區域協調是長江三角洲城市群發展的基本理念

郁鴻勝

摘要：經過多年實踐，長三角區域合作已進入多形式、寬領域、深層次的實質性深化提升階段，所設立的若干個大平臺與若干個專題均已取得階段性成果，其協調機制建設向著制度化、規范化和法治化全面發展。不過目前，上海市域都市圈規劃和建設還缺乏統一認識和相關研究，還沒有將規劃和建設上海市域都市圈上升到推進上海城鄉一體化、打破行政區劃的重要高度來認識。上海作為核心城市，在長三角城市群中發揮的作用有限，因此長三角要建設具有全球影響力的世界級城市群，上海就必須要規劃和建設上海市域都市圈，加快形成上海城鄉經濟社會發展一體化新格局，以充分彰顯上海市域都市圈能級。

國務院在今年6月3日批復了長江三角洲城市群發展規劃。城市群發展是提升國家綜合競爭力的基礎。我國城市群發展規劃中，將國家級的城市群擬定了17個。國家一級城市群有3個：長三角城市群、珠三角城市群和京津冀城市群。國家二級城市群有2個：長江中游城市群、成渝城市群。國家三級城市群有12個。我國的17個城市群的國民生產總值占到了我國的國民生產總值60%。其中，國家3個一級城市群的經濟總量占我國的40%。長三角城市群經濟總量占我國的21%。珠三角城市群經濟總量占我國的10%。京津冀城市群經濟總量占我國的9%。作為我國“十三五”的區域發展三大戰略，即“一帶一路”戰略、京津冀一體化戰略和長江經濟帶發展戰略，都與城市群發展有著密不可分的關系。

長江三角洲城市群發展規劃中的一個新亮點，是構建“一核五圈四帶”的網絡化空間格局。“一核”是指上海都市核心，起到龍頭帶動的核心作用和區域中心城市的輻射帶動作用。“五圈”是指：南京都市圈，包括南京、鎮江、揚州三市；杭州都市圈，包括杭州、嘉興、湖州、紹興四市；合肥都市圈，包括合肥、蕪湖、馬鞍山三市；蘇錫常都市圈，包括蘇州、無錫、常州三市；寧波都市圈，包括寧波、舟山、臺州三市。“四帶”是指：滬寧合杭甬發展帶，依托滬漢蓉、滬杭甬通道，發揮上海、南京、杭州、合肥、寧波等中心城市要素集聚和綜合服務優勢；沿江發展帶，依托長江黃金水道，打造沿江綜合交通走廊，增強對長江中游地區的輻射帶動作用；沿海發展帶，實施陸海統籌，協調推進海洋空間開發利用、陸源污染防治與海洋生態保護；滬杭金發展帶，依托滬昆通道，連接上海、嘉興、杭州、金華等城市，發揮開放程度高和民營經濟發達的優勢，統籌環杭州灣地區產業布局，加強與衢州、麗水等地區生態環境聯防聯治，提升對江西等中部地區的輻射帶動能力。

長三角在區域協調發展的體制機制建設上，做了許多工作，成效顯著。歸納起來，比較突出的是做了四個方面的工作。其一是建立了長三角區域“三級運作、統分結合”的區域協調互動合作機制，形成了以決策層為核心，由決策層、協調層和執行層共同組成的多層次合作機制體系；其二是推進了長三角區域一體化市場體系建設，加快構建區域一體化大市場，建立了長三角區域市場一體化合作工作機制；其三是建設多層多樣的生態環境協同保護治理機制，在長三角區域積極探索長三角區域環境保護合作機制；其四是探索建立了區域公共治理合作機制，在長三角區域開展了長三角區域突發公共事件的城市合作與制度合作。

經過多年實踐，長三角區域合作已進入多形式、寬領域、深層次的實質性深化提升階段，所設立的若干個大平臺與若干個專題均已取得階段性成果，其協調機制建設向著制度化、規范化和法治化全面發展。當然，長三角城市群在協調體制機制上還存在著一些問題。如，長三角區域在互動合作機制方面，規劃體系不健全，頂層設計不到位；在市場一體化建設機制方面，大通關建設有待提升，啟運港退稅試點有待擴大，統一市場體系建設有待完善；在生態環境協同保護治理機制方面，長三角發展迅速，帶來區域環境容量嚴重不足，區域環境質量難以根本改善；在公共服務和社會治理協調機制方面，長三角城市群大量流動人口使社會管理能力不足；在區域政府協調機制方面，政府間協調機制有待進一步完善。

上海作為核心城市，在長三角城市群中發揮的作用有限，因此長三角要建設具有全球影響力的世界級城市群，上海就必須要規劃和建設上海市域都市圈，加快形成上海城鄉經濟社會發展一體化新格局，以充分彰顯上海市域都市圈能級。長三角核心區域的城市群由53個城市組成。在該城市群區域內，平均每1 800平方公里有一座城市，大約70平方公里有一座建制鎮。在總長不超過600公里的滬寧、滬杭、杭甬三條鐵路線上，密布著20座城市，平均每30平方公里有一座城市。值得關注的是，在這個城市群中，上海的集聚和輻射功能絕大部分集中在中心城區的600平方公里，郊區的城鎮集聚和輻射力總體很弱。為此，上海要跳出原來城鄉規劃體系的思維定勢，從建立世界級城市群的發展眼光尋找突破點。上海市域都市圈應該構建中心城（特大城市）—大城市—中等城市—小城市的城市等級規模體系。同時，規劃和建設上海市域都市圈，應成為推進上海農村改革發展的重要內容，它是跳出上海老的城鎮體系，調整上海城市空間布局、推進城鄉一體化，加快城市化進程的治本之策。

上海市域都市圈是服務長三角、打造世界級城市群的基礎。未來發展中，上海市域都市圈要規劃和建設大城市（次中心城市）若干個，中等城市控制在十幾個，小城市控制在幾十個。上海市域都市圈中的大、中、小城市與城市行政級別無關，與城市區位有關。也就是說，不能再像原來那樣，按照區縣來平均分配規劃和建設城市數量，而是應根據城市區位的實際發展，科學規劃郊區的城市數量和規模。

目前，上海市域都市圈規劃和建設還缺乏統一認識和相關研究，還沒有將規劃和建設上海市域都市圈上升到推進上海城鄉一體化、打破行政區劃的重要高度來認識。上海還沒有制定較權威、較系統、較規范，能與國際大都市城市等級規模體系相匹配的上海市域都市圈規劃，還缺乏市域區與區間的體制和機制設計思路，市域都市圈的政策研究還無人問津，更沒有開展制度和法律方面的研究。上海各區縣和鄉鎮還是以行政級別的管理方式，規劃城鎮功能定位和發展規模。如果對這些重大問題不花大力氣去解決，就不能在上海市域內打破行政壁壘，解放思想、大膽探索，實現城鄉一體化就會流于口號。

在新形勢下，新一輪的上海城鄉發展戰略和布局規劃將決定上海新一輪重大調整和轉型的成敗。建議著眼長遠規劃和建設上海市域都市圈，加快調整上海新一輪的城鄉空間布局；建議引入城市群的概念，按照市場經濟的運行規律，打破行政區劃疆界，更好地發揮市和區縣兩級政府的積極性，實現上海中心城區和區縣發展與長三角城市群聯動。