履職盡責 推動不動產統一登記向縱深發展

陳亞菁

編者按：最近，山東省出臺了《山東省人民政府辦公廳關于加快推進不動產統一登記工作的通知》，在不動產登記職責界定、登記資料移交、資金保障等方面做出了明確規定，在業內引起了積極反響。本刊特約相關業內人士就此展開討論，推動不動產統一登記與房屋交易盡快厘清職責，健康發展。

自《中央編辦關于整合不動產登記職責的通知》（中央編辦發〔2013〕134號）出臺已有三年了，各地在推動不動產統一登記工作過程中遇到了各種各樣的問題，這是職能調整、機構變動、人員關系變化等改革中常見問題。要加快推進統一登記進程，則必然要正確認識不動產登記的職責和內涵，依法履行職責，盡心盡力把這項工作做好做扎實。而最近山東省出臺的《山東省人民政府辦公廳關于加快推進不動產統一登記工作的通知》（以下簡稱《通知》），則對不動產登記職責的認定非常明確，針對當前不動產統一登記中業內熱議的職責邊界、登記資料的移交、經費保障等問題，該文件作出了嚴格要求，就此筆者談一些觀點與各位同仁交流。

一、不動產登記是法定的行政職責

正如《通知》所言“要將不動產登記申請、受理、審核、登簿、發證等法定職責統一到不動產登記經辦機構并統一行使，嚴禁隨意拆分，確保不動產登記職責完整”。其實這是個不辯自明的登記職責規定，這句話包含以下兩個涵義：一是登記程序法定。《物權法》明確了登記以登簿為物權生效標志，而登簿是依法登記中的一個重要環節，正如其他行政行為一樣，登記行為是由申請、受理、審核、登簿、發證等一系列程序所組成的，前后程序之間不能倒置或缺失，否則即為程序違法。二是行為主體法定。不動產登記是法律賦予登記機構的行政職責，主體資格的適格性是決定行政行為合法性的關鍵前提，如果行政主體為非法定機構或非法定機構的授權委托機構，則即使行政結果是正確的，則行政行為依然認定為違法。非法的行政行為將使當事人的合法權益無法得到法律保護。

二、不動產登記資料管理是不動產登記工作的重要組成部分

該《通知》對此有規定，“不動產登記檔案資料是證明不動產權利歸屬的重要依據，是依法開展不動產登記和信息查詢的基礎。各地要按照不動產登記法律法規以及國家和省政府文件要求，盡快將原各類不動產登記簿和不動產登記原始資料等檔案資料移交到不動產登記機構。”這個要求包含兩層意思：一是登記資料由登記行為產生。事實上，登記資料和登記簿都是權屬的依據，分別是不動產登記行為中從申請人處收取和登記過程中產生的材料和信息，是登記行為產生的結果，它們是登記的依據和最終的成果，登記資料和登記簿緊隨登記機構的登記行為而產生，不能獨立創設，而是依附于登記。而且登記資料具有動態性，只有將歷史登記資料和增量登記資料結合利用才能體現其真正的效用，否則任何割裂歷史與現時資料的行為都將使登記資料的價值蕩然無存。二是登記簿和登記資料由登記機構保管。根據《不動產登記暫行條例》，登記簿和登記資料由登記機構保管。因為不動產登記簿和登記資料所具有的專業性、動態性、完整性等特有屬性，這將導致其保管和利用都有專門的規定，由法定的機構予以保管可以更好地發揮社會效用。基于這兩點，所以登記簿和登記資料不存在移交問題，它們始終與不動產登記機構同時存在，依存于登記機構。

三、經費保障是不動產登記向縱深開展的必要前提

不動產登記工作服務于廣大群眾，面廣量大，服務質量和數據保密性要求都很高，必須有資金保障，因此該《通知》有要求：“各級政府要結合本地實際，將不動產登記工作相關經費納入同級財政預算統籌安排，切實保障登記窗口設置、存量登記數據整合建庫、登記信息系統開發等方面的經費需要。各級財政和國土資源部門要根據不動產統一登記工作任務，科學編制不動產登記保障經費預算，落實各項經費需求”。從不動產登記統一過程的已有實踐可知，至少在以下三方面需要投入不少的資金：一是窗口設置及日常運行。當前政府部門的服務要既快又好，讓百姓辦事感覺到方便快捷，則要配備足夠的人員和較多的窗口。因此國土系統目前推廣的“四全”服務是這一服務目標的最好體現。要真正推廣“四全”服務，則要在行政區域內設置多個網點，每個網點根據業務量多少要配備一定人員和設備，相對于原來的集中登記，多網點布局的“四全”模式在行政成本開支上要更多，因此，要有相應的經費保障各網點的正常運行。二是開發系統整合數據。要將原來散落在各單位的房、地、林、草、海洋等不動產歸集到一個單位登記，則勢必要建立一個統一的登記系統，可以適用于以上不同客體的各類登記業務，同時，由于統一前各單位存在大量的歷史數據，數據之間不匹配現象極為普遍，而要在同一平臺運作，則必須要整合歷史數據，做到房或林等與土地屬性的相互匹配，這是一項保證登記工作開展的基礎工作，也是極其需要大量人力物力的系統工程，需要大量的經費作保障。三是責任承擔賠償基金。履行職責必然對應相應的責任，登記行為是行政行為，登記錯誤將會承擔行政賠償責任，各地因為登記機構工作人員未盡審查責任導致登記錯誤而承擔國家賠償責任的案例屢見不鮮。而每天都要從事這么多登記業務，登記出險的概率在所難免，加上不動產價值又如此之大，因此在加大防范風險的同時建立財政賠償基金非常有必要。

四、注重與諸多相關橫向環節的協調與銜接

盡管不動產登記與其他管理行為有著明確的職責邊界，但并不是說與其他管理行為互不相干，恰恰相反，登記與前期的審批或行政許可行為有著密不可分的關系，特別是在當前各行各業均以網絡化管理為其主要抓手的前提下，應當以信息共享為契機，簡化手續提高服務水平，減少行政資源的耗費。就以商品房合同與繳納契稅為例予以簡單說明，首先談到網備合同，網備合同是住建部門為了加強對開發樓盤預銷售管理而采取的網絡化手段，經過網備后所有可售或未售或有權利限制的房屋在網上都清楚顯示，起到很好的公示效果。由于網備只是行政管理手段，而購房者只有申請經過登記后才能取得不動產物權，但登記所需要的信息和部分材料只要通過與住建部門信息共享即可方便獲得，根本不需要申請人再次提供，從這個意義上說，住建部門的網備管理與國土部門的不動產登記是息息相關的，而且雙方數據只有打通了才能既減少交易風險又減少工作壓力。然后再以繳納契稅為例，協稅是登記機構的法定職責，因此繳納契稅環節一般都在登記之前完成，而買賣房屋不同的情形會有不同的稅收政策，因此掌握買賣房屋者的已有房產信息是繳納的依據之一，為此，稅務部門只要借助于登記機構的信息共享即可方便知曉，同樣地，是否已繳納稅費在信息共享狀態登記機構通過查知系統即可，這樣省卻了當事人往返出具證明的麻煩。由此可見，只有政府橫向部門間充分的信息共享才能形成社會合力，服務效率才能有效提高。因此，從這個意義上說，不動產統一登記的順利推進不僅需要國土部門一家的努力，更要靠其他部門的大力支持，這是利民為民的民生之事，需要跳出部門從全局的高度考慮，依照法律法規共同把這項工作向縱深推進。

王春敏/責任編輯