“分稅制改革”與土地財政——一個文獻綜述

文/閆富雄

“分稅制改革”與土地財政——一個文獻綜述

文/閆富雄

1994年的分稅制改革，集“財政分權與政治集權”于一身，財政分權形成了財權上收、事權下放、地方財政收支存在巨大缺口的事實；政治集權又促成了各地方官員的“晉升競標賽”，進而促成了地方政府通過經營土地來彌補財政并實現晉升的執政理念，這進一步擴大了土地財政規模。

分稅制改革；財政分權；政治集權；土地財政

一、分稅制改革回顧

（一）分稅制改革實施過程

改革開放以來，我國經濟體制經歷了根本性的轉變，也正得益于此，以“放權讓利”為基本特征的改革開放促成了我國經濟的高速發展，其中財政體制改革功不可沒。1979年開始的“財政包干”這一舉措，極大激發了地方政府改革、創新的積極性，但也造成了國家財政捉襟見肘、中央財政收入薄弱、財政秩序混亂的現象（吳敬鏈，2005）。為了扭轉這一現象，“分稅制改革”應運而生，業界稱為第三次財政分權改革。

（二）“分稅制改革”的特征

建國以來，在1958年的財政體制改革和“財政包干”背景下，地方政府稅收豐裕、財源穩定，充分分享到了經濟增長的成果，發展經濟的信心也得到了前所未有的激勵。但分稅制改革的實施，降低了地方政府的財源、稅源，不僅改變了過去“地方富”的財政狀態，而且事權逐級下放，加大了地方政府的支出規模，造成了財政收支的不平衡，地方財政開始入不敷出，政府不得不尋求新的收入來源。與此同時，政治集權制度成為了這一行為的又一激勵：中央政府有權通過政績考核制度決定地方官員的任免和晉升。Li and Zhou（2005）的研究結果證實了這個觀點，這也就導致了地方官員執政努力的扭曲，他們將競相“競次”，壓低工業用地價格，以此作為吸引制造業項目投資的主要籌碼，以增加政績，換取自己政治晉升。由此來看，財政分權和政治集權是影響土地財政的兩大主力，本文將這兩個視角出發，梳理兩者對我國土地財政的作用機制。

二、財政分權對“土地財政”的影響

分稅制改革強化了中央對全國稅收的控制，削弱了地方政府的自主權，從而給予了地方政府實施土地財政的財政激勵，具體來看：

（一）分稅制改革削弱了地方政府的財政收支自主權和分配自主權

從財政稅收收支自主權來看，分稅制改革的實施，使得地方政府開征稅種權力、決定稅率的權利被限制了，并且預算內收入的運用被中央政府制定了嚴格的具體規定，同時我國地方政府的財政支出權力也十分有限，面對大型項目的建設，地方政府往往需要承擔資金配套義務，因此，就造成了地方政府財權事權不對稱帶來的財政壓力，而地方政府之所以愿意接受這一壓力，原因之一就是看到了自己可以掌控的“第二財政” ——土地出讓收入（周振華，1999）。

從財政稅收分配自主性來看，一方面，分稅制改革建立了國稅和地稅兩個系統，改變了以往的稅收體系，實行垂直化管理。大大削弱了前一財政時期出現的地方權利，即地方政府運用稅收管理經濟的能力（周飛舟，2010）。分稅制改革后，在支持本地企業發展和吸引外來資本上，地方政府所運用的稅收手段得到了限制，所能使用的也就僅限于地方所分成的部分企業所得稅（陶然等，2009）。另一方面，1994年我國將稅種重新劃分為中央獨享稅、中央-地方共享稅和地方獨享稅三種，根據新稅種的特點，中央稅收收入得到了提高，因為稅源穩定、集中的全歸中央，而地方稅收收入來源不穩定、稅源分散、征收難度大、征收成本高，因此地方財政收入將視征收情況的不同而不同，處于不穩定的狀態，因此，地方政府不得不通過土地渠道擴大財政收入規模。

（二）中央財政轉移支付未能緩解地方政府財政壓力

1994年分稅制改革后，地方政府財政支出劇增，財政赤字長期困擾著地方執政者，財政赤字規模逐年增加。為了彌補地方的財政缺口，中央政府煞費苦心，試圖通過稅收返還和轉移支付來緩和這一現狀。但是，由于轉移支付中一般轉移性支付比重低于專項轉移支付，加之缺乏監管的轉移支付制度，導致地方政府財政收入仍然不穩定，中央轉移支付仍然難以平衡地方政府財政缺口（黃佩華，2003）。因此，在轉移支付并不能解決地方政府財政壓力的情況下，地方政府只能通過預算外收入緩解財政壓力。而土地出讓收益成為了預算外收入當仁不讓的首選，地方政府紛紛通過設立城市土地儲備中心，壟斷土地出讓市場，運用“招拍掛”等手段，高價成交土地，以最大化土地出讓收入，來增加地方財政收入（周飛舟，2007）。

結論：分權程度越高，地方財政就越依賴土地財政，其土地出讓價格也就越高。

三、政治集權對對“土地財政”的影響

改革開放后，經濟建設成為了國家工作中心，地區GDP增長率、城鄉居民收入及增長指標作為黨管干部的主要考核指標（許鳳麗，2011），在這些指標中，GDP因其特殊的指標優勢，成為反映干部績效的最受歡迎的統計量，因此，地方政府就會通過財政、土地等可支配資源來促進GDP增長，以實現政治晉升目標。

由于我國產業結構及經濟發展的特點，要推動GDP的快速有效增長，就要想辦法發展第二、三產業，尤其更倚重第二產業的拉動。因此，地方政府將調動各種資源、集中力量發展第二、三產業。而近年來，隨著城市用地規模的擴大、土地價格的上升，土地財政為地方城市的發展注入了大量的活力，（劉守英等，2005）。地方政府通過土地出讓來謀求財政收入、推動城市發展和基礎設施完善、改善人居環境，進而再吸引企業投資，做大、做強房地產業，構成了城市經濟發展的主要動力。但是，就我國產業特征而言，商服、住宅用地和工業用地性質完全不同，在特定區域，服務業具有其特定的消費體，區域間難以流動，投資者可以隨意提高地價、房價，最后都是當地消費者買單。而工業部門選址靈活，容易進行生產區位的調整，這其中更看重生產成本，因此，理性工業投資者必然選擇成本最低的區域進行投資（陶然，2009）。地方政府競相廉價出讓土地，用于吸引制造業投資（張莉，2011）。而我國偏向GDP的政績考核體制更加強化了這一行為，地方政府一方面壓低工業用地價格來吸引資本，另一方面抬高第三產業用地價格，獲取財政收入（李永樂，2010）。

結論：政治集權下地方政府晉升競標賽越激烈，二、三產業用地價格剪刀差越大，地方政府則越倚重土地財政。

四、總結及簡單評述

綜上所述，財政分權與政治集權相結合的“中國特色”的分權體制成為觀察改革后中國經濟增長的一個重要因素。1994年分稅制改革后，由于地方政府爭奪制造業投資的稅收工具日益縮減，因此地方政府的興趣從“財政承包”時期的“經營企業”轉向“經營土地”， 依靠土地出讓實現財政收入和政治晉升目標。

［1］陶然，陸曦，蘇福兵，汪暉.地區競爭格局演變下的中國轉軌：財政激勵和發展模式反思［J］.經濟研究，2009（07）.

［2］蔡昉.被世界關注的中國農民工——論中國特色的深度城市化［J］.國際經濟評論，2010（02）.

［3］沈坤榮，付文林.稅收競爭、地區博弈及其增長績效［J］.經濟研究，2006（06）.

［4］薛慧光.中國式分權對地方政府土地出讓行為的影響研究［D］.南京農業大學，2012.

［5］張晏，龔六堂.分稅制改革、財政分權與中國經濟增長［J］.經濟學 （季刊），2005，5（01）.

（作者單位：安徽科技學院財經學院）

上接（第60頁）

現金流入：工程款，專項借款，自行籌集。分公司不能統籌其他資金對其投入。

現金流出：工程支出，上交分公司利潤資金，歸還借款。

（2）分公司

現金流入：項目每筆工程款上交責任書利潤。

現金流出：分公司機構費用，上交公司利潤。

（3）總部

現金流入：外部融資，分公司上交年度利潤資金。

現金流出：總部機構費用，所得稅，股東分紅，歸還借款。

過渡期的處理：明確新老項目，嚴格劃斷新老項目資金，通過幾年過渡，老項目逐漸完結，所有項目按新的資金管理制度操作。過渡期，分公司按現有模式運行老項目的資金管理，同時按計劃逐步歸還欠總部借款。

2.深化資金資源市場化配置，提高資金的效率和效益

（1）申請。根據項目承接時的資金策劃，由項目部通過分公司向公司申報借款計劃。

（2）評估。公司通過對工程項目拆借評級，決定是否借款。根據評級打分，以社會利率為參考，實行差別化利率，利率接近市場。

（3）放款。公司與分公司和項目部簽訂借款合同，明確借款額度、利率、時間表和拆借品種。

3.探索建立資金管理和利用的新模式，推動調整結構

主要指傳統工程項目之外的房地產開發、“施工-地產”、墊資回報等。

4.強化管控與監督，促進分公司職能轉變

分公司由過去主導資金的籌集和使用，逐步轉變為計劃和監督。完善項目資金策劃管理，監督檢查資金收支情況，監控項目資金流向、流量的合理性與合法性，防范資金風險。

（三）改革進度

1.深圳地區以責任考核項目為主的單位，條件一旦成熟，立即實施。

2.以責任承包項目為主的單位，已按照這種方式運作單位，進一步規范；未按此運作單位立即實施。

3.外區單位

第一方案是隨深圳地區一起實施；第二方案是根據深圳地區實施情況，分單位逐步實施。

［1］商艷芳.建筑施工企業資金管理的問題及對策探討［J］.財經界，2014，02：100-101.

［2］劉兆陽.淺析如何加強建筑施工企業資金管理［J］.金融經濟，2013，04：135-137.

（作者單位：中國華西企業有限公司）

本論文為安徽科技學院校級課題：“分權式改革引致的區域競爭對土地城市化的影響研究”（SRC2014361）的階段性成果。