后單位制時代的社會基層組織研究

龐 強

（南開大學 周恩來政府管理學院，天津 300350）

后單位制時代的社會基層組織研究

龐 強

（南開大學 周恩來政府管理學院，天津 300350）

中國社會基層組織的演變經歷了三個階段，隨著近代經濟形態的轉變與原有家庭要素的減弱，單位制瓦解，形成了社區制。新形態的社區治理具有獨特的管理優勢，但同時出現了治理悖論與社會服務生態的問題。轉變政府觀念、回歸居民自治、孕育公共服務的生產與購買能力、引導社區自我服務生態的建立成為了解決問題的方向。

社區；組織研究；單位制；悖論；自治

一、引言

中國的社會狀況與結構不斷發生變革，因此，社會管理成為了緩解利益沖突與社會矛盾的重要政治與社會內容，本文聚焦中國社會管理的基層組織。中國的社會管理經歷了三個發展階段：宗族管理、單位管理與社區管理。盡管組織學與社會學等理論是現代社會的產物，但中國在古代便重視通過組織進行社會管理，因此，基層組織在中國的社會管理過程中發揮了重要作用。

社會具有組織性，社會基層管理的組織作用更加顯著。從中國古代的“井田制”、郡縣制到鄉亭制，區別最大的在于由于“皇權不下縣”［1］87-105，中央官員不直接管理縣級以下，縣以下通過“自治組織”進行管理，縣一級通過鄉亭組織或半行政組織進行松散的治理，宗族組織在基層治理中發揮強大的作用，扮演了最基本的組織單位。但是，封建社會的基層組織遠不能實現社會管理的任務，基層治理與基層發展緩慢，由此中國古代社會呈現出社會發展緩慢的趨勢，封建制度在中國持續長達幾千年。基層治理是中央政策的首要執行者，也被稱為“第一抓手”，在這一時期，第一抓手長期處于疲軟與松散的狀態。

新中國成立后，通過城市的單位與農村的人民公社組織，社會基層管理能力迅速提升，相比封建社會，社會的組織化水平迅速提高，中國特色單位制形成。與此同時，隨著社會的發展，社區作為新興的基層組織管理組織也相繼誕生，并逐漸取代單位制。具有現代管理模式、框架與理念的新型社會基層組織如何發揮其社會管理的優勢？在后單位制時代，以社區為主要基層組織的新模式面臨何種發展問題、應如何發揮作用？本文將重點研究以上問題。

二、近代社會基層組織演變分析

考夫曼認為：“組織并不都像有機體一樣，經歷年輕、成熟、衰老直到死亡，許多組織在現實中不斷成長、壯大，只要組織不斷適應環境，防止能量流失便不會死亡。”［2］作為社會基層管理的組織，經歷近代到現代的經濟政治變遷，一旦組織不適應環境，就會導致原有組織的死亡與適應環境的新型組織出現。

中國近代的城市基層管理體制以改革開放為界劃分為兩個階段：20世紀80年代以前的單位制，與之后的社區制。［3］118

（一）計劃經濟特點的單位制

1949年，基于高度集中的計劃經濟體制，中國效仿蘇聯模式構建與強化了“國家——單位——個人”的縱向聯結控制機制，形成了中國特色的單位制度。［4］17因此，這里所說的單位不局限于現在所說的“機關單位”的含義，特指由于計劃經濟體制而形成的“家長式單位”的基層管理組織。國家通過利益機制和強制機制，使單位成為國家管理社會的橋梁和紐帶，［5］150單位成為將各職員分散的社會利益有效集結、組合并傳輸給國家的“社會機制”。［6］城市形成了單位組織，農村則對應形成了人民公社，可以說“單位制”是在特殊的經濟體制下形成的臨時提升社會組織化的病態化模式，盡管在這一時期社會基層組織表現出了強大的整合與治理能力，但也極大地破壞了經濟發展規律，對基層組織化發展具有同樣的破壞。

（二）單位制瓦解與家庭要素減弱

一方面，隨著改革開放的推進，中國社會迅速轉型，單位制趨于瓦解，社會基層組織進入后單位制時代。

由于不能適應改革開放后的社會需要，作為中國社會管理的基層組織——單位制逐漸解體。市場經濟取代計劃經濟體制，原有封閉、嚴格的基層管理開始松綁，城市的“單位人”脫離“單位”控制，成為了“社會人”。［7］10具體表現為城市的社會基層組織無法通過改革后的單位體制提升社會管理能力，甚至表現為管理能力極大降低，與新的社會環境格格不入。由于市場經濟的發展，許多單位本不應該承擔的社會功能自然分解出來，單位已經喪失了實現社會基層管理的能力，比如勞動再就業、基層醫療、住宅服務、犯罪矯正、感化服務、孤老殘幼等基層服務工作。在政府力量不足，社會組織發育不夠成熟的情況下，單位制分離出的社會功能便落到了社區層面，原本通過聚居形成的生活集聚地慢慢地發展成為地方單位、政府機構、社會組織與個人的多方利益整合體。這個實體被認為是具有社會功能的城市基層社會實體，但是，仍舊有部分學者認為單位制對社會管理的影響并未完全消除，“單位”的利益主體只是在行政和社會職能弱化的過程中逐漸形成利益內部化、獨立化［8］47與隱蔽化的特征，盡管改革開放以來，社區的發展步入正規，但是社區發展面臨的問題依舊表現出原有“單位制”的色彩，社區現在的背景也因此被稱為“后單位時代”。

另一方面，宗族或稱為家族作為治理要素的地位在社會基層組織中逐漸降低。具體原因如下：

1. 人口的迅速流動對中國傳統的代際繼承、家庭倫理教化產生劇烈的沖擊。

2. 政治運動對傳統的家族文化產生沖擊，以家庭為核心價值的傳統觀念發生潛移默化的改變。

3. 在市場經濟作用下，以家庭為代表的組織逐漸呈現規模減小、影響力減弱、穩定性下降等實際變化，傳統的宗族對大家庭的影響與控制也隨著大家族實力減弱、經濟利益導向與現代生活方式而喪失對于社會基層的治理能力。

（三）社區治理新形態出現

表1　社區概念發展歷程（根據各文獻、文件資料整理）

改革開放初期，國家經濟發展模式開始轉型，政府原先承擔的社會公共服務的職能與地位發生改變。社會基層組織的固有治理模式失靈，單位制逐漸弱化，在這一時期，國家民政部在1986年提出“社會福利社會辦”的思想，即動員社會各方力量，從改革開放前全部由國家包辦的、單一的福利體制向國家、集體、個人一起辦的體制轉變［9］4，以街居體系作為中心構建［10］35新的社會基層管理組織。在此之后，社區的概念逐漸清晰（見表1）。

“社區”作為城市基層管理組織在1989年正式取代原有的“單位制”，承擔社會基層的社會服務與管理職責。至此，以市場導向的社會政策逐漸成形，社區治理模式逐漸發展壯大。但是依舊存在“單位制”的歷史影響與其他問題存在，以此稱為后單位制時代的社會基層組織研究。

三、社區組織的管理現狀

（一）社區研究的兩個視角

社區組織承擔了城市最為基礎與草根的管理環節，關于社區組織的研究，學術界主要圍繞在兩個方面：街區權力的行政運行研究；社會發展與政治建設研究［11］23。

街區權力的行政運行研究主要是對國家最微觀的基層組織——居民委員會運行的研究。作為中國自治制度的創新舉措，居民自治的行政運行效率、運行規律與運行問題成為了對社區管理研究的重要內容。作為國家政權的最底層建設，廣泛的群眾服務、基層建設與政策推進成為了國家執政的根基，也成為了城市最底層的管理網絡。社區治理能否將落實上級政策、確保政策執行與實現社區自治相結合，成為了社會良性發展的關鍵。

社會發展與政治建設研究思路更加關注中國的基層政治建設，費孝通認為社區建設應該著眼于以群眾自治為核心的基層民主建設，社區治理的有效性取決于是否以民主的方式形成居民自治的管理模式。可以粗淺地將這兩種研究思路總結為：行政建設與政治建設，效率與公平的對比研究。前者強調行政機構的效率研究，后者強調政治建設的公平研究，對社區組織的研究離不開這兩個視角，社區組織的管理優勢與出現的問題也根源于此。

（二）社區組織的管理優勢

社區作為由聚居而形成的社會生活共同體，是社會現代化的基層組織管理模式，具有天然的有利優勢。

1. 高效的管理平臺

社區管理是對民眾的居住空間管理，在人口迅速流動的今天，把控住對人群的居住空間管理，促進對民眾居住空間的組織化管理是實現社會管理最有效、最直接的方式。通過直接的戶籍管理，間接的服務型管理，不管是固定的居住人群，還是流動性人口，通過社區的管理是最為高效的管理平臺。

2. 互動效率提升

在古代中國，由于“皇權不下縣”的治理思想，歷朝歷代忽視對社會基層的治理，出現政令不達，民意不聽的現象，也成為了地主階級剝削民眾的政治土壤。現代社區治理的出現彌補了中國基層政權治理的空白，由于社區上承街道辦事處指令，下接居民需求，因此成了國家與基層的互動紐帶，從而實現社會管理與基層治理。社區的傳遞行為直接避免了政府失效與市場失效的問題，社區通過自治形式發揮民眾自主管理、市場調控的優勢，又通過政府管理行為減弱市場弊端，發揮政府管理效能。互動效率提升，從而帶動管理效率。

3. 社會資源集聚

社區是組織資源和人力資源等社會資源的富集之地。［12］30社區具有豐富的社會資源一定程度在于它是民眾的生活聚居區，涵蓋了全部人群。一方面，人力資源豐富，不管是知識分子、精力充沛的老年人、社會志愿者，各行各業的人力資源可以被成熟的社區充分發掘；另一方面，由于社區具有官方背景與社會組織、企業、事業單位等一系列組織力量的支持，能夠配合政府開展相應的社會公共服務活動，提供所需的社會服務。例如深圳的桃園居社區通過企業的贊助開展大量社區優質服務；最后，社區作為空間的管理者也是空間的提供者，配合社會服務的開展提供一系列的空間服務，例如：老年練歌房、秧歌廣場、游泳館、社區圖書室等大量公共空間。

（三）社區治理的問題研究

社區治理中突出的問題表現為兩方面。一者，在民眾更多的社會公共服務的需求不被滿足的情況下，社區反而成為加強管控的政府基層觸角有明顯的不合理性。二者，公平與效率責難在社區治理中問題突出，社會公平正義問題在原有的社會生態上顯得格格不入。

1. 社區治理悖論

居委會在制度設計的層面上具有雙重性，表現為管理與自治的悖論。

一方面，社區被定義為城市居民自治組織，在居民委員會的指導下進行自我管理、自我服務與自我監督，具有明顯的自治屬性；另一方面，居委會作為國家末梢政權，承擔了上級機構交付的大量行政任務，擔負起基層行政管理職責。兩個方面的工作重心側重點不同，一個強調管理，一個要求自治，由于基層社會組織的工作能力具有一定的局限，為了完成行政管理職責，居民自治工作效果較差。舉例而言，筆者走訪了天津市區較為完善的居委會，居委會的工作大多通過行政方式服務于上屬街道辦的行政指令，進行社區環衛、城市文明建設、戶籍管理、老弱病殘的扶持工作等，真正通過居民自治的形式開展工作不是很普遍。因此，居委會如何應對自治性質與行政性質的沖突成為了社區管理工作的難點。

2. 社會服務生態問題

社會公平正義問題突出表現在社會各階層的公共資源占用上，這是良性社會服務生態未能形成的原因。新時期的人口流動模式具有一定的局限性，表現為“流動快，差異大，公平問題突出”。由于人口的迅速流動，人口遷徙人群和實現階層跨越的人群仍舊受到例如戶籍制度等因素限制，無法獲得公平的社會服務。加上代際繼承、家庭合作環境受到破壞，原有的中國傳統生態遭到破壞，新興的社會服務生態又未形成。頻繁的人口流動，原有社會道德、文化傳統改變，需要現代化的配套社會服務，但是良性的社會生態又未形成，由此造成下圖所示問題：

社區在這樣的社會背景下出現了階層流動、貧富差距、農民工、教育與醫療等系列問題，從而引發了相應的社區工作癥結與社會病癥，公平與效率問題突出。

四、社區治理問題的解決路徑

解決社區治理的悖論問題與社會服務生態問題，需要分別回答兩個問題：

問題1：社區應該是服務的提供者還是行政職能的管理者？

社區應該回歸居民自治，更好地提供居民需求的服務。服務的提供者更多地迎合市場的需求進行服務供給，在社區行為決策過程中會自覺形成自下而上的居民自治；行政職能的管理者更多的是指令性的貫徹落實，具有一定性質的強制性，強調自上而下的管理服務。早在1989 年頒發的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》便明確規定了社區居民委員會的性質為自治機構，但是現實中的調查發現，居委會通常會將行政上派任務排到自主開展活動前，通常會形成：先完成任務，再解決既有問題，最后進行自主創新的優先順序。解決管理與自治的悖論途徑需要從三方面著手：

首先，地方政府轉變觀念，合理配置基層事務性輔助單位，減少委派給社區的行政任務，降低居委會的強制壓力，解放居委會的自主自治能力。國家應逐步對基層行政事務進行疏導，并出臺相關法律法規，對具有事務性質的基層工作明確分工，配置獨立的執行機構，履行諸如計劃生育、環衛、統計等可以分離的事務，居委會應該是事務性工作的輔助、配合機構，而非執行機構。

其次，社區居委會去行政化，逐漸形成具有公益性質的社會工作機構。社區居委會一旦去行政化才能真正同上級管理任務相分離，但并非完全的割裂。同時，建構自治框架結構，定期選舉委員會，并進行公共基金統一籌募與管理。

最后，提升社區居民的參與意識是社區自治的重點。通過政府宣傳、社區機構重組來實現社區居民對居民自治的再認識。再認識的過程一方面是對居委會的性質認識，另一方面對新型社區承擔更為廣泛的公共服務內容加以了解。例如，臺灣社區的意識構建體現在方方面面上，社區的大人會利用周末時間帶領孩子參加社區的義工工作，以此寓教于樂提升孩子們的公益意識與勞動習慣。對社區工作的全面了解與信心重建是提升居民自治的捷徑。

問題2：社區工作的最終目的是提供源源不斷的服務還是促使形成自我服務的健全機制？

社區工作具有一定的公益性，因此當面對歷史與現代化的加減法問題時，我們需要回歸到社區問題本原上。提供公共服務是社區的主要任務，但是，社區的工作應該圍繞促使社區組織形成自我服務機制為最終目的，因此需要從以下幾個方面努力。

一方面，由于政治運動與現代化發展，社區所逐漸喪失的傳統家庭文化觀念與治理方式需要重新建構。社區是由眾多家庭組成，每一個家庭的觀念與價值沒有集合，社區的文化價值也就難以建構，因此重塑家庭觀念是提升社區認同的有效途徑。傳統中華文化尊老愛幼，注重睦鄰友好，相攜相助，這對于社區形成良性的社區文化，互助的生活方式具有重要作用。

另一方面，盡管代際繼承具有一定的歷史局限性，但是文化的傳承性與民族凝聚力對于社區服務生態的構建有一定積極意義。通過對“陌生社區”的文化改造，逐步加強社區的組織化建設，形成社區的隱形公共公約，維護良好的社會秩序，通過服務完成管理任務。

最后，孕育政府購買與社區生產公共服務的能力。社區服務生態需要有再生能力，能夠通過一定的方式進行服務再造，政府在其中并不是無為而治，比如，政府購買公共服務，乃至逐漸孕育出社區提供公共服務產品的能力。學者大多將視角集中在政府購買公共服務，為社區提供幫助。但是長久來看，社會應該形成“大社會小政府”的格局，在“大政府小社會”的狀況下政府可以為社會買單，一旦形成“大社會小政府”，社區便發展成為具備購買公共服務的能力，甚至社區具備生產公共服務的可能，社區便成長為具備再生能力，形成良性的社會服務生態系統。

五、小結

步入后單位制時代的社會基層組織——社區，承擔了更多的基層服務與管理職能。受到原有單位制與中國傳統治理理念的影響，社區發展出現了一系列的問題，在新時期，政府應逐步調整社區政策，將強管理轉向以服務為導向；轉變治理理念，減少社區承擔的過多行政壓力，逐步探索出社區自治的服務模式；利用政府購買公共服務的扶持政策，逐步培養社區的社會服務生態，為“大社會小政府”的發展奠定物質基礎與生態環境。

總之，在后單位制時代的社會基層組織建設不應是單純的管理機構，社區治理應該從轉變理念開始，從國家層面到個人層面，再從社區層面到家庭層面，通過科學的社會政策不斷推動社會治理模式的創新與變革。在當下公共服務社區化的浪潮中，政府、社區、社會組織、企業與居民都應充分認識社群生活的重要性，積極參與到社區文化建構中，主動推動與倡導新型社區的自治管理與服務。

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（責任編輯：蘇紅霞 校對：李俊丹）

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1673-2030（2016）01-0121-05

2015-11-05

龐強（1991—），男，河北邯鄲人，南開大學周恩來政府管理學院2015級行政管理專業碩士研究生。