“義無反顧”推進房地產稅改革的背后

王全寶+趙一葦

房地產稅的征收有其必然性和必要性，這是前期房改和后期土改的重要銜接部分。

最近在G20稅收高級別研討會上，財政部部長樓繼偉表示，將“義無反顧推進房地產稅制改革”。此言一出即激起千層浪，各路觀點在網絡上炸開了鍋，房地產稅制改革再次成為公眾關注的焦點。

“目前，房地產稅的相關草案還在調研階段，尚未列入立法范疇，爭取今年進入人大起草方案。從立法程序和法案的復雜程度來看，房地產稅的法案出臺還需要一個較長的過程，其復雜程度太高、阻力太大，政策制定很困難，預計在‘十三五期間出臺的可能性較大。” 全國房地產商會聯盟主席、住建部住房政策專家委員會副主任顧云昌向《中國新聞周刊》說。

對于房地產稅，政府始終強調的是“房地產稅制改革”。在中共十八屆三中全會中，就已明確要求加快房地產稅立法并適時推進稅制改革。這也就意味著不單單是推出一個新稅種，而是將房地產稅作為稅制改革的一部分，牽動整個房地產稅制系統的改革和重建工作，還涉及城市基礎設施配套費等收費項目。

事實上，圍繞房地產稅制建設的討論已持續多年。隨著近年房地產行業的迅猛發展，公眾對于房地產稅的關注熱度也急速提升。然而，這項備受關注的改革方案遲遲無法落實，至今尚無擬定草案。如何平衡各方利益，如何協調房地產行業關系，如何引導公眾接受房地產稅，仍然是當下待解的難題。

為什么要“義無反顧”地推行房地產稅制改革？樓繼偉談到：“改革所得稅制和房地產稅制，才能更好解決包容性增長和收入分配問題。盡管推進兩項改革仍面臨諸多困難挑戰，但無疑是中國下一步稅制改革的重要任務。”

由此看來，房地產稅已被視作改革稅收系統中的重要環節之一。

漸行漸近

在中國的現行稅制體系中，針對房地產征收的稅種主要體現在建設和流轉環節，涉及耕地占用稅、土地增值稅、契稅、印花稅、所得稅等，稅種繁多，結構復雜。從具體名稱上看，并沒有“房地產稅”，但有名稱相近的“房產稅”。“房產稅”于1986年開征，僅對單位和個人的經營性房地產征稅，對個人住房則實行免稅，因此對百姓生活基本沒有影響。

“從定義上看，目前熱議的‘房地產稅屬于財產稅，凡是保有房屋財產的人都應當納稅。”曾參與推行住房制度改革、中房集團理事長孟曉蘇在接受《中國新聞周刊》采訪時談到，房地產稅是前期住房制度改革和后期土地制度改革的重要銜接部分，當前推行房地產稅能夠幫助解決住房制度改革時期的遺留問題，也是為今后的土地制度改革做準備。

“國家圍繞房地產的改革從未停步，每一次改革都要順應社會發展需求。”孟曉蘇說。

1998年7月，國務院出臺關于城鎮住房制度改革的文件，通過鼓勵消費抑制儲蓄、提高公務員工資、提高房屋租金、優惠購房、住房抵押貸款等一系列措施，大大提高民眾購房積極性。

2003年，全國房價普遍上漲，有關征收房產稅的聲音也隨之出現。“伴隨著房屋商品化和房屋價值上漲，房屋已成為民眾自有的商品或財產，應該把征收房屋流轉稅逐步轉變為征收房屋保有稅，開征保有稅，減少流轉稅，一增一減，完善稅收體系。” 當時中房上海置業公司總經理桂國杰向國務院常務會匯報時，“住房保有稅”的建議得到了時任國務院副總理曾培炎的認可。

經過在上海和重慶兩地試點對個人住房征收房產稅之后，在全國范圍內征收房地產稅的步伐已經越來越近。

同年10月，中共第十六屆三中全會在《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中提出：“實施城鎮建設稅費改革，條件具備時對不動產開征統一規范的物業稅，相應取消有關稅費。”對此，孟曉蘇認為，這里的“物業稅”在本質上屬于房屋保有稅，但相對而言更為完整全面，涵蓋土地和房屋兩方面，可理解為“房地產稅”的最初表現思路。

2009年，國務院公布《關于2009年深化經濟體制改革工作的意見》提出，要深化房地產稅制改革，研究開征物業稅。

兩年后，2011年1月底，國務院常務會議同意在部分城市進行對個人住房征收房產稅改革試點。

隨即上海和重慶兩地相繼發布對個人住房征收房產稅試點方案并開始施行。其中，上海針對本市居民家庭在當地新購且屬于該居民家庭第二套及以上的住房，家庭人均居住面積超過60平方米的，以及非本市居民家庭在本市新購的住房，適用稅率暫定為0.6%。而重慶房產稅的征收對象為個人擁有的獨棟別墅（不論存量房還是增量房）、房價達到當地均價兩倍以上的個人新購高檔住房，以及在重慶市無戶籍、無企業、無工作的個人新購二套及二套以上住房，稅率為0.5%～1.2%之間。

2013年5月，國務院批轉的國家發改委《關于2013年深化經濟體制改革重點工作的意見》提出，將擴大個人住房房地產改革試點范圍。同年11月，中共十八屆三中全會明確要求加快房地產稅立法并適時推進改革。

2015年8月，調整過的十二屆全國人大常委會立法規劃向社會公布，包括房地產稅法在內的34項立法任務進入其中，這意味著備受關注的房地產稅法已正式列入中國立法規劃。

上海和重慶房地產稅試點五年后，社會對兩地試點效果褒貶不一，在今年全國兩會上，全國人大常委會預算工作委員會副主任劉修文給出了12字評價，“細致扎實、運行平穩、成效明顯”。

不過在孟曉蘇看來，這五年的試點工作效果并不理想：“上海實行‘新房納稅，重慶實行‘豪宅納稅，這樣的方案更像是一種市場調控手段，并非以征收財產保有稅為出發點，事實證明，這樣的征稅方案效果并不好。”

針對這一方案，顧云昌表示應從兩方面進行評價：“上海、重慶的試點征稅方案有利有弊，優勢在于容易執行，程序簡便，不需要額外的人員審核成本;缺陷則在于征稅范圍很小，稅金與土地出讓金相比微乎其微，不足以影響稅制改革，也不足以發揮調節貧富的作用。”

今年5月25日，財政部財政科學研究所原所長、華夏新供給經濟學研究院院長賈康表示，全國人大常委會立法規劃已經將房地產稅法列入了第一類的立法項目。

可見，征收房地產稅由來已久。當前的社會大背景決定了需要加速征收房地產稅，對民眾而言，房地產稅的確已經漸行漸近。

飽受爭議的新稅種

面對即將來臨的房地產稅，民眾不明征稅原由，圍繞征稅的言論自成兩派，反對的呼聲高于贊成，這也使房地產稅的爭議性備受關注。

對于征收房地產稅的爭議焦點，顧云昌表示，目前主要有兩個焦點問題：“第一個焦點是征收房地產稅的合理性。由于土地出讓金很高，導致老百姓的購房成本較高，有觀點認為再征收房地產稅會加重老百姓負擔，不應推行;第二個焦點是土地所有權和使用權的法理沖突。在土地國有的前提下，有觀點認為老百姓購買的是70年房屋產權而非土地所有權，房地產稅的征收由頭不清楚。”

在征稅的合理性問題上，孟曉蘇也談了自己的觀點：“保有房產和保有汽車一樣，都需要繳稅。以汽車為例，民眾在購買汽車后，除了車輛日常使用及維護費用，還需要繳納多種稅費，這是政府用于維護及修建車輛基礎配套設施的收支。同理，民眾購買房屋后，除了承擔房屋成本，也應該繳納相應稅費，否則政府只能從其他渠道獲取維護及修建房屋配套設施的收入，現在就是從農民和新買房群體手中獲取這筆收入，讓這兩個相對弱勢的群體為已有房者的利益和稅制漏洞買單，這是不合理的。”

“這個問題的爭議根源在于現有的既得利益結構不合理。長期以來實行‘廉價征地高價賣的做法，損害的是農民和新買房的人的利益，已有房的人作為受益方，毫無付出地享有房產的保有權和升值空間，讓低收入群體承擔高收入群體未承擔的稅費，這無疑暴露了現有稅制結構的不合理。”孟曉蘇說。

在征稅的法理依據上，如何理解房地產稅與70年使用權、土地所有權三者之間的關系才是關鍵。反對征稅的聲音大多認為，民眾購買的只是使用權并非地權，不應征收房地產稅。

對此，顧云昌表示，中國現行的土地使用權與所有權分離的制度是從香港特別行政區學習來的，只是使用權年限不同。香港的土地產權并非私有，但一直開征房地產稅，這說明地權和房地產稅并不構成沖突。如果國家出臺房地產稅法案，是能夠把問題講清楚的，但不可避免也會有反對的聲音。

“事實上，從全世界范圍來看，土地都有長短不一的使用權年限，但都要征收房地產稅。房地產稅與地權無關，與房屋及房屋的配套設施有關。中國的土地制度需要改革，而房地產稅就是改革前的關鍵部分。”孟曉蘇解釋說。

此外，房地產稅的屬性也存在爭議。國家住房和城鄉建設部政策研究中心副主任王玨林在接受《中國新聞周刊》采訪時認為，房地產稅兼有調節稅和財產稅的特點，既有調節市場的作用，又能起到督促財產保有者納稅的功能。

對此，顧云昌則提出了不同意見：“房地產稅屬于財產稅，所有擁有房產的人都理應繳稅。房產和車輛一樣屬于財產，保有車輛需要繳稅，保有房屋自然也需要繳稅。”

中共十八屆三中全會關于土地流轉方案中，提出要積極穩定推動農用土地流轉，農用土地和國有土地共同入市。從納稅原理來看，房地產稅的征收有其必然性和必要性，這是前期房改和后期土改的重要銜接部分。

因此，不能孤立地看待房地產稅，而是要把它放在整個房屋和土地改革中系統地理解。在房改推動后，民眾擁有了自己的住房，稅收來源也應當進行調整，完善稅收體系，取消高額土地出讓金，這有利于日后推行合理的土地制度改革。

孟曉蘇認為，從長遠來看，房地產稅是走向土地制度改革的重要環節，對今后農地流轉合理化有利好作用，有利于維護低收入群體的利益。

舉步維艱的方案設計

在談到具體的方案設計時，財政部部長樓繼偉坦言，改革不易，因為信息收集和征管能力是弱項，其中涉及利益的調整，面臨許多困難和挑戰。

房地產稅作為一項已提出十余年的改革，承擔著解決歷史遺留問題、推動當下改革發展、建立未來利好環境的三重任務，無論是方案細則還是推行方式，都需要審慎研討。這也是房地產稅法案提出多年卻遲遲沒有落實的原因之一。

“這是國家首次規劃征收房地產稅，具體情況非常復雜，細則的制定實施也存在很大困難。總體而言，方案制定要從有利于未來社會發展、有利于政府管理的原則出發，考慮實際國情，規劃好大方向。首先需要解決產權地權沖突的歷史問題，梳理整合稅收體系，使其更加合理;其次需要考慮國情和社會現狀，以及民眾的普遍承受力;另外還需要考慮穩定市場的作用，通過稅收調整市場，維持市場的穩定健康發展。”王玨林說。

在基礎方案設計上，“第一套房不征稅”的思路廣為流傳。“這一方案完全可能施行，但具體細則非常復雜，涉及房主審核、房產評估等環節，也有可能引發‘假離婚的現象。”顧云昌說。

對“第一套房不征稅”，孟曉蘇則表示反對：“‘第一套房的評定程序繁雜，人員需求量大，甚至需要新設部門。”他解釋道，“第一套房不征稅”的思路實際上把全體民眾當作了逃稅的對象，且鑒定過程非常冗雜，在普查階段需要進行全民房產登記，動用多個職能部門進行調查。這一方案的征稅成本非常高，且推行難度大。

孟曉蘇建議，可以學習國外已推行多年的稅收方案，操作簡單且推行高效。“換個思路，先普遍征稅再差別退稅。明確面向所有房屋征稅，再根據實際家庭情況進行適當退稅。由于普遍征稅再差別退稅的方案特點，能夠調動民眾參與的積極性，減輕政府的行政負擔，也弱化了政府部門的審批權，杜絕為避稅而進行行賄受賄的行為，維護社會穩定，更有效地推行稅收。按照家庭狀況進行信息登記，建立網絡數據庫，對人口多、經濟壓力大的家庭實行減免，出于避稅心理，民眾會積極維持良好的家庭狀態以爭取稅費減免，民眾主動到部門申請退稅，也免去了政府人員對民眾一一調查征收的繁雜程序。”孟曉蘇說。

在計稅標準上，按照“購置原值”還是“市場評估價”征稅，無疑又是一個爭議點。房屋價值的評估難度較大，部分房屋的購置原值和市場現價差距大，房屋個體價值也存在較大差異。

顧云昌認為，應該按照市場評估價來征稅，參考該地段的普遍價格來制定大致的指導價區間。根據大致的價格區間，參考房屋朝向、樓層、配套設施等差異因素，進行相對合理的評估。

而孟曉蘇則認為，應該按照房屋的購置原值進行征稅，考慮到早期城鎮居民的實際狀況，房屋升值而收入水平仍然較低，若按照現今的市場評估價征稅會給其帶來較大的經濟負擔，所以按照購置原值征稅更為合理。

對此，王玨林建議：“應該按照市場評估價征稅。有些老房子的購置成本很低，但近年來的漲幅很大，參考市場價更為客觀。同時，也要考慮到部分早期居民的實際情況，在升值后的老住房中居住但實際收入較低，稅收可以適當減免，不應給他們帶來太大的經濟負擔。”

在稅率設定上，差別制稅率受到廣泛認可。“針對不同人群可以體現適當差別，從年齡、收入水平、房屋價值上進行細分。例如考慮到退休老人或經濟壓力大的青年人的實際情況，實行差異化征稅，考慮到民眾的普遍接受程度，合理征稅。”王玨林說。

顧云昌表示，所有房屋都應該征稅，但可以從家庭狀況體現征稅差別。對經濟困難的家庭，可以適當減免稅金，法案中應當明確減免對象和減免程度的相關標準。

在房地產稅的方案設計中，擁有多套房的人應作為房地產稅的主要調節對象。在退稅制度合理運行的前提下，對房產較多的人實行全面征稅，對房產較少的人實行稅費減免，這也有利于發揮稅收對社會貧富和市場的調節作用。

促公平，調貧富

基于中國國情現狀和改革需要，目前房地產稅被寄予了三方面的期望：調整并完善稅收體系，促進社會公平和調節貧富，調整地方政府財政收入比例。開征房地產稅是對現行稅制體系的調整，觸及了房地產業的既有利益結構，與社會接軌需要磨合期，其利好影響也需要一個長期的凸顯過程。

作為一門重要的新稅種，房地產稅的開征自然會觸動整體稅制結構。通過開征房地產稅，調整房地產業相關稅種及相關收費體制，理順稅收體系，完善稅收制度，從而能夠對社會秩序和群體利益調整發揮積極作用。

“合理的稅收體系對促進社會公平有不可忽視的作用。”孟曉蘇一再強調稅制的社會影響，“征收房地產稅實際上就是調整稅收體系，通過稅制改革使稅收促進社會公平、調節貧富，從長期來看，這對中低收入水平的家庭是有利好作用的。”

顧云昌談到：房地產稅在地方財政收入中的地位和作用需要重視。應當調整不合理的主要財政收入，逐步將合理的房地產稅作為主要財政收入，用于市政建設、教育投資和公務員體系。

培育成為地方稅主體稅種以調節財政收入，是房地產稅的主要功能之一。在許多已施行房地產稅的國家，房地產稅的收入占據地方政府財政總收入的七成以上。而在中國，盡管目前的房地產相關收入的比例很高，但通過高額土地出讓金和多重稅收來達到高占比并不合理，應逐漸通過征收房地產稅達到這一占比，使地方獲得穩定合理的財政收入。

賈康認為，房地產稅能夠優化收入分配和財產配置，強化社會的再分配機制，而且這也是中共十八屆五中全會所說的共享發展必須打造的機制，“有利于遏制社會中間的收入差距，防范兩極分化”。