國內(nèi)外保障性住房后續(xù)管理經(jīng)驗啟示

周軼洲

“十二五”期間，我國建設保障性住房3600萬套、保障覆蓋面達到20%左右，有效改善了住房供應結構、促進了房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展。從2014年開始，新建的保障性住房已集中入住，各地在后續(xù)管理方面普遍面臨著新的課題。本文選取了5個國家、5個國內(nèi)城市和地區(qū)在保障房后續(xù)管理方面具有代表性的做法，總結提煉典型經(jīng)驗，以期為管理實踐提供參考借鑒。

一、國外保障房后續(xù)管理經(jīng)驗

1.新加坡：分級設置定期更新保障房配套設施滿足居住需求

“組屋”是新加坡政府為中低收入家庭設計建造的不同類型的保障性住房，包括建設發(fā)展局組屋、三代組屋、執(zhí)行公寓、執(zhí)行共管公寓、私人組屋、樂齡公寓等品種，供不同收入層次、代際結構、年齡階段的家庭承租或購買。

在配套設施方面，組屋通過層級體系實現(xiàn)供需平衡。第一級為市鎮(zhèn)中心，集中了交通換乘、商業(yè)、文化、娛樂、衛(wèi)生等功能性設施；第二級為鄰里中心，服務半徑約800米，配置小超市、診所等居民日常生活服務設施；第三級為社區(qū)中心，服務周邊居民，配置為老人和兒童服務的健身、游戲設施，付費設施使用價格較為低廉。通過合理分級與功能統(tǒng)籌，配套設施可滿足多層次需求，并得到充分利用。此外，政府還會定期組織粉刷組屋、更新設施。

2.韓國：采取貨幣補貼手段通過住房租賃市場實現(xiàn)有效保障

韓國的住房租賃制度成熟、市場活躍。求租方將一定數(shù)額的押金交給房主并簽訂租房合同，便可享有住房使用權，這種押金即“傳貰金”。在首爾等大城市，傳貰金一般占房屋總價的30%至50%。在合同有效期內(nèi)，租方對房屋的使用權以及對傳貰金的所有權均受法律保護。合同期滿（一般為2年）不再續(xù)約時，房主原數(shù)退還傳貰金。

為了使住房保障與社會化租房制度有效銜接，韓國允許剛組建家庭的年輕人到住宅公社申請傳貰金優(yōu)惠貸款；對于暫時難以湊足傳貰金的求租人，準予銀行發(fā)放不超過總金額60%的貸款；一些公司還將為租房員工提供優(yōu)惠利率為2%（遠低于銀行利率）、總額在1.5億韓元以下的租房貸款作為一項福利。這些政策和服務促進了“傳貰房”制度的普及、培育了住房租賃市場，解決了暫時買不起房的都市人住房困難，也避免了集中建設保障性住房面臨的資金壓力和后續(xù)管理問題。

3.俄羅斯：通過法令明確公租房準入條件及后續(xù)管理的規(guī)定

“公租房”是俄羅斯最主要的保障性住房，產(chǎn)權為項目所在地政府所有，住戶無權將其出售、贈予或作為遺產(chǎn)指定繼承。

2005年3月1日，俄聯(lián)邦頒布新的《住宅法》，規(guī)定法令生效后被社會保障局認定為低收入的家庭和法令頒布前登記住房面積未達標的家庭可申請承租公租房。按照租賃合同，承租家庭每月需按時繳納最低限額的租金，每平方米1.5盧布至1.8盧布。承租家庭增加長期居住人口，需征得產(chǎn)權所屬部門同意方可辦理新增人口入住手續(xù)；公租房居住環(huán)境遭到人為破壞，產(chǎn)權所屬部門可以拒絕為新增人口辦理入住手續(xù)，承租家庭人均居住面積也將縮減到10平方米以下。

二、國內(nèi)城市和地區(qū)管理特色

1.北京市：公租房項目探索多項管理創(chuàng)新

近年來，北京市逐步健全“租售并舉，以租為主”的住房保障體系，目前保障形式包括棚戶區(qū)改造安置房、經(jīng)適房、限價房、公租房（含廉租住房）、租房補貼等。“十二五”期間完成了100萬套保障性住房建設籌集任務。

北京市公租房建設籌集任務由各區(qū)落實，后期運營管理也實行“誰持有誰管理”模式。北京市住房和城鄉(xiāng)建設委員會負責建設融資，制定相關政策程序，統(tǒng)籌組織房源分配。在配套支持政策上，通過人口輸出區(qū)支付輸入?yún)^(qū)建設資金補貼、承擔保障房項目配套大型非經(jīng)營性公建建設任務等方式平衡責權利，提高人口輸入?yún)^(qū)接收管理積極性。在社會管理服務上，明確市級職能部門在后續(xù)管理中的職責分工和屬地區(qū)管理責任，確保公租房承租家庭享受均等的社會保障、勞動就業(yè)、公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療、義務教育等公共服務。在項目運營管理上，區(qū)住房保障管理部門以購買服務形式建立駐項目服務站，統(tǒng)一開展經(jīng)租管理、物業(yè)管理、監(jiān)督管理等工作。

2.上海市：健全大型保障房基地建管體系

上海市在構建共有產(chǎn)權保障房、公租房（含廉租住房）、征收安置房和舊住宅綜合改造“四位一體”，租售并舉的住房保障體系同時，探索建設大型保障房基地?！笆濉逼陂g，共建設籌集保障性住房100萬套。

在資金籌措上，大型保障房基地以上海市屬五大集團為投資建設主體，依托企業(yè)實力和銀團貸款落實建設資金。在交通出行上，結合城市空間布局合理設置公共交通線路，多層次、多方向與軌道交通接駁，優(yōu)化通勤距離。在配套設施上，一方面充分利用基地臨近區(qū)域配套資源、最大限度地發(fā)揮功能輻射作用；另一方面將保障房和商品房搭配建設，節(jié)約配套公建開發(fā)成本，共享服務設施。在管理組織上，以區(qū)為主、市區(qū)聯(lián)手，上海市住房保障和房屋管理局（注：2015年該機構已撤銷，職能并入上海市住房和城鄉(xiāng)建設管理委員會）指導各區(qū)成立住房保障中心，負責資格審核、配租配售及保障房供后管理；大型保障房基地還在項目屬地區(qū)協(xié)調下成立多部門參加的管委會或社區(qū)中心，提高管理服務水平，自2011年入住至今運轉平穩(wěn)。

3.香港特別行政區(qū)：司法支持申報退出機制

我國香港地區(qū)的公屋制度已實施了半個世紀，目前全港約有30%以上人口租住在政府提供的公屋里。公屋建設品質和環(huán)境不低于商品房，配套設施一應俱全，而租金（含物業(yè)費）僅相當于市場租金的1/3。

公屋申請家庭在申請時、輪候中和入住前要三次申報收入和資產(chǎn)情況，內(nèi)容包括土地、房產(chǎn)、車輛及銀行活定期存款、有價證券等。在公屋居住滿10年的承租家庭，其后每2年須申報收入和資產(chǎn)一次。如果家庭收入或資產(chǎn)超過限額，便要繳納原標準1.5或2倍的租金；一旦兩項標準都超過，便要繳納市場租金。繳納市場租金一年后，如果兩項標準都沒有下降，就要搬出公屋。承租家庭如在申報收入或資產(chǎn)時弄虛作假，一經(jīng)定罪，最高可判罰款5萬港幣及監(jiān)禁6個月。法律賦予香港房屋委員會調查取證的權力，包括銀行在內(nèi)的機構都要配合調查。

三、國內(nèi)外經(jīng)驗做法帶來的啟示

1.健全制度立法建設

公共管理的權力應由法律賦予，并對權力內(nèi)涵、行使范圍和相關責任進行限定。住房保障屬于公共管理范疇，法制環(huán)境是最重要的外部支持因素之一。目前國家層面尚無住房保障立法，部分省市雖在這一領域率先進行了探索，但仍存在一些問題。

以天津市為例，自2012年起實施的《住房保障管理辦法》屬于政府性規(guī)章，效力較低、涵蓋內(nèi)容也需要隨實踐的深化進一步豐富和拓展。由于保障性住房后續(xù)管理涉及項目運營管理（包括經(jīng)租管理、物業(yè)管理）、保障資格監(jiān)督管理以及社會管理服務等方面，內(nèi)容廣泛、綜合性強、操作執(zhí)行環(huán)節(jié)多，且存在違規(guī)查處、退出等難點，工作的順利開展更加需要于法有據(jù)?！笆濉逼陂g，應參照俄羅斯、我國香港等國家和地區(qū)住宅及住房保障立法經(jīng)驗，從內(nèi)容上完善住房保障制度立法，對保障房后續(xù)管理重點給予闡釋和明晰；在效力上進一步升級，以條例或法規(guī)形式對保障房后續(xù)管理屬地化模式進行規(guī)范，為違規(guī)查處、退出等工作提供更大支持。

2.強化責任體系建設

保障房后續(xù)管理還需要在立法保障的前提下，進一步健全和強化責任體系，以點帶面，突出系統(tǒng)性、合理性和可操作性，形成扎實穩(wěn)定的管理基礎。

在主要管理部門職責范圍方面，香港特別行政區(qū)房屋委員會在住房保障政策執(zhí)行管理的基礎上，兼具了保障房后續(xù)管理監(jiān)督執(zhí)法或社區(qū)管理職能；北京市、上海市也由住房和城鄉(xiāng)建設（管理）委員會集中整合了多部門住房保障職能，并主動向保障房后續(xù)管理領域延伸。這樣，既有助于牽頭部門綜合掌握保障房后續(xù)管理情況、統(tǒng)籌組織管理工作，也便于區(qū)、街建立相應的管理機構，提高運行效率、實現(xiàn)“服務下沉”。

在條塊權責劃分與銜接方面，圍繞“落實屬地管理”這一核心原則，北京市在“條”的方面進行了新的探索，職能部門組建基層工作站，承擔起社區(qū)建設、居住管理方面的任務。以“條”促“塊”，為屬地管理提供具體依托，證明了屬地化移交的實質不是“條”的管理完結和“塊”的照單全收，而是“條”為“塊”的需求發(fā)揮服務功能的開始，有效促進了保障房后續(xù)管理主體、內(nèi)容的銜接與融合，有利于構建起完整順暢的網(wǎng)絡。

3.完善長效機制建設

保障性住房后續(xù)管理不是孤立存在的片段，只有將項目建設、運營、監(jiān)管、服務有機結合，才能真正構建后續(xù)管理長效機制。筆者認為，可以從以下幾個方面著力強化：

一是學習新加坡、上海市經(jīng)驗，在城市空間布局中優(yōu)先考慮障房項目規(guī)劃選址，保證配套齊全、交通便利，并通過配建、插建等形式合理化解集中建設帶來的后續(xù)管理壓力，促進持續(xù)良性運行。

二是借鑒韓國貨幣化、市場化住房保障手段，把解決中低收入家庭住房困難這項工作與促進房地產(chǎn)健康市場發(fā)展密切結合起來，通過政策性補貼引導住房消費，有效豐富保障性住房后續(xù)管理內(nèi)涵和外延。

三是參考香港特別行政區(qū)加強住房保障對象監(jiān)管核查的做法，拓展部門間信息共享范圍、加強聯(lián)動配合，提高系統(tǒng)管理精確性和違規(guī)查處及時性；健全懲戒機制、提高違規(guī)成本，以發(fā)揮警示作用。

四、探索建立保障房后續(xù)管理長效機制

結合我國國情，筆者建議在保障性住房后續(xù)管理實踐層面從以下四個方面入手，建立操作性強、可持續(xù)發(fā)揮效力的運行機制：

一是保障性住房后續(xù)管理要上升到住房保障規(guī)劃層面統(tǒng)籌謀劃，在制度立法和司法執(zhí)行中重點關注監(jiān)督管理、違規(guī)清退等工作難點，并通過加大政策支持力度、提升信息共享水平等途徑落到實處。

二是制定并推行保障性住房后續(xù)管理涉及的屬地管理、行業(yè)管理規(guī)范標準，落實責任、明確分工，加強建設與管理銜接，健全基層服務機構，使后續(xù)管理有章可循，確?！皸l塊結合”、有序組織。

三是對大型保障性住房居住區(qū)、保障房集中片區(qū)和遠年入住的項目開展完善配套工程，內(nèi)容包括市政設施、配套公建、社區(qū)管理、物業(yè)服務、綠化景觀、交通出行等方面，積極建設“美麗社區(qū)”。

四是在保障性住房后續(xù)管理領域引入專業(yè)化、市場化管理思路和舉措，創(chuàng)新和完善項目運營管理、社會管理，使公共資源發(fā)揮最大效益，讓保障性住房居住群眾享受到高質量、均等化服務。

陳品祿/責任編輯