我國大城市交通擁堵特征與國際治理經驗借鑒探討

趙鵬軍　萬海榮

摘 要：本文從當前我國大城市交通擁堵、環境污染等“城市病”角度出發，探討大城市交通擁堵特征與國際治理經驗對我國的借鑒。在比較研究我國大城市和國際大城市交通擁堵特征異同的基礎上，剖析了我國大城市交通擁堵的社會、經濟、空間等因素，以及這些因素的作用機制，城市蔓延、交通供需矛盾、機動化增長、土地利用形態和生活方式變化等是造成交通擁堵的主要因素；借鑒國際治理交通擁堵的經驗，下一步政策應注重從宏觀空間結構和微觀街區設計等方面優化土地利用和交通關系，采用行政和經濟等多手段加強小汽車使用管理，完善公交網絡服務、積極落實公交都市戰略等。

關鍵詞：機動化；城市交通擁堵；治理策略

中圖分類號：U491 文獻標識碼：A

隨著我國城市化進程的推進，城市人口和城市化水平持續提高，城市規模不斷擴大。這種蔓延式的城市空間擴張方式帶來了巨大的土地資源緊張、環境污染、能源消耗、交通擁堵等問題，這對可持續的城市發展帶來新的挑戰[1]。在城市化和機動化的雙重作用下，城市交通特征發生了明顯的變化。在中國，傳統以自行車為主的非機動交通方式迅速被私人小汽車所取代。私人小汽車的數量從1991年的91.04萬輛增長到2011年的7326.79萬輛[2]，每年新注冊的民用汽車擁有量不斷增加。在土地資源的限制下，城市空間結構逐漸從外延式向內涵式發展轉變，城市交通的功能、影響和發展等都隨著城市發展環境的變化進行調整。然而，現有城市發展存在的矛盾導致城市交通擁堵的現象愈演愈烈。在交通擁堵的治理方面，歐美國家積累了豐富的經驗，雖然我國大城市在發展階段和發展背景上同國外城市有一定差異性，但是在交通擁堵特征和因素上，有著相同的地方，對我國具有重要的借鑒意義。因此，對國際大城市交通擁堵治理經驗進行梳理，并提出我國交通擁堵的治理建議，以期為我國大城市交通擁堵的治理提供可參考依據。

1 國內外城市交通擁堵特征

1.1 國際大城市交通擁堵特征

Bertini通過問卷調查發現，受訪者認為時間、速度、規模、服務水平（Level of Service， LOS）和交通信號周期失效（Traffic Signal Cycle Failure）是交通擁堵的基本特征。典型的交通服務水平包括規模/容量、密度、延遲（Delay）、停留的次數[3]。阿姆斯特丹著名的交通GPS服務商湯姆湯姆（Tom Tom）收集并分析了全球180個城市交通運營數據，分析結果表明，國外一些大城市的交通擁堵特征主要表現在以下幾方面[4]：（1）堵車時間增加。上班族平均每年有8天的時間消耗在堵車上，相當于每年在車上“度假”一周。（2）輔路比主干道更加擁擠。該公司數據顯示，國外大城市輔路擁堵狀況比主干道更加嚴重。（3）經濟增長對城市交通需求的刺激作用顯著。自2008年1月至2015年1月，全球交通擁堵率①上升了13%，有趣的是不同大陸之間的變化差異很大，2008年至今北美經濟開始復蘇，而歐洲經濟開始蕭條；對比同時期兩大陸的交通擁堵情況可以發現，北美交通擁堵率上升17%，而歐洲僅上升2%，意大利下降7%，西班牙下降了13%。

1.2 我國大城市交通擁堵特征

在我國，隨著城市化的不斷推進，大城市的經濟生產、人口移動與公共服務的空間集聚，加之土地資源供給的限制，導致城市交通擁堵成為城市面對的普遍問題。尤其在北京、上海、廣州、深圳等大城市，交通擁堵的問題更加嚴重，高峰時段的主干道速度僅為15-18km/h[5]。據北京市交管局公布的數字，2014年北京市機動車凈增15.4萬輛，保有量增長2.8%，新建市區道路為131公里，僅增長了2.1%。2014年全市機動車保有量為559.1萬輛，市區道路總長為6426公里，每公里道路要容納870輛機動車[6]。盡管我國城市交通擁堵具有普遍性，但是由于機動化水平的差異，使得我國城市交通擁堵呈現多樣化的特征[7]：（1）交通擁堵常態化，擁堵范圍不斷擴大；不僅僅集中在大城市，一些二三線城市也面臨著嚴重的交通擁堵問題如濟南、大連等（圖1）。（2）早晚高峰潮汐式擁堵。擁堵主要集中在主干道，并且以單方向擁堵為主（圖2）；（3）高峰時段擁堵時間拉長。北京市工作日交通擁堵持續時間（包括嚴重擁堵、中度擁堵）由2009年的0.9個小時增加到2014年的1小時55分[8]。（4）重要路網節點和交叉口擁堵，制約整個路網運行效率，呈現由“點”擁堵到“點-線-面”擁堵蔓延的態勢。

1.3 我國城市交通擁堵的成因分析

城市交通擁堵是多種原因綜合作用的結果。最直接的原因是供給和需求的失衡。即交通基礎設施建設供給無法滿足小汽車增長的需求。Miller等人分析了美國城市交通擁堵的原因[9，10]，發現：（1）都市區聚集大量就業崗位，人口和就業在都市區快速增長；（2）機動車擁有量增加，且機動車使用呈現時空聚集的現象；（3）交通基礎設施建設滯后于機動車的增長需求。對比西方國家交通擁堵特征和成因，我國雖然在城市發展階段、社會經濟發展水平方面有別于西方國家，但是在城市交通擁堵成因上與西方國家相似。交通供給滯后交通需求、機動車擁有量擴張、土地利用布局不合理、交通管理效率低均是城市交通擁堵的重要原因。

（1）城市人口與機動車快速增長，加劇供給與需求間的矛盾。

交通擁堵最直接的原因是供給和需求的失衡。以北京市為例，北京市常住人口由2005年的1070萬人增加到2012年的2069.3萬人。隨著人口的快速增長，對交通的需求也急劇增加，據統計，2012年北京市六環內日平均出行總量達3033萬人次（不含步行），2011年底平均出行量為2873萬人次，僅一年時間就增加了160萬人次，增幅為5.6%。2012年底全市機動車保有量為520萬輛，比2011年底凈增21.6萬輛，增幅為4.3%[11]。而道路建設速度卻遠低于機動車增長速度，從數據上看，2005年北京市機動車保有量246.1萬輛，年末擁有道路面積7437萬平方米。2012年，北京機動車保有量達520.0萬輛，比2005 年增長111.2%。對應當年道路面積為9236萬平方米，比2005年僅增加24.2%。這意味著單位道路面積上的機動車車輛密度比2005年增加了1.5倍。

（2）城市空間形態不合理，導致路網結構不完整，過于依賴環路，次干路和支路利用率低

城市交通系統的高效運行與路網的結構直接相關。不同于國外的城市形態，我國大城市被“小區”、“大院”、“單位”等空間單元分割，而國外城市諸如巴黎、華盛頓等城市的道路一般縱橫交錯。相比國外路網，國內在道路通達性、道路密度等方面差很多。主要原因在于城市是以小區和大院為單位，城市被大院切分，本可以共享的支路和次干路被截斷（圖3），環路出入口間距過近、公交站點設置在環路出入口等路網細節問題更為普遍。

我國大城市核心區普遍過于集聚，城市空間呈單中心格局。城市中產業園區或商務辦公區周邊配套居住功能不足，大型居住區集中布局在距離辦公用地較遠的城市郊區。居住地與就業地的分離產生了較長的通勤距離，導致了大量潮汐式的交通流。以北京市為例，北京市是典型的向心型單中心格局，市中心集聚了國家黨政機關、企事業單位、科研院所等多種城市功能，吸引了大量交通流，同時大型居住區回龍觀、天通苑、望京等均分布在城市郊區。居住地與就業地分離造成職住空間不平衡，進一步加劇了城市交通擁堵。

（3）城市公共交通缺乏吸引力，難以使小汽車使用者轉變出行方式。

我國大城市普遍存在的問題是，公交投入不足、公共基礎設施建設落后，公共交通在城市交通體系中的地位不明確。雖然政府制定了一系列的公共交通發展戰略，但是由于財政支出、管理水平以及道路條件的限制，城市公共交通的發展現狀仍是不容樂觀。

公共汽車路權沒有保障，雖然很多大城市設置了公交專用車道，但是專用車道沒有構成網絡，導致常發擁堵路段公交運行速度低，加之公交準點率低、線路密度低等降低了城市公共交通的吸引力。另外在不同交通方式之間的換乘不便也是公共交通出行比例較低的原因之一。根據北京市第五次綜合交通調查結果，單次地鐵出行，車外時間占總時間的39%，地面公交對應比例為35%。

（4）以步行和自行車為代表的出行需求轉向小汽車增加了交通系統的壓力。

研究表明，自行車具有門到門的便捷性和經濟性要高于公共交通，在4公里內，自行車交通出行的時間比公交更具優勢。在國內由于受到機動車的影響，自行車和步行的出行環境惡化[7]。1986年北京市第一次綜合交通調查，自行車出行方式占所有出行方式的62.7%，到第2014年第五次交通調查時，已跌至15%以下。反之， 5km以下出行距離內小汽車的出行比例高達44%[7]。步行和自行車的出行需求轉向小汽車的同時，造成了資源的浪費，同時也增加了交通的壓力。

2 國際大城市交通擁堵的治理對策

國外城市交通與發展的經驗表明，采取有效的城市交通戰略與交通政策是保持城市功能、維持城市空間結構與增強綜合競爭力的重要措施。借鑒國外城市交通政策與降低交通擁堵的治理對策對國內快速城市化和機動化的城市發展具有重要的意義。

2.1 提高購買小汽車門檻和增加用車成本

城市交通擁堵的原因之一是小汽車增長速度過快，導致交通基礎設施建設相對滯后。從而導致交通擁堵。倫敦、紐約等大城市通過實施交通需求管理政策保持交通供需動態平衡，把對小汽車交通需求管理政策作為城市交通政策的重要組成部分，通過經濟、行政、宣傳和教育等手段，在小汽車購買、上牌、通行和停車等環節上制定相應的政策，以有序控制機動車增長，引導小汽車的合理使用。提高小汽車購買門檻和用車成本在一定程度上可以引導居民轉變出行方式，減少交通系統的壓力。

在提高購買小汽車門檻方面，香港通過征收購買機動車購置稅和機動車牌照登記稅來提高購車門檻[12]。新加坡對車輛實行定額分配制來限制汽車數量的增長。按照規定，個人在購買新車時，必須首先向新加坡政府提出申請，投標購買 “擁車證”。“擁車證”的時效性期限為10年，過了時效期，不管駕車者是否繼續用車還是另購新車，都必須另外支付費用。在用車成本方面，倫敦通過稅收政策控制小汽車使用，在每天的7∶00～18∶30時段，倫敦對進入市中心8平方英里范圍內的車輛征收5英鎊的“進城費”，并提高燃油稅以限制汽車使用。另外，英國政府擬采取限制家長用私家車接送孩子上學的措施，以此緩解早高峰期交通擁堵狀況。首爾采取征收道路使用費并且對乘員3人以上的車輛進行免費等措施以提高小汽車的用車成本。規定出臺后，汽車通行量在原來的基礎上減少了9%，小轎車減少了53%，同時提高了一倍的通行速度[7]。

2.2 土地利用與交通協調發展，實施以“公共交通導向”的發展模式（Transit-Oriented Development， TOD）

土地利用類型與交通系統關系緊密。兩者相互促進、相互制約。土地利用的類型、開發強度、空間聯系一定程度上會影響居民的出行距離、出行時間和出行方式的選擇。反之，交通系統決定了土地利用的空間可達性，進一步影響土地的利用類型和價值[13]。僅靠增加交通容量供給難以有效解決擁堵問題，需要對交通需求、土地利用和交通布局協同管理。其中以交通導向的開發模式是主要的方向。新加坡、香港、東京等大城市都很重視交通對土地利用的引導作用，為避免增加通勤距離，城市建設與擴張也主要是沿著城市軌道交通線路進行[14]。對于很多同樣面對土地資源緊缺等問題的國內城市來說，很有借鑒意義。

香港是土地利用與交通協調發展最成功的城市之一。城市居住區和商業區基本沿著城市軌道交通線路發展，并在軌道交通樞紐站形成次中心。香港政府采取優惠政策鼓勵和扶持開發商的商業行為，為了吸引居民搭乘公交和地鐵，開發商在運用和打造TOD的時候注重周邊公共設施的建設。隨著TOD社區的逐漸成熟，宜居城市理念的普遍深化，房價有效提升，開發商利潤增加，形成良性循環[15]。在土地稀缺的城市中心區，這種模式值得借鑒。

2.3 大力發展公共交通，提高公共交通競爭力

大力發展公共交通是提高購買小汽車門檻、引導居民轉變出行方式的基本保障。20世紀50年代以后，東京為解決市內交通擁堵問題，開始大規模修建軌道交通。首爾、香港等城市也采取了相同的措施。20世紀90年代，韓國首爾由于交通基礎設施建設滯后等問題，導致城市交通擁堵問題嚴重。為緩解交通擁堵，首爾加快城市軌道交通建設速度。并且開始積極推行公交改革，修建中央公交專用車道，重新整合線路，引入GPS設備，使用新的停車管理制度等。公交改革后，公共交通（公共汽車和地鐵）乘客數量上升了11%，同時燃油消費和空氣污染逐步減少，與公共汽車相關的交通事故減少了26.9%[7]。

2.4 鼓勵綠色出行

僅靠增加交通供給無法從根本上解決交通擁堵問題。文明出行意識、良好的出行習慣才是解決交通問題的關鍵。近年來，國外城市提出建設綠色城市、宜居城市的理念，鼓勵市民選擇綠色出行方式。

哥本哈根是實行綠色出行的典型城市，曾被聯合國人居署選為“最適合居住的城市”。超過40%的市民選擇騎自行車上班，因此哥本哈根成為遠近聞名的自行車城市[7]。為鼓勵市民綠色出行，倫敦在市區建立了多個自行車租賃點，總計約有10000輛自行車，全天晝夜開放，兩個租賃點之間距離約300～500 米，密度很高。據統計，2013年1月～10月，平均每個工作日的租車次數約20000～33000次，而周末的租車次數約10000～30000次[16]。倫敦、悉尼等城市在中小學就開展步行、自行車上學等綠色通學方式的宣傳和教育，從小培養孩子的綠色出行意識[7]。

3 對我國大城市交通擁堵治理的政策建議

城市交通擁堵已經從特大城市向中等城市蔓延，從沿海城市向內陸城市擴散，交通污染和交通安全問題日益嚴重，如果不采取有效措施，對道路交通和公共交通系統都將出現供應能力嚴重不足的問題[17]。西方城市實踐表明，通過培育多中心城市空間結構、大力發展公共交通和推行土地混合使用以此引導非機動化交通的發展，明顯降低城市擁堵。

3.1 嚴格制定小汽車供求管理制度

面對城市發展的交通擁堵難題，城市政府采取不同的措施以積極面對城市交通擁堵。城市交通基礎設施作為公共產品，目前，主要解決的思路是根據交通供給與需求的關系，通過增加交通供給和抑制交通需求治理城市交通擁堵（表1）。

在國內城市中，比較流行的措施包括單雙號限行、路網擴建、牌照拍賣限制和錯峰上下班。（1）單雙號限行：單雙號限行是目前比較有效的階段性交通制約措施。2008年的北京奧運會期間，通過單雙號限行措施，使得奧運期間的交通秩序能維持良好。（2）路網擴建：隨著城市規模不斷發展、城市人口增加及空間集聚，包括公交系統、軌道交通系統等城市交通設施建設成為緩解交通擁堵、引導城市功能集中或分散的重要措施。（3）機動車限購：包括購車指標搖號和競價方式取得兩個方面。上海市最早實行車輛牌照拍賣的城市，該政策實行最直接的影響是上海市的車輛消費大車化、高端化，同時上海地區汽車的上牌紛紛轉移到周邊的江、浙、皖等省份。除了增加車輛管理部門收入之外，整個上海以及周邊的車輛消費并沒有得到抑制，交通問題也無法得到緩解[18]。天津市全市實行小客車增量配額指標管理，通過搖號或競價方式取得增量指標。（4）錯峰上下班。深圳出租車采取過錯峰交接班的措施。2010年4月北京市屬各級黨政機關、社會團體、事業單位、國有企業和城鎮集體企業實行錯峰上下班，以緩解交通壓力[19]。

3.2 推進土地利用混合使用，交通建設與土地開發協調發展

城市規劃曾經強調嚴格的功能分區，將城市劃分為單一用途街區，如商業區、商務區、居住區、工業區等。過度的功能分區導致城市中相互關聯的功能活動之間缺乏有效的空間聯系，不僅削弱了城市活力，也阻礙了基礎設施的高效利用，并且產生不必要的工作和生活出行，增加了交通的碳排放量。倡導混合型土地利用與功能布局，能使城市功能在相對小的空間上實現統一和融合。實行混合的土地利用方式在緩解城市交通擁堵上具有許多好處，第一，從交通出行上，由于城市功能的有機聯系，減少了不必要的出行，或者使得交通出行的距離降低。第二，在交通方式上，土地混合使用鼓勵慢行交通方式，良好的建成環境的活力能增加步行和自行車等非機動交通方式的使用，不僅能降低環境污染，也有利于增加居民體力活動（Physical Activity），促進公共健康發展。

3.3 推廣街區制，樹立“窄馬路、密路網”的城市道路布局理念

我國城市交通擁堵的原因之一是城市路網結構不合理。偏重主干道、次干道的建設，路網密度小，支路和次支路數量有限。再加上城市多以“小區”、“大院”、“單位”等空間單元組織形式存在，路網被嚴重切割，形成了“丁字路”、“斷頭路”，成為城市交通擁堵的重要原因之一。2016年2月21日《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》中提出要樹立“窄馬路、密路網”的城市道路布局理念，新建住宅要推廣街區[20]。街區制就是由城市主干道圍合、次干道分割、毛細血管路網密集，形成公共交通完善、服務設施就近配套的開放街區模式。《意見》提出，逐步打開已建成住宅小區和單位大院，而不是一下子都要拆除圍墻。現有小區內部道路歸全體業主所有，受物權法保護，短期內不會以拆除方式成為公共道路，但新建小區，特別是老城區拆舊建新的小區，完全可以開放式社區的模式來規劃和建設，打通城市微循環，加密城市路網，從而解決城市的交通擁堵問題。

3.4 培育多中心城市空間結構

城市空間結構和土地利用方式對城市交通模型具有顯著的影響[21-24]。城市交通會受周邊土地使用功能、開發強度、沿線土地價值、城市用地布局及地區經濟活力的影響[25]。一方面，城市空間結構或者土地利用方式的變化會影響城市交通系統的運行水平、交通模式和空間布局，另一方面，城市交通系統的改善，會帶來城市人口、資本和勞動力的空間集聚，進一步影響城市空間結構或城市土地利用性質與強度[26-28]。城市交通具有引導城市空間結構調整、促進城市發展軸形成、帶動城市中心（副中心）區發展的作用[25]。

“單中心”和“多中心”的城市空間結構中（圖4），交通具有不同的流向和出行方式（表2），從而影響城市交通模式。在“單中心”的城市中，經濟活動中心、就業中心及就業增長極在一個區域集中。當平均出行距離與出行時耗超出人們可接受范圍時，僅靠調節供需已經無濟于事[30]。城市“單中心”的空間演化模式引起出行量及交通量主要集中在城市中心區[30]。

3.5 大力發展公共交通，倡導綠色出行

隨著城市進一步發展，小汽車數量的增加，城市土地開發以低密度、單一化的方式向郊區擴張，傳統的增加道路供給的緩解交通擁堵方法，已造成“車多路多、路多車增”的惡性循環，以公交為導向的土地開發模式成為解決城市交通問題的新對策。有研究表明，密集的就業場所分布會增加城市交通的平均出行距離，但是高效的公共交通會降低小汽車的使用，使人們的出行方式轉向公交，同時較短的工作出行距離會使更多的人選擇步行或者公交[15， 24]。

TOD概念主張土地開發利用在已有或規劃區域快速公共交通點周圍進行，以輕軌、地鐵為主體建立高效的公共交通體系。其主要特征為[15]：①用地布局要緊湊，半徑400米的用地，步行5分鐘至10分鐘可到達中心區域；②公共交通站點是區域內的交通樞紐，如公交、輕軌等，采用適于行人的規則和標準，但不排除小汽車；③混合使用的土地利用形態，公共設施、公共空間、公共站點互相融合，區域內部靠步行解決。

4 結論與討論

我國大城市在發展階段和發展背景上同國外城市有一定差異性，但是在交通擁堵特征和形成原因上，有著相同的地方，因此國外大城市的治堵經驗值得借鑒。本文在梳理和分析國際大城市治理經驗的基礎上，結合我國交通擁堵特征的形成原因，提出治理建議：（1）從城市規劃建設的角度，提高土地利用混合強度，打破傳統“小區”、“大院”、“單位”等空間單元組織形式，推廣街區制，樹立“窄馬路、密路網”的城市道路布局理念，加密城市路網，完善路網結構，培育城市多中心空間結構。引導土地利用與交通一體化發展，實現社會經濟資源相對空間集中，這不僅能鼓勵非機動交通和公共交通發展，也能減少交通出行、降低出行距離、緩解區域交通壓力，從而能實現交通需求的合理空間分配，降低城市擁堵，實現城市區域可持續發展。（2）從交通政策的角度，加強交通供給與需求的管理，嚴格小汽車供求管理制度。（3）鼓勵公共交通發展等政策措施，合理引導公眾交通出行和交通方式選擇。

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Abstract： With the number of private cars increasing rapidly， the problems of urban traffic congestion and environmental pollution are worsening and gradually evolves for hindrance economic society sustainable development issue. Traditional road transportation infrastructure and management model cannot be satisfied by the requirement of modern society. A number of problems like urban traffic congestion have become increasingly prominent， seriously affecting peoples daily life and urban development.Urban congestion intensifying is due to the city 's existing public transportation facilities seriously lag behind the rapid growth of urban passenger travel demand which needs to be solved imminently. This paper studies the characteristics of traffic congestion in large cities and the experience of international governance for reference. Firstly， this paper compares and analyzes the similarities and differences of the characteristics of the traffic congestion between foreign large cities and big cities of China， and discusses the feasibility of international management experience. The analysis finds that although the large cities in China have some differences in the development stage and the development background of foreign cities， but in the traffic characteristics and factors， has a similar place. The urban population growth， the increase of the car， the expansion of the urban space and the change of the life style of the residents are the important factors of the urban traffic congestion， and the experience of foreign control congestion can be used for reference. Secondly， this paper sorts out and analyzes the experience and application of international big city governance. Finally， we put forward suggestions to control the traffic congestion issue in large cities of China， including the remodeling of land use， strengthening traffic management， encourageing green traffic， etc. Developing public traffic is an important and effective solution to deal with the traffic problem， which are becoming more and more serious.

Key words： motorization； city traffic congestion； management strategy