的運作模式；在土地利用方面，重點推進存量設施改造，特別要探索城市規劃中容積率適當突破的可操作性。鼓勵區內老人遷至區外養老，不鼓勵區外老人遷至本區養老。

3.2 Ⅱ類——老齡化突出且依然保持較高增速類型區：存量增量并重，積極探索商業化運作模式

成熟的基礎設施、醫療生活配套條件是該類區域最大的優勢，養老設施服務的對象主要是本區域老人。在Ⅱ類區域應強化政府對養老設施建設引導力量，重點投資社會福利機構及非營利部門的基礎設施服務。由于該類區域城市更新改造、房地產開發方興未艾，可積極探索社區養老模式的推進新模式：通過財政政策引導，吸引社會力量積極進入養老設施建設與養老服務領域并發揮主導角色；積極探索新型運作模式包括PPP等商業化模式。在土地利用方面，同步重視存量和增量養老設施，既規劃新增用地和空間，又推進存量設施的積極改造。

3.3 Ⅲ類和Ⅳ類——老齡化水平較低但未來加速增長類型區：以增量建設為主，注重存量更新改造

Ⅲ類和Ⅳ類養老類型區最大的區別在于經濟發展水平和老年人口增長速度，但也具有共通性，即擁有好的生態環境、充足土地指標并配套以及完善的醫療、休閑等生活服務條件，該兩類類型區域將是上海養老產業化程度最高的地區。財政政策發展重點是撬動社會力量投入養老設施的建設，推進PPP運作模式及在可盈利領域推進全產業化運作。在土地利用方面，積極拓展空間，推進增量設施高標準建設、提升存量設施更新和改造水準。通過養老設施高標準建設和良好的商業化服務運作模式，推進醫療設施和商業設施的完善，積極吸引區外老人遷至該兩類型區養老，吸引和培育高端養老服務和管理人才。

3.4 Ⅴ類——老齡化水平較高但未來增長趨緩類型區：以緊湊型高端養老為主

該類型區域擁有良好的生態條件，輔以完善的醫療、商業等生活配套條件，發展設施養老空間巨大。但由于其遠離市區、交通不便、醫療配套差以及生態島的建設目標，近期該類區域不可能成為上海養老發展的重點地區，只能適當鼓勵區外老年人口入住本區域養老。應實施積極的財政支持政策，推進面向本區老年人口的養老設施建設，適當推進高端社會辦養老機構項目進駐本區；同時，在土地利用方面應堅持緊湊土地利用，并注意養老產業化發展對生態環境的影響。