防范和化解縣鄉債務風險的思考

楊玉

近年來，縣鄉經濟社會得到較快發展，城鄉面貌煥然一新，但在經濟社會轉型升級的過程中，縣鄉財政支出需求較快增長，財政收支矛盾較為突出，縣鄉政府性債務不斷增加，財政資金調度日漸困難。妥善處理好縣鄉財政收支矛盾，積極規范舉債行為，合理控制債務規模，有效防范債務風險，對推動縣鄉經濟社會持續健康發展具有十分重要的意義。

一、縣鄉債務成因分析

（一）財力的增長遠低于支出需求

近年來，雖然縣鄉財政收入每年都保持較快增長，但隨著人員工資、社會保障政策的不斷提標，縣鄉財政還處在“保障型財政”的初期，政府能盤活的土地和房屋資源逐漸減少，造成縣鄉非稅收入大幅減少。與此相對應的卻是日益增長的支出需求。一是發展態勢的驅動。經濟發展進入激烈的區域競爭新階段，周邊縣市和鄉鎮呈現出“百舸爭流”的發展形勢，在前有標兵，后有追兵的雙重壓力下，縣鄉政府只有超常規運作，負債經營。二是考核機制的促動。自上而下的干部考核體系對經濟的發展指標有很高的要求。縣鄉政府有的在發展過程中超越當前條件和承受能力，以致放大了債務。三是公共產品的拉動。由于過去縣鄉經濟基礎比較薄弱，公共基礎設施欠賬較多，導致公共產品建設的負擔較重。即使是上級扶持項目，縣鄉都要拿出大量的自籌資金與之配套。

（二）項目投入決策機制不夠健全

有些項目建設缺乏科學的可行性論證，往往在資金來源不夠明確的情況下，匆匆上馬。項目超概算問題普遍，建設規模難以控制。建設項目缺乏投資責任約束，導致自行擴大建設規模、提高建設標準、增加建設內容等現象較為普遍，致使出現概算超估算、預算超概算、決算超預算的“三超”問題一直得不到解決。

（三）債務管理不夠規范

一是舉債額度沒有硬性約束，往往是舉債主體根據項目的建設規模、工程的進度、資金的需求量自行確定。二是舉債程序沒有統一規范，新增債務的計劃、審批、使用、監督等缺乏統一的管理流程。三是償債機制亟待完善。舉債主體未建立完善的償債機制，償債資金來源不確定性因素較多。

（四）經濟發展中的非常規操作帶來隱性負債

縣鄉在招商引資、項目投入中都不同程度的存在降低土地價格的低門檻競爭現象，導致政府需貼補相當一部分土地辦證費用或政府需在租用期內每年向農戶支付大量租金。土地租金成了政府每年需支付的剛性支出。同時，一部分地區在協稅護稅過程中，均制定了各種稅收優惠政策，這些做法增加了縣鄉財政收入，但財政實際可用財力卻很少，這些都構成了政府的隱性負債。

二、防范和化解縣鄉債務風險的措施

（一）轉變思想，建立債務考核追責機制

在縣鄉各級領導干部中要進一步強化債務管理必要性和緊迫性的認識，牢固樹立合理控制債務規模的意識，科學合理地確定近年政府投資領域和項目，減少項目投資的盲目性，最大限度地降低和化解政府債務風險。要將舉債規模與地方經濟增長速度、債務消化能力進行綜合測評，并將地方債務指標納入地方政府領導任期內施政業績考核體系，搞好離任審計，實行終身問責。對繼續弄虛作假變相舉債、過度舉債等亂象和問題，一查到底，處理一批典型案件和個人，增強懲處震懾力，真正將地方政府領導舉債之權關進監管“籠子”，斬斷地方政府債務亂象之根。

（二）加強領導，建立債務分級管理機制

對縣鄉債務要實行扎口決策、分級管理的機制。縣級成立政府性債務管理領導小組，由政府領導擔任負責人，金融辦、發改委、財政、審計、人行等部門和機構為成員單位，領導小組負責全市政府性債務問題的扎口決策、管理和監督，出臺債務管理制度，建立債務償還機制。同時，要進一步明確債務主體的分級管理責任，按照“權、責、利”與“借、用、還”相統一的原則，建立債務控減的考核機制。在鎖定債務總量的前提下，制定明確的債務壓減目標，實施考核獎懲。

（三）強化監管，建立債務動態監管機制

建立定期的統計報告制度，讓縣鄉高度重視債務統計的基礎工作，對政府性債務的規模、構成、產生原因和發展趨勢等進行綜合分析，定期上報上級政府，以便上級政府摸清家底、分類指導，有針對性地加強債務管理。

（四）嚴控規模，健全債務源頭管理機制

通過預算管理、項目控制等關鍵環節，嚴格控制新增、消化存量。

1、強化債務預算管理

全面推行債務預算管理，明確年度投資開發項目和融資計劃以及債務償還計劃，經本級人大審議，報上級政府審批。未列入政府性債務年度收支預算的政府性項目，不得進行招投標和開工建設。對通過舉新債還舊債的債務償還計劃，所涉資金要實行專款專用、封閉管理，不得用于其他項目。

2、控制政府投資項目

堅持“有保有壓、量力而行、總額控制、扎口管理”的原則，明確政府投資項目建設導向，讓縣鄉領導把握方向，讓項目審核部門把握原則。優化政府投資項目決策程序，提高決策的公開性和透明度，抑制部分鎮區“政績”沖動帶來的投資沖動。提高新上項目投資概算論證的科學性和準確性，確保投資規模控制在財力可承受能力范圍之內。

（五）降低成本，建立債務風險防范機制

1、進一步優化債務結構

一方面要借長還短，拉長債務周期。在償債壓力較大時，把部分短期債務置換成長期債務，降低短期還債壓力。同時，注意選擇時機進行債務置換，用債務成本低的債務置換成本高的債務。

2、建立政府償債準備金制度

按照縣鄉兩級政府可用財力的一定比例建立政府性債務償債準備金。制定相應的資金管理辦法，對償債準備金的資金來源、使用、管理、監督等方面做出明確規定，確保專款專用，提高政府抗風險能力。