農村義務教育經費保障機制研究綜述
——基于2006-2015年國內文獻

孫家保

（湖南農業(yè)大學 公共管理與法學學院，長沙 410128）

農村義務教育經費保障機制研究綜述
——基于2006-2015年國內文獻

孫家保

（湖南農業(yè)大學 公共管理與法學學院，長沙 410128）

2006年國家開始實施農村義務教育經費保障機制改革，迄今為止取得了顯著的成果，但是隨著改革的逐步推進，各種問題也逐漸顯現出來。文章基于2006-2015年國內相關文獻，對農村義務教育經費保障機制問題這一主題進行綜述。文章首先對該研究領域的文獻進行樣本分析，其次從農村義務教育經費保障機制實施的效果、出現的問題和解決的對策三個方面進行綜述，最后述評該領域研究成果和展望。

農村；義務教育；經費保障

1　農村義務教育經費保障機制研究文獻分析

2006年以來，專家學者們對農村義務教育經費保障機制展開了多視角的研究，并且取得了一定的成果。筆者以2006-2015年為時間段，在中國知網（CNKI）分別以“義務教育”“義務教育經費”“義務教育保障經費”和“義務教育保障經費績效”四個主題進行文獻檢索，得到106 727、6 434、3 927、1 100種結果。

根據表1的統計數據，可以知道2006年以來，盡管學者們仍然對義務教育進行了大量的研究，但是對義務教育保障經費的研究則不是很多，約占總比的5%。對義務教育保障經費的績效進行研究的則更少，約占總比的0.78%，不足總研究量的1%。

表1　2006-2015年相關主體文獻數量統計表

2　農村義務教育經費保障機制研究成果綜述

2006年農村義務教育經費保障新機制在全國范圍內逐步全面推廣，受到了學術界廣泛的關注，學者們從多個角度對其進行了學術研究。研究內容大體上分為三個方面，即實施的效果、出現的問題和解決的對策。本文也從這三個方面進行綜述。

2.1實施效果的研究

王蓉認為，在“以學生為本”的政策理論的指導下，把握好“明確各級責任、中央地方共擔”的財政機制這一關鍵，保障全面加強農村教育財政管理基礎建設，顯示出新機制兼顧了現實條件和長遠改革的約束性與必要性。

杜育紅、孫志軍 等人在新機制實施后，對廣西、湖北和浙江三個省的縣域進行了調研，發(fā)現義務教育經費中來源于財政撥款的經費的水平和分配的公平程度得到了提高，改革之前獲得政府財政撥款相對較少的學校，在此次改革后獲得的財政撥款有了顯著的增加。周鐳、杜育紅通過對比2000年與2012年的平均公用經費數據得出，初中和小學的生均公用經費分別提升了8.1倍和11.1倍，保障水平有了大幅度的提高。“兩免一補”政策的實施，使1.3億農村義務教育階段學生免繳學雜費和教科書費，使符合條件的學生免繳寄宿費、享受“一補”政策，減輕了義務教育階段子女對農村家庭的經濟負擔。中小學校舍維修改造長效機制的建立，保障了中西部地區(qū)農村中小學校舍維修改造資金的穩(wěn)定性，校舍面積穩(wěn)步增加，生均校舍面積大幅增加。

2.2運行問題的研究

農村義務教育經費保障機制運行的過程中，由于是在改革中摸索前進，不可避免地出現了一些問題，針對這些問題許多專家學者進行了剖析。

張麗華 等人在對農村義務教育投入體制中“地方政府為主、多級政府承擔”進行分析后提出，“以縣為主”仍然凸顯了重心過低這一缺陷。從全國財政資源分配的比例來看，縣級財政無疑是屬于弱勢群體的，其可以承擔區(qū)域內義務教育管理的重擔，但是承擔農村義務教育投入的主體責任則很是困難。

范先佐、朱蘇飛從公用經費標準角度分析指出，農村中小學校的公用經費標準偏低。在不同的地區(qū)，不同類型的學校的運行成本存在著差異，因此不能用“一刀切”的方法使用統一的公用經費標準，否則將有部分規(guī)模較小的學校因為經費緊張而難以正常運轉。胡詠梅、盧珂在對西部地區(qū)五個省區(qū)的縣級農村中小學入學率和農村義務教育經費保障機制實施的相關性的實地調研后指出，“新機制”實施后，西部地區(qū)農村義務教育的普及率得到了提升，表明“新機制”對西部地區(qū)農村義務教育的普及有著積極的影響。同時，文章還指出，盡管西部地區(qū)五省實施了“新機制”，但是農村中小學的危房比率仍是處于較高水平。

周鐳、杜育紅分析認為按照當前的三大地區(qū)劃分方式來確定中央與地方承擔比例的設計不甚合理，未充分考慮區(qū)域內各地方政府的財政能力，加之省級及以下政府的承擔責任與方式不完善，使得“新機制”各項經費的全面落實難以得到保障。義務教育經費投入城鄉(xiāng)差距逐漸拉大，農村投入的水平仍然處于不足的狀態(tài)，隨之而來的問題便是城鄉(xiāng)義務教育學校辦學條件長期差異，農村學校辦學條件難以達到國家標準。全國人大科教文衛(wèi)委員會對湖南等四省份“新機制”實施情況進行調研后指出，與實施改革之前相比較，教師的工資水平有所降低，津貼、補貼得不到確切的落實，致使相關教師的工資福利難以得到保障。

2.3問題的對策研究

農村義務教育經費保障機制實施以來，逐漸暴露出諸多問題。針對這些問題，專家學者提出了自己的見解和建議。

2.3.1增加義務教育經費投入

張麗華 等人建議借鑒國外籌措義務教育經費的經驗，開征教育稅，并與一般的財政預算安排相結合的方法。利用中國全面推開的增值稅轉型改革，設計出合理的增值稅、營業(yè)稅的改革方案之際，巧妙的將教育費附加轉型成為教育稅。石利芳 等人則主張支持社會其他主體參與義務教育事業(yè)。例如，政府可以利用稅收和政策手段鼓勵支持社會非市場主體參與義務教育，鼓勵社會捐助義務教育事業(yè)；充分發(fā)揮非營利組織的作用，設立教育基金會，促進義務教育資源配置多元化；仿效福利彩票，發(fā)行教育彩票，吸收社會資金。

2.3.2建立健全相關運行機制

鄔志輝 等人認為應當建立并完善五個機制，分別是以項目分擔為核心的責任機制、以轉移支付為核心的資金流通機制、以提高效益為核心的財務管理機制、以增加動力為核心的激勵機制和以強化落實為核心的監(jiān)督機制。

張麗華從中央轉移支付制度的角度分析提出，有兩大缺陷導致了轉移支付手段低效，一是利益約束型制度，一是制度安排的盲從性。要提高效率，可嘗試新的辦學體制——“委托地方政府辦學，中央政府承擔經費”，統一中央轉移支付制度在教育投入運作過程中的事權與財權。薛海平、丁延慶認為，農村中小學生均公用經費的標準偏低，政府應當適時提高財政撥款標準。根據中東部地區(qū)貧困縣的現實狀況，提高中央財政在其免學雜費資金中的分擔比例，以期促進公用經費保障水平的提高和地區(qū)內校際間的均衡發(fā)展。

張紅偉、郝曉明 等人關注資金投入的同時，認為必須加快法制進程，把建設校舍要達到的具體標準以法律文件的形式確定下來。校舍建設的監(jiān)管力度也必須加強，加大違規(guī)的打擊力度，建立農村校舍安全維護長效機制，并按照規(guī)定嚴格運行。“兩免一補”是農村義務教育經費保障機制中的重要政策，是學生和家長能夠直觀感受到的，其實施的結果直接影響到學生家長對新機制的評價。因此有學者提出，應當運用法律法規(guī)手段加強“兩免一補”資金的籌集和管理，嚴格界定受資助對象，成立專門的檢查督導團，強化監(jiān)督保障機制。同時，應當構建相應的心理疏導體系，為貧困學生創(chuàng)造積極的學習環(huán)境。

2.3.3完善相關法律法規(guī)體系

孟航鴻提出，應當盡早制定《義務教育投入法》，建立健全義務教育財政投入的法律制度，同時建立相適應的執(zhí)法監(jiān)督機制，勿使法律法規(guī)成為一紙空文，將“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”真正的貫徹到義務教育財政領域。

3　農村義務教育經費保障機制研究成果述評及展望

統計2006-2015年的文獻，從數量上來看，盡管以義務教育為主題的研究文獻相當多，達到106 727篇，但是有關于義務教育經費績效研究的文獻數量只有1 100篇，約占義務教育方面總文獻量的0.78%，所以針對義務教育保障經費績效的研究相對較少；從研究視角上看，研究融合了教育學、管理學、法學、經濟學等多門學科；從研究方法上看，當前仍然主要以定性的思辨研究為主，定量的實證研究較少。

研究義務教育的文獻總量相當多，而研究義務教育經費績效的文獻則很少，僅占總文獻量的0.78%，所以農村義務教育經費績效方面將有很大的研究空間。在實際的研究過程中，可以采取定量研究的方法，運用計量經濟學、統計學等學科手段，做到農村義務教育經費績效的量化研究。

主要參考文獻

［1］王蓉.農村義務教育經費保障機制改革述評［J］.中國財政，2006（3）.

［2］孫志軍，杜育紅，李婷婷.義務教育財政改革：增量效果與分配效果［J］.北京大學教育評論，2010（1）.

［3］周鐳，杜育紅.成效與問題：“農村義務教育經費保障新機制”十年考［J］.中小學管理，2015（7）.

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［5］范先佐，朱蘇飛.21世紀以來我國農村義務教育財政體制的改革與完善［J］.河北師范大學學報：教育科學版，2010（5）.

［6］胡詠梅，盧珂.“新機制”對義務教育普及影響的增值性評價——基于西部五省區(qū)縣級入學率的分析［J］.北京大學教育評論，2010（4）.

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［11］薛海平，丁延慶.我國農村義務教育經費保障機制改革效果調查研究［J］.首都師范大學學報：社會科學版，2010（1）.

［12］張紅偉，郝曉明，朱慧婷.中小學校校舍安全政策三十年回顧與評析——兼論“汶川地震”為我國校舍安全政策帶來的挑戰(zhàn)與契機［J］.清華大學學報：哲學社會科學版，2009（1）.

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10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.20.167

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1673-0194（2016）20-0245-02

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