關于健全地名管理制度的幾點建議

劉太剛 劉開君

關于健全地名管理制度的幾點建議

劉太剛 劉開君

地名管理在國家治理中具有重要的價值導向功能，自古以來以地名管理為代表的正名行為就是治國理政的重要內容。二十多年來，我國經濟發展、社會結構、利益格局、思想觀念均發生了深刻的調整與變革，給地名管理工作帶來了新的問題與挑戰。1986年國務院頒布的《地名管理條例》和1996年民政部發布的《地名管理條例實施細則》滯后于管理實踐需求，因此抓緊開展地名立法工作迫在眉睫。目前，民政部已經啟動《地名管理條例》（以下簡稱《條例》）修訂工作，筆者從完善管理制度的視角提出以下建議。

一、理順地名管理體制

就管理需求與管理能力而言，目前存在于地名管理實踐中的“多龍治水”體制有其合理性，眾多涉及專業領域的地名工作專業性比較強，工作量也比較繁重，由專業部門具體負責本領域的地名管理是比較理性的選擇。然而，條塊分割、多龍治水的管理體制事實上已經造成了地名管理中的各自為政與混亂行為，進而造成“大、洋、怪、重”現象泛濫成災，這與地名的規范化、標準化、國際化要求完全不相適應。因此，通過《條例》修訂，理順管理體制勢在必行。首先，應完善分級分類的管理體制。要強化整體性政府的理念，強調國家對地名管理工作實行統一領導，避免各自為政，重申民政部門對地名工作的主管地位；同時，堅持分級負責與分類管理，其他專業部門在民政部門的指導、監督下開展專業管理。其次，要明確地名管理的對象。新修訂的《條例》應該站在超脫部門利益的立場上，對樓門牌、地址編碼、村名委員會與居民委員會名稱是否屬于地名管轄范圍等爭議較大的內容，予以科學判定，合理界定各部門的管轄范圍。再次，要強化民政部門推廣標準地名的責任。民政部門要主動承擔全國標準地名發布以及國外地名的規范化譯寫、發布任務的責任，推動地名命名、更名的規范化與標準化發展，同時民政部門還應監督與糾正不規范的地名命名、更名、譯寫與使用行為。

二、明確地名管理的基本原則

立法原則是法律法規的基本精神，是作出管理決策和評判管理行為的基本依據。偏離法律法規基本精神的行政行為是不當行政行為。基于地名管理實踐的需要，應該將依法管理、分級分類管理、剛性管理與柔性管理相結合、政府主導與公眾參與相結合以及價值協調、規范化、穩定性等作為地名管理的基本原則，融入條例修訂的全過程和全部內容之中。作為國家行政管理的一部分，地名管理的首要原則就是堅持依法管理，地名主管部門和各專業部門必須依法履職，法無授權不可為，法定職責必須為。按照專業化原則實行部門職能分工和分級管理起源于現代科學管理理論，并在韋伯的官僚制組織理論中得以強化，成為現代組織設計的基本原則。面臨廣泛的地域差異和繁雜的管理對象，實行單一制的中國必然更加要求分類管理的精細化，這樣既能保證國家的統一領導，又能發揮各地各部門的優勢。對標準地名的推廣與使用、“大、洋、怪、重”亂象整治等管理行為與過程應該堅持以剛性管理和政府主導的原則為主，但是也不可采取“一刀切”“齊步走”的運動式治理方式，而應同時輔以行政指導等柔性管理方式，授予各地各部門適度的自由裁量權。在涉及重要自然實體和人文實體的命名、更名時，更應啟動聽證、專家咨詢程序，暢通公眾參與渠道，廣泛聽取、凝聚民意。規范化、標準化是地名管理國際化的基本要求，經過多年努力，我國地名的規范化、標準化趨勢已經基本確立，但是為適應國家治理與國際趨勢，還須繼續推進。在立法與管理實踐中，應堅持價值協調原則，適度平衡地名的政治價值、便民價值、管理價值、文化傳承價值、資源價值等不同價值及其衍生出的管理要求之間的矛盾關系。

三、適應形勢增補重點內容

鑒于國際經驗以及我國地名管理面臨的新形勢新任務，在《條例》修訂中應增加地名文化遺產保護、信息化建設與公共服務、地名規劃等重要內容。首先，保護地名文化遺產既是國際化的趨勢，也是我國非物質文化遺產保護的重要內容。早在2002年，第八屆聯合國地名標準化大會就將地名確定為文化遺產，建議世界各國將地名作為國家歷史和文化遺產的一部分給予保護。三十多年來，伴隨我國經濟社會快速發展，地名文化遺產保護的緊迫性也日漸突顯。因此，有必要在《條例》中對國內外保護地名文化遺產的可行經驗予以推廣。其次，信息化建設是地名管理與公共服務適應現代社會的必然要求。互聯網、大數據已經在交通導航、通訊、工業等領域獲得廣泛應用，地名作為地理方位指引、空間定位、數據交換的基礎元素，實現地名管理的數據化、信息化是其他行業應用地名信息的必要基礎，也是信息化條件下提升地名公共服務水平的基本條件。因此應及時總結地方經驗，建立全國統一的地名數據信息系統，制定國家技術規范，推動全國地名管理與公共服務的數據化。再次，地名規劃是提升地名管理科學化水平的重要舉措。觀察發現，各地對地名規劃的認知與推進力度存在較大差異，地名規劃的地位與作用急需進一步強化。鑒于在大數據時代避免地名命名中重復和無序現象的重要性不斷突顯，有必要在《條例》修行中應以專章內容對地名規劃的編制主體、編制原則、應用范圍、法律地位等內容予以詳細規定，總結提升已有經驗，并針對現存問題進行相應的政策調整與制度建構。

四、建立健全地名管理基本制度體系

美國管理學家馬奇和奧爾森指出，制度就是將慣例、程序、協議、職責、策略、組織形式、技術、信念、符號等內容規則化，制度能夠將經驗轉化為操作程序、專業化準則、實踐經驗法則和同一性的事實。制度設計旨在以制度的形式固定和推廣先進的管理理念和實踐經驗，減少不確定性。事實上，我國改革開放的過程就是一個逐步建立與完善制度的過程，在此過程中逐漸建立起了各行各業的管理規則，從而推動國家治理駛入法治化、現代化、規范化、制度化軌道。因此，應針對地名文化遺產保護、標準地名的推廣與使用、地名管理中的申請登記審批備案、公眾參與和專家咨詢、地名信息化建設等地名管理的重要內容，建立一套我國地名管理的基本工作制度，對責任主體、管理對象、原則要求、工作程序、適用范圍、法律責任等內容予以詳細的制度安排，讓制度設計實現可操作化的目標，從而推動地名管理從階段性任務走向常規化治理。只有以較高位階的國家法律形式對制度內容進行詳細規定，各地各部門才能很好地掌握管理程序，避免各項基本工作制度在實際實施過程中走形變樣。

五、強化整體性政府理念，健全協調配套機制

目前地名管理實踐中已經形成了“多龍治水”的條塊分割體制，這對協調機制提出了更高要求。機制就是對體制與制度的細化落實，更加側重協調與程序。在現代國家治理中，中央與地方的關系、國家與社會的關系、部門之間的關系是必須處理好的三對重要關系。基于科層組織固有的委托代理、職能分工等缺陷所產生的道德風險、協調困境、組織惰性等問題必然客觀上存在。因此，只有建立一整套配套的協調落實機制，才能在實際管理過程中有效協調與化解不同部門之間、中央與地方之間、國家與社會之間的矛盾與沖突。首先，要強化整體性政府的理念，重點建立健全協同機制，以解決科層制組織的委托-代理問題、協調困境、組織惰性等問題。其次，要設立糾察程序，詳細規定公眾參與權限、參與程序、啟動時機以及違規責任。此外，還應設立激勵保障機制，明確對地名管理、地名文化遺產保護工作有突出貢獻的地名管理單位、管理人員以及社會公眾的獎勵措施與申報程序，引導社會力量參與地名管理。

（劉太剛系中國人民大學公共管理學院教授、博士生導師；劉開君系中國人民大學公共管理學院博士研究生）