《慈善法》科學立法、民主立法的典范

于建偉 賈西津

編者按：2016年3月16日，第十二屆全國人大四次會議通過《慈善法》，2016年9月1日正式實施。該法從起草到通過，歷時10年，可謂“十年磨一法”。它的通過，回應了30年來改革、轉型與慈善積累的現實問題，填補了我國慈善方面的立法空白。尤其是該法制定過程中的開放性，對我國法治建設具有重要的啟示意義。本刊特約參與起草《慈善法》的全國人大內務司法委員會內務室主任于建偉，長期關注我國社會領域建設的清華大學公共管理學院賈西津副教授，就慈善法的出臺、立法理念與影響做訪談。

一、《慈善法》是如何出臺的？

記者：改革開放以來，我國現代慈善發展起來。目前總體情況如何？

于建偉：改革開放以來，以慈善組織專業化運作為特征的現代慈善事業開始起步，近十多年來，進入黃金發展期。社會捐贈總額從2005年不足100億元發展到目前的每年1000億元左右，各級民政部門登記的社會組織總數超過60萬個，大部分在公益慈善領域開展活動，形成了一批特色鮮明、具有社會影響力的品牌項目，每年受益人群達數億人次；注冊志愿者超過6000萬人，每年為社會提供3億小時的志愿服務。

但是，隨著慈善事業的發展，在慈善領域出現許多新情況新問題，比如，慈善組織內部治理不健全、運作不夠規范，募捐活動以及募集財產的管理使用不夠透明，行業自律機制尚未形成，慈善活動參與人權利義務不夠明晰，有些優惠政策落實不到位，監管制度不夠完善，假借慈善違法斂財、騙捐詐捐等事件屢有發生，全社會慈善氛圍還不夠濃厚，等等。

慈善領域出現的問題傷害了人們的愛心，影響人們參與慈善的熱情。慈善事業的健康發展需要法治的引領推動、規范和保障。2008年至2015年，共有800多人次的全國人大代表提出制定慈善法的議案27件，還有很多人大代表、政協委員提出盡快制定慈善法的建議和提案。社會各界熱切期盼一部確立慈善基本制度、明晰各方權利義務的慈善法盡早出臺。

記者：您深度參與了慈善法的起草與制定，請問在這個過程中，您感受最深的是什么？

于建偉：最大的感受是開門立法，歷時10年，可謂“十年磨一法”，千呼萬喚始出來。第一個階段是民政部起草階段（2006年3月至2009年8月）。2006年3月，民政部成立起草組，開始慈善立法的調研論證起草工作。起草組多方收集慈善立法相關資料，全面了解國內外慈善事業發展和慈善立法情況，廣泛聽取中央有關單位、慈善組織和專家學者意見，數十易其稿，形成《中華人民共和國慈善事業法（草案送審稿）》，共8章54條，于2009年8月報送國務院。

第二個階段是全國人大內司委起草階段（2014年2月下旬至2015年10月）。此后，慈善法的起草工作緊鑼密鼓、強力推進，步入快車道。內司委先后組織10多個調研組，赴湖北、浙江、福建、廣東、廣西、北京、上海、陜西等?。▍^、市）了解慈善事業發展情況，聽取地方對慈善立法的意見和建議，并組團到英國、克羅地亞考察慈善立法情況。召開慈善立法座談會10多次，聽取主管部門、地方人大和民政部門、專家學者、慈善組織負責人意見，還派員參加學界和實務界召開的立法研討會30多次。起草過程中，圍繞慈善事業發展的主要經驗和存在問題、慈善立法的調整范圍、慈善組織、慈善募捐、慈善信托、稅收優惠、慈善服務等問題，開展專題研究，形成了30多份、幾十萬字的立法研究資料。

2015年1月形成慈善事業法草案（征求意見稿），向33個中央有關單位、31個省（區、市）人大內司委、8所高校科研機構、12個慈善組織、部分全國人大代表、政協委員以及有關專家發出征求意見函130多份，收到反饋意見80余份，起草班子對這些意見認真梳理，形成約7萬字的意見匯總材料，并與民政部、國家稅務總局交換意見。起草班子根據各方面意見，對草案稿進一步修改完善。2015年9月6日，內司委召開全體會議，原則審議通過了《中華人民共和國慈善法（草案）》。此后，全國人大內司委建議常委會辦公廳將慈善法草案轉國務院辦公廳征求意見，國務院辦公廳委托國務院法制辦將草案分送發改委、民政部、財政部等31個部門和單位。內司委根據反饋意見進一步修改后，將《中華人民共和國慈善法（草案）》（共11章115條）提請全國人大常委會會議審議。

第三個階段是全國人大常委會和全國人民代表大會審議階段（2015年10月底至2016年3月16日）。2015年10月底，十二屆全國人大常委會第十七次會議對慈善法（草案）進行初次審議。同時，慈善法（草案）受到社會廣泛關注和高度評價，新華社、人民日報、中央電視臺等媒體以及新浪等網站作了充分報道和解讀。

常委會初次審議后，全國人大常委會法制工作委員會將草案印發全國人大代表、各?。▍^、市）和中央有關部門、單位、人民團體和社會組織、部分高等院校和研究機構、基層立法聯系點等征求意見。兩次在中國人大網全文公布法律草案向社會征求意見。法律委員會、內務司法委員會和法制工作委員會聯合召開座談會，聽取中央有關單位和部分全國人大代表，以及一些專家學者和慈善組織的意見。根據常委會組成人員審議意見和各方面意見，對草案進行修改，先后提出慈善法草案二次審議稿（共11章101條）和三次審議稿（共12章112條），分別提請2015年12月下旬召開的全國人大常委會第十八次會議和2016年3月召開的十二屆全國人大四次會議審議。2016年3月16日順利通過。

慈善法的立法過程，充分體現了開門立法精神。

二、慈善法的立法理念與思路

記者：慈善法能夠順利通過，說明社會對慈善法的迫切期待。除此之外，您認為還有那些原因呢？

于建偉：慈善法這么順利通過，我認為是有比較正確思路。其一，立足基本國情，把我國慈善事業的生動實踐作為立法基礎，適當借鑒國外有益經驗，但絕不照抄照搬。比如，依然把扶貧濟困作為現階段慈善重點，在慈善活動定義中，把扶貧濟困單列出來作為第一項；在促進措施中，專條規定國家對扶貧濟困的慈善活動，實行特殊優惠政策。扶貧濟困是傳統慈善的主要內容，也是當代慈善的題中應有之義和首要任務，慈善是脫貧攻堅不可或缺的重要力量。

其二，堅持問題導向，把解決慈善領域存在的突出問題作為工作重點，把法律切實管用作為工作目標，從組織建設、行為規范、促進措施、監督管理等多方面作出一系列制度安排，著力解決影響慈善事業發展的問題，積極回應社會關切，增強法律的針對性和實效性。以公開募捐為例，目前我國在募捐方面存在兩方面的問題，一是具有法定公開募捐資格的組織較少，限于公募基金會、慈善會和紅十字會等；另一方面，沒有公開募捐資格的組織甚至個人也在搞公開募捐，比較亂。針對這些問題，慈善法在適度擴大慈善組織公開募捐主體范圍基礎上，從募捐資格、募捐方式、資格驗證、信息公開、法律責任等多方面作出規定：慈善組織開展公開募捐，應當取得公開募捐資格；應當制定募捐方案，并在開展募捐活動前報慈善組織登記的民政部門備案；應當在募捐活動現場或者募捐活動載體的顯著位置，公布募捐組織名稱、公開募捐資格證書、募捐方案、聯系方式、募捐信息查詢方法等；應當定期向社會公開其募捐情況，公開募捐周期超過六個月的，至少每三個月公開一次募捐情況，公開募捐活動結束后三個月內應當全面公開募捐情況。還規定，開展募捐活動，不得攤派或者變相攤派，不得妨礙公共秩序、企業生產經營和居民生活。禁止任何組織或者個人假借慈善名義或者假冒慈善組織開展募捐活動，騙取財產，等等。通過上述規定，著力凈化募捐環境，規范募捐活動。

其三，確立基本制度，從慈善領域基礎法、綜合法的定位出發，慈善法對慈善組織、慈善募捐與捐贈、慈善信托、慈善財產管理使用、慈善服務、信息公開、促進措施和監督管理等基本方面作出規定，努力構建系統完整的慈善法律制度。比如慈善組織是現代慈善事業的中堅力量，既是發展慈善事業的獨立主體，又是其他組織和個人開展慈善活動的重要組織者、推動者和橋梁紐帶，在動員社會資源、提供慈善服務等方面發揮著不可替代的作用。同時，慈善組織的一個顯著特征是主要用捐贈人的錢來維持自身存續發展并開展慈善活動，其財產具有社會公共財產的屬性，社會對其關注度比較高。由于慈善組織運作不夠規范，財產管理使用不夠透明，一些慈善組織屢受質疑，公信力不高，影響了人們的捐贈熱情?；诖壬平M織在現代慈善事業發展中的重要地位，針對現實中存在的問題，慈善法以慈善組織作為調整重點，對慈善組織的內部治理及其慈善活動、政府和社會對慈善組織的支持與監管等作了全面規定，第一次從法律層面構建了相對完整的慈善組織法律制度。

其四，實行開門立法，實現科學立法、民主立法。科學立法的核心在于立法要尊重和體現客觀規律。民主立法的核心在于立法要為了人民、依靠人民。在慈善法的起草和審議過程中，通過請進來、走出去、書面征求意見、網上公開征求意見等多種形式，廣開言路，集思廣益，認真聽取和吸納各方面意見建議，最大限度凝聚共識、凝聚智慧。人大“開門立法”得到了有關方面的積極響應，清華大學、北京大學、北京師范大學、中國人民大學、山東大學、中山大學等高校有關機構、社科院法學所以及一些慈善組織，紛紛召開慈善立法研討會、論證會，僅內司委內務室參加的此類會議就達30多次，呈現出學界、實務界和人大起草團隊密切溝通、良性互動的嶄新氣象。起草過程中，內司委共收到7份慈善法草案專家建議稿、幾十份專題研究報告和數百萬字相關資料。人大“開門立法”和各界的積極參與，對于加快立法進程、提高立法質量，發揮了重要作用。同時，也使法律的起草和審議過程成為普及慈善知識、增強全社會法治意識的過程。

三、對慈善法的評估展望

記者：慈善法現在是共12章112條，結構完整、內容豐富，這部法律的頒布實施，您認為會對我國公益慈善事業產生哪些影響？

于建偉：我從8個方面，來對未來慈善法實施以后，我國慈善事業做一個展望：慈善事業發展的空間會更加廣闊；社會力量參與慈善更加便利；慈善活動更加規范，包括募捐活動以及捐贈，包括開展慈善服務等等；慈善行業更透明，規定細節公開；慈善氛圍更加濃厚；促進措施更加完善；慈善的力量更加強大?？梢灶A期，隨著慈善法的頒布實施，以法律來引領、推動和保障慈善事業健康發展，用法治的力量助推全社會崇德向善的力量，必將促進我國慈善事業進一步發展壯大，為國家和社會輸送更大的正能量。

記者：作為一位長期關注和研究我國社會領域發展的學者，賈教授認為慈善法的亮點有哪些？

賈西津：我認為《慈善法》最大的亮點是典型的開門立法。在《慈善法》向社會公布之前，全國人大法工委在起草過程之中，曾經有不少于7種版本。這些非常完整的草案經過了一系列研討，甚至經歷數十次的專題研討會，是一個非常密切、互動的過程，因此它比一般的行政立法更多納入了專家立法的因素。

通常，在法治相對完善的國家，立法不是行政部門的事，而是由相關專家委員會來起草，然后交付議員們討論表決。我國是行政立法、部門立法?！洞壬品ā房缭搅瞬块T立法，直接由全國人大內司委牽頭起草。立法過程中，人大內司委和法工委的開放立法模式，使《慈善法》更多納入了專家意見，所以一定程度上兼具專家立法的特點。

我發現一個有趣的現象，就是學界比媒體和草根NGO更接納此法。不是說學界比他們意見更少，而是因為學界更多地參與此法的討論、互動和起草。這說明參與本身是有價值的，在非常密切互動的過程，參與者達成妥協原則。這對中國立法是一個很有價值的啟示，就是過程本身是有意義的。這就像民主，民主本身不一定能選出更好的領導人，但是，民主過程本身會讓大家產生接納性，會讓大家學到妥協精神。由于參與，會接近真實過程，理解其中的不同主張、約束所在、難度所在，對于能夠達到的進展，更愿意接受妥協。

其次的亮點是“慈善信托”，把商業機制引入慈善領域。2001年，《中華人民共和國信托法》里已經有專章的公益信托法，但10多年過去了，公益信托幾乎沒有辦法實現，為什么呢？就是因為它規定了一個“公益事業管理機構”，而沒有明確公益事業管理機構是誰，所以沒有部門去認證公益信托。而《信托法》里面又要求信托一定要經過公益事業管理部門的批準，所以這是讓信托法至今不能落地的原因。《慈善法》再次專章提出了信托，不過是叫“慈善信托”，法律中并明確說明：“慈善信托就是公益信托，這樣慈善法就將慈善信托直接對接到了公益信托。同時慈善信托是開放性的，只要求備案，不需要這個民政部門批準。所以《慈善法》更有可能將慈善信托或公益信托落地，這是一個可能的增長點。”