社會救助對象失信懲戒機制建設探索與研究

陳耀輝

社會救助對象失信懲戒機制建設探索與研究

陳耀輝

我國社會救助標準逐步提高，有力保障了困難群眾的基本生活，在社會救助實踐中也出現了一些通過虛報、隱瞞、偽造等手段，騙取社會救助的不誠信現象，影響了社會救助制度實施的公平公正。究其原因，是長期以來我國缺乏對包括社會救助不誠信行為在內的失信懲戒機制，各種騙取社會救助資金、物資和服務等不誠信行為，未得到應有的約束與懲戒。十八大以來，中央明確提出要加快社會信用體系建設，使失信者得到應有懲戒，誠信行為得到弘揚和激勵。

一、社會救助對象失信懲戒不力的原因探析

當前我國社會面臨著嚴重的信用危機，要有效治理社會誠信危機，除了要在道德教育中強化誠信理念之外，就是要通過完善法律制度，建立起一個能有效遏制社會失信行為的誠信體系。通過對社會救助工作實踐經驗的總結，筆者認為當前我國社會救助對象失信懲戒不力的主要原因有以下幾點：

（一）社會救助對象信用信息不對稱致使失信行為難發現。社會救助對象在社會救助政策實施中，相對于社會救助的實施者而言處于信息優勢地位。因此，社會救助對象信用信息的不對稱，也增加了對失信行為的判定難度。

（二）社會救助制度的法治化水平不高致使失信懲戒無力度。我國第一部統籌各項社會救助制度的行政法規是2014年5月1日起施行的《社會救助暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），其中對騙保、瞞報行為的懲戒性條款不夠剛性，難以起到遏制社會救助對象的各種失信行為。

（三）公眾參與不足影響了社會救助失信的懲戒效應。對社會救助實施過程進行有效監督是每個公民的應有權利。但是由于公示地點等原因，以及公示信息本身的不完整、監督途徑的有效性等，公眾參與程度不高，影響了社會救助失信的懲戒效應。

二、構建社會救助對象失信懲戒機制的探索

結合鎮江市近年來在實踐社會救助規范化建設和探索構建社會救助對象失信懲戒機制的經驗，我們認為可以從以下幾方面入手，構建對社會救助對象失信懲戒的有效機制：

（一）加強制度建設，促進社會救助對象失信懲戒機制的規范化。誠信不僅僅是道德倫理的范疇，也是法律關注的對象。國務院于2012年出臺了《征信業管理條例》，對征信活動的基本原則、對征信業的監督管理等作了基本規范。近年來，一些國家機關和地方政府就失信行為的懲戒做出了有益的嘗試。例如，最高人民法院于2013年7月發布了《關于公布失信被執行人名單信息的若干規定》，通過建立失信被執行人名單制度，對失信被執行人施加市場性懲戒和社會性懲戒，積極引導誠實守信的社會風尚的形成。在省級層面，江蘇省連續出臺了《江蘇省社會法人失信懲戒辦法（試行）》和《江蘇省自然人失信懲戒辦法（試行）》兩個地方立法文件，為了保障這兩個懲戒辦法的落實，江蘇省人民政府辦公廳還就失信黑名單制度的建立，專門制定了《江蘇省嚴重失信黑名單社會公示管理辦法（試行）》，對嚴重失信黑名單的制定主體、信息來源、公示內容、信用修復、失信懲戒等作出明確規定。

在這些對失信行為懲戒制度探索的基礎上，結合社會救助對象各種騙保等不誠信行為的實際情況，鎮江市制定出臺了《鎮江市社會救助對象失信懲戒辦法》（以下簡稱《辦法》），專門就社會救助對象失信行為的標準，失信對象數據庫的建立，信息的共享，失信行為的分級分類懲戒措施等作出規范，以期形成政府主導、部門協同、社會參與的社會救助對象懲戒體系。

（二）建立信息共享的社會救助對象信用數據庫，為實施懲戒提供信息支持。失信黑名單的建立，是對失信對象進行有效懲戒和信用約束的基礎。為此，鎮江市民政部門聯合信用管理部門，在全市統一的失信對象個人數據庫的基礎上，搭建依附于核對平臺的社會救助對象失信人員數據庫，并與市級相關部門的信息平臺在政策、技術層面聯接，實現信息共享，為各相關部門實施聯合懲戒奠定了基礎。按照《辦法》規定，社會救助對象誠信信息來源于申請對象提供的申報材料及相關委托材料，由社會救助對象、市級核對機構、各級社會救助業務工作人員、社區群眾評議等提供，社會救助對象誠信信息來源的多元化、立體化，保障了信息資料的真實性、客觀性。

為保障對社會救助對象失信懲戒的合理性，程度的妥當性，應對嚴重程度不同的社會救助對象的失信行為采取不同的懲戒力度。按照嚴重程度從低到高劃分為3個等級，初始分為0分，1~5分（含5分）判定為一般失信行為；6~10分（含10分）判定為較重失信行為；10分以上判定為嚴重失信行為。

（三）實施多元有差別化的懲戒措施，力求公平公正與效率。根據失信對象失信嚴重程度的不同，有針對性地采取相應的懲戒措施。對失信對象的一般失信行為，采用信用提醒和誠信約談的方式，督促其停止失信行為，進行整改；對失信對象接到誠信提醒后無故不糾正相關失信行為或者無故不參加約談、約談事項不落實，經督促后仍不履行的，上升為較重失信行為予以懲戒。對具有一般失信行為的，列入鎮江市社會救助失信對象家庭和個人數據庫，有效期1年。

對失信對象的較重和嚴重失信行為，各縣級民政部門將對其失信行為進行警告，除信用提醒和誠信約談外，還在其戶籍地所在鄉鎮及縣級社會救助微信公眾平臺、政府官網進行公示。其失信信息，列入市社會救助失信對象家庭和個人數據庫，同時報送市公共信用信息系統，有效期分別為3年和5年，并推送至各相關部門實施聯合懲戒。

聯合懲戒的內容分為兩部分組成。對較重失信行為的對象向相關行政管理部門公開失信信息，3年內禁止報考公務員或者行政事業性崗位工作人員，暫停或者減少相關社會福利、補貼和政府優惠政策支持等；對嚴重失信行為的對象，除以上懲戒內容外，還將向社會公開其失信信息，撤銷相關榮譽稱號、禁止參與評優、評先，暫停或者取消與失信行為相關的職業資格，緩評職稱，限制貸款等內容。

（四）確立失信信息的異議與修復程序，教育引導失信對象信用重塑。對失信對象失信行為的懲戒，在失信對象有異議時，為其提供通暢的申訴程序。根據《辦法》規定，失信對象對其失信行為有異議的，可以向戶籍所在地信用管理部門或認定其失信行為的社會救助政策實施部門提交異議申請。相關部門應當自收到異議申請之日起30日內對失信對象給予書面回復并說明理由。失信對象如對回復不服，可依法申請行政復議或者提起行政訴訟。異議處理期間，不影響失信行為記錄的公示與處理。

對于騙取或試圖騙取社會救助的失信行為在其失信行為的危害消除之后，應給予其改過自新的機會。信用修復由失信對象向戶籍所在地信用管理部門或社會救助政策實施部門提出信用修復申請，如相關部門認為失信對象已經整改到位，符合管理要求的，可以決定允許信用修復，并將信用修復信息納入數據庫，同時提供給公共信用信息系統。信用修復行為不影響停保及減少社會救助金的審批決定。

總之，對社會救助失信對象實施懲戒，其目的是借助法律、法規、道德約束、信用約束等手段，預防和警示其誠信申報家庭信息，嚴格遵守社會救助的政策要求，從而促使社會救助實施的公平公正，使社會救助在推動和諧社會、法治社會和信用社會建設過程中發揮應有的效果。

（作者單位：江蘇省鎮江市民政局）