房地產經紀監管的問題與對策

曹伊清

今年以來，一線城市及部分二線城市房價飛漲，不少人認為房地產經紀對于房地產市場的活躍起了較大的作用，甚至房價攀升也與房地產經紀有關。隨著上海“鏈家事件”引發的對房地產經紀的種種負面評價，引起了中央有關部門和地方政府的高度重視。

一、房地產經紀的監管現狀

今年3月，上海市消保委率先曝光上海“鏈家事件”，該事件的出現顯示出這個中國最大的房地產經紀機構在經營活動中的諸多不規范行為，引起了監管各方的重視。隨之，上海銀監局、工商局、住建委等各自對鏈家公司采取不同的行政手段，如暫停業務辦理、罰款。住建部副部長陸克華在2016年5月6日國務院政策例行吹風會上再次強調7個監管措施，并表示住建部正在制定文件。

實踐中，房地產經紀糾紛和矛盾的爆發點往往是在交易環節，按照目前的分工與體制，住建部門是房地產交易環節的主管部門（不動產登記職能雖然已經劃歸國土資源部門，但按照2015年7月10日國土資源部、住建部《關于做好不動產統一登記與房屋交易管理銜接的指導意見》，住建部門仍然保留有交易管理的職責。即在房地產交易的實際操作中，雙方當事人須先在住建部門辦理交易手續，然后才能辦理不動產登記，領取不動產權利證書）。因此，如果產生法律糾紛首當其沖的是交易主管部門即住建（房產）部門。以法院審理的涉及經紀的案件為例，一旦發現因為經紀行為不規范而導致的糾紛，往往也會針對管理部門提出司法建議。從筆者查閱的部分司法建議的發出對象看，大部分針對住房管理部門，也有部分針對經紀行業協會。各級政府、司法部門乃至社會各界自然而然地也將各地的住建部門（房管部門）看作是房地產經紀監管的主要行政責任方。

顯然，相關部門及執法部門存在一些認識上的誤區。實際上，在現行的法律體制中，對房地產經紀的監管涉及多個部門，如工商（市場監管）、發改、人力資源等，只是目前各職權部門大多各自為政，低調執法，因此監管效果始終顯現不出來。

二、房地產經紀監管中的問題

房地產經紀監管主要依據的是三部委制定的《房地產經紀管理辦法》，而作為市場監管的主要部門——工商部門（市場監管部門）則不在其內。工商部門監管依據主要是國家工商總局頒布的《經紀人管理辦法》，其明確監管對象是普通經紀人，而房地產經紀人作為其中的一類，和演藝經紀人、體育經紀人等一樣，也納入其規范管理之中。但該辦法4月份剛剛廢止，目前國家工商總局尚無新規出臺。總體上看，目前在執法依據上明顯存在規范層級偏低、規范和要求不統一等問題。

筆者認為，要達到理想的監管效果，僅依靠住建部門的努力是遠遠不夠的。如對于所謂不領取營業執照的“黑經紀”問題，首先涉及工商部門（無營業執照），也涉及住建部門（機構不辦理備案）；人員問題涉及工商部門、人力資源部門、住建部門；經紀收費涉及物價部門（發改委）。其他的還有一些行業協會的監管，如房地產經紀人學會、經紀行業協會、消費者保護協會等，所以要形成規范的房地產經紀市場，需要多部門的合力和市場的自律。

在經紀管理上一直以來存在分歧：一種主張是強化行政監管手段；另一種主張是遵循市場規律，讓市場自我調節。但近些年的市場發展證明：單一手段的監管并不能達成市場規范的目的。房地產經紀的業務活動與住建部門發生較多的關聯，此外工商行政部門也對房地產經紀行為和與之相關的房地產廣告、合同等有監管權。目前監管措施主要依賴處罰，且行政處罰是以罰款為主。就行政處罰而言，在整個查處過程中，有關部門是否互相聯系或者通知不得而知。但就筆者所了解的情況，進行溝通合作的情況并不多見。2013年住建部曾經聯合發文對房地產中介市場進行整治，其后再無其他共同行動。

三、強化房地產經紀監管的對策與建議

上海“鏈家事件”的處置提供了一個成功的案例。針對目前監管手段單一、監管效果不理想的狀態，筆者建議從多維角度建立規范化的監管體制，才能達到市場逐步規范的目的。

1.實現監管手段的多元化

以上海“鏈家”事件為例，案件揭露于消保委的活動，后引發強烈的社會反響，接著各有關行政部門開始積極行動，跟進監管，并且以“鏈家事件”為契機，開展對房地產經紀市場的檢查，在此基礎上各自在自己的職權范圍內采取了最強力的手段進行查處。筆者認為，該案恰恰是近年對房地產經紀違法違規行為查處最有效、手段最多樣化的范例。該事件經消保委曝光后，隨后住建主管部門首先進行約談、展開正式調查，涉事門店及相關經紀人員的網上簽約資格被暫停。

接著上海市住建委認定鏈家公司不如實告知購房人產權調查結果，以隱瞞手段誘騙消費者交易的行為違規，按照《房地產經紀管理辦法》相關罰則的上限，對鏈家公司和兩名涉案經紀人合計罰款8萬元，取消了涉案門店以及相關經紀人員的網上簽約資格，并記入信用檔案。同時，幾個監管部門對房地產經紀市場開展了檢查和整治，市工商局依據《中華人民共和國反不正當競爭法》的相關規定，對鏈家、太平洋、仁豐、漢宇、我愛我家、佳歆等6家經紀企業，以其虛構房源、虛標房屋價格等方式進行虛假宣傳，誤導他人，分別處以13萬元至20萬元的行政處罰。最后，上海銀監局決定銀行暫停與鏈家等6家房地產經紀機構的合作，即從4月25日起，暫停轄內各商業銀行與鏈家、太平洋、我愛我家等6家房地產經紀公司的業務合作1個月，對于違反個貸業務受托支付要求的7家商業銀行暫停個人住房貸款業務2個月，并進行內部問責。

鏈家的操作涉及多個違規行為，這是房地產經紀市場近年來處罰力度最大的一次合力行動，上海“鏈家事件”的善后處理非常得力和迅速，是幾個部門共同努力的結果。同時，鏈家公司也迅速做出正面回應，接連發表對事件的態度，并全力配合處理，當事人的問題很快得以解決。

住房城鄉建設部《關于房地產經紀行業違法違規典型案例的通報（一）》（建房函〔2016〕112號）共通報了7起案件，主要采取的行政手段是罰款、警告、限期整改（責令整改）、暫停簽約資格（一起為取消簽約資格）、記入黑名單等。 “鏈家事件”及其行政主管部門的處理，在房地產經紀市場引起了很大的震動，也提供了多個監管部門、多種行政手段合力規范市場的范例。

在未來的監管中，有關部門除行政處罰外，對于違反規定的經紀機構和從業人員，情節尚不嚴重的，可以不予處罰，而可以從規范市場的角度進行約談，提出整改要求等。當然，約談情況應該公開，記入信用檔案。對于違法、違規情節嚴重的經紀機構和從業人員，應該按照有關規定，責令限期改正，記入信用檔案，取消網上簽約資格，并處以罰款。特別是處理結果需要公示，如北京市住房和城鄉建設委員會網站對房地產經紀機構和經紀人員建有信用檔案公示欄。

應該改變單純依賴行政手段的思維定式，推進市場自我規范和調節。發揮行業協會和消費者保護組織的作用，行業協會可以定期發布經紀機構和經紀人員的信用信息，并通過公開有關處罰信息提示消費者注意，形成不規范的經紀機構和經紀人員無法在市場中生存的氛圍。

2.建立多部門聯動監管機制

上海對“鏈家事件”的處理為各監管部門協力規范房地產經紀市場提供了很好的范本。建議在接下來的房地產經紀管理中將這種多部門檢查、處罰的做法規范化、常態化，并建立起職權部門之間的定期檢查制和檢查結果的通報制、處罰通報制。如住建主管部門在日常交易管理中發現無營業執照經營的房地產經紀機構，或發現經紀機構違反《房地產廣告發布規定》的，應該將有關證據、證明材料移交工商管理部門查處，工商部門不得推諉。房地產主管部門發現房地產經紀機構違法收取服務費等價格違法行為，應當及時將案件移送價格主管部門查處。對嚴重侵害消費者權益、擾亂市場秩序的經紀機構和從業人員，有關主管部門應該會同相關的監管部門共同查處，情節嚴重的，應當提請工商管理部門吊銷其營業執照。工商部門接到提請吊銷營業執照的建議，應當進行調查處理并將結果通知有關部門。

各行政監管部門如發現房地產領域的違法、犯罪行為，應該立即向有關部門和司法機關反映，并及時移交相關的材料。同時，為規范政府行政程序，各相關部門之間應該制定案件查處移送的程序性規范，明確各自的責任。

3.建立房地產經紀糾紛解決平臺

房地產經紀機構和從業人員與委托人發生的糾紛大多數表現為民事糾紛。實踐中，一旦發生糾紛，作為受害人往往會到監管部門（尤其是房地產交易管理部門）進行投訴。對此，監管部門作為行政機關直接介入民事糾紛，或者直接出手解決房地產經紀活動中的民事糾紛并無法律依據。但是行政機關如果對老百姓的投訴不予理睬，或者直接建議當事人走司法途徑解決糾紛，則很多當事人不僅不理解，而且十分反感政府的這種不干預、不介入的態度。不僅如此，這種處理方式還可能有違于建設服務型政府的要求。對于監管機構來講，這樣做肯定會面臨強大的社會輿論壓力。

為解決這類兩難問題，建議有關部門可以出臺房地產經紀糾紛調解的有關規范，并在房地產經紀行業協會中成立糾紛調解委員會，既可以處理房地產經紀機構、房地產經紀人員之間的執業糾紛，也可以為日益增加的房地產經紀機構和經紀人員與委托人之間的糾紛提供非訴訟解決糾紛的平臺。當房地產經紀機構或者從業人員和交易當事人之間發生矛盾或者糾紛到主管部門投訴，如果監管部門發現是純粹的民事糾紛，則監管部門可以引導雙方到行業協會進行調解。行業協會可以針對房地產經紀糾紛制定投訴受理與處理辦法。當然如果其中有行政違法行為，作為監管部門仍然可以進行處理。實踐中，房地產經紀糾紛往往是既有民事爭議，又可能有行政違法。這種情況下，行政機關首先受理投訴，然后對糾紛的類型進行甄別、分類，將民事爭議問題交付行業協會處理，行政問題可以繼續處理。

房地產主管部門可以指導行業協會建立糾紛處理平臺，通過投訴處理、糾紛調解等多種手段規范經紀行為。2016年5月《最高人民法院關于人民法院特邀調解的規定》規定的特邀調解對于建立經紀糾紛處理平臺有一定的指引意義。法院所指的特邀調解是指人民法院吸納符合條件的人民調解、行政調解、商事調解、行業調解等調解組織或者個人成為特邀調解組織或者特邀調解員，接受人民法院立案前委派或者立案后委托依法進行調解，促使當事人在平等協商基礎上達成調解協議、解決糾紛的一種調解活動。參考此做法，可以在房地產經紀行業協會中建立糾紛調解平臺，聘請專業人員作為調解員，建立規范化的調解程序，為日益增多的房地產經紀糾紛與訴訟提供一道屏障，同時也可以減輕當事人負擔，快速化解糾紛。主管部門如交易管理部門對于交易過程中出現的房地產經紀機構和人員與交易人之間的糾紛（如網簽合同產生的糾紛問題、資金監管的糾紛問題）也可以直接交付行業協會調解。但同時也需要建立一套與行政處置對接的程序。

建議在建設政府信息平臺的同時，建立與行業協會信息平臺的鏈接，將有關信息互通共享。如對于網上投訴，可以通過鏈接提供當事人選擇解決糾紛的路徑，引導多元化糾紛解決機制的適用。當然，糾紛處理平臺也需要做好信息公開工作。

四、結語

筆者曾經參加了政府主管部門和行業協會召集的征求意見會，一直關注主管部門和行業協會在規范房地產經紀方面的政策與實際舉動。而目前的相關文件和措施僅僅停留在某一部門的監管角度（如住建部門），其他部門呼應并不明顯。在筆者看來，單靠一個部門（特別是住建部門）監管，操作起來可能有許多實際問題，查處手段有局限性，相應的規范也欠缺。

建議按照上海此次處理“鏈家事件”的模式，建立起監管部門的查處鏈接，能夠多管齊下整治房地產經紀市場的混亂。更關鍵的是需要建立房地產經紀市場的法律規則，使得房地產經紀發展能夠進入法制軌道。

陳品祿/責任編輯