基本養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)涵初探

孫文燦

基本養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)涵初探

孫文燦

今后幾十年，我國將面臨前所未有的、以持續(xù)老齡化為主要特征的人口轉(zhuǎn)變，在此過程中，少子高齡化趨勢日益顯著，空巢失能等多種現(xiàn)象疊加，家庭育幼養(yǎng)老雙重負(fù)擔(dān)加大，各種老齡問題短期內(nèi)同步呈現(xiàn)，將給經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，建立基本養(yǎng)老服務(wù)制度勢在必行。

基本養(yǎng)老服務(wù)既應(yīng)體現(xiàn)政府托底保障責(zé)任，重點(diǎn)滿足特殊困難群體老年人的基本服務(wù)需求，又要立足采取多種供給模式，為所有有需要的老年人提供方便可及的公共服務(wù)項(xiàng)目。本文在對基本養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)涵做初步探討的基礎(chǔ)上，提出要合理區(qū)分基本養(yǎng)老服務(wù)與延伸性養(yǎng)老服務(wù)，旨在全面推行老年人能力和服務(wù)需求評估前提下，制定符合國情、動態(tài)調(diào)整的基本養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目清單，力爭在“十三五”時期探索建立基本養(yǎng)老服務(wù)制度框架。

一、基本養(yǎng)老服務(wù)概念的幾種解說

魏津生認(rèn)為，基本養(yǎng)老服務(wù)是指國家為保障全體老年公民的基本生活所提供的并為其財(cái)力可以持續(xù)承擔(dān)的，主要通過社會保險和社會養(yǎng)老救助付費(fèi)的各項(xiàng)服務(wù)［1］。

欒秀群等認(rèn)為，基本養(yǎng)老服務(wù)體系主要是指與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)，以滿足老年人基本服務(wù)需求、提升老年人生活質(zhì)量為目標(biāo)，面向所有老年群體，提供基本生活照料、護(hù)理康復(fù)、精神關(guān)愛、緊急救援和社會參與等設(shè)施、組織、人才和技術(shù)要素形成的網(wǎng)絡(luò)，以及配套的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)督制度［2］。

李兵等認(rèn)為，基本養(yǎng)老服務(wù)是指政府針對那些依靠自身無法獲得養(yǎng)老服務(wù)、必須求助政府的老年人及其家庭，通過公共的財(cái)政投入、設(shè)施建設(shè)、服務(wù)供給和監(jiān)督管理等一系列政策和實(shí)踐活動，向他們提供基本的養(yǎng)老咨詢、照料、康復(fù)和精神健康等服務(wù)［3］。

筆者認(rèn)為，基本養(yǎng)老服務(wù)的概念應(yīng)從價值理念、框架與內(nèi)容、方式與目標(biāo)、保障措施等方面界定，是指建立在一定社會共識基礎(chǔ)上，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和階段相適應(yīng)，為保障全體老年人的基本生活、基本健康和基本精神慰藉需要，通過采取加大政府公共財(cái)政投入、擴(kuò)大市場參與水平、落實(shí)家庭贍養(yǎng)功能、堅(jiān)持個人合理負(fù)擔(dān)等方式，讓全體老年人享有的公平可及、系統(tǒng)連續(xù)的居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合等養(yǎng)老服務(wù)，以及與之相適應(yīng)的設(shè)施、支付、評估和監(jiān)管體系。

二、基本養(yǎng)老服務(wù)的理論基礎(chǔ)

基本養(yǎng)老服務(wù)具有非排他性和不充分的非競爭性，具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，應(yīng)以“多中心治理理論”為依歸，以制度主義福利為遵循進(jìn)行理論架構(gòu)。傳統(tǒng)的政治統(tǒng)治（rule）演變?yōu)楝F(xiàn)代政治管理（administration），再轉(zhuǎn)向治理 （governance）、善治（good governance）、公共治理（public governance）成為一種發(fā)展趨勢。公共治理取代政治管理成為一個普適性概念［4］。首位女諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)家埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）提出的“多中心治理理論”，繼承了英國社會學(xué)家波蘭尼的“社會秩序理論”，以自主治理為基礎(chǔ)，更加強(qiáng)調(diào)參與者的互動過程和能動創(chuàng)立治理規(guī)則，認(rèn)為“在私有化和國有化兩個極端之間，存在其他多種可能的治理方式，并且能有效率的運(yùn)行”。多中心治理以自主治理為基礎(chǔ)，允許多個權(quán)力中心或服務(wù)中心并存，通過竟?fàn)幒蛥f(xié)作給予公民更多的選擇權(quán)和更好的服務(wù)，減少了搭便車行為，提高了決策的科學(xué)性。避兔“公地的悲劇”和“集體行動的困境”，擴(kuò)展了治理的公共性［5］?，F(xiàn)代治理是在全球化過程中形成的新的公共管理機(jī)制理論。多中心與治理共同特征是分權(quán)和自治。前者自治凸顯為一種競爭性，后者自治強(qiáng)調(diào)合作性。當(dāng)兩種理論結(jié)合時，多中心治理便形成包含了多個中心主體的競爭與合作的新公共管理范式［6］。采用多中心治理理論，既符合中央提出的“堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會參與、全民行動相結(jié)合”的積極應(yīng)對人口老齡化方針，適應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)放管服改革方向，也與龐大的老年群體、多樣的服務(wù)需求、差異化的供給結(jié)構(gòu)和當(dāng)前財(cái)政收入放緩等現(xiàn)實(shí)國情相吻合。一是基本養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)、提供、評價和監(jiān)管等方面存在著多個供給主體，在保持公益屬性的同時，改變政府大包大攬的舊有模式，引入準(zhǔn)競爭機(jī)制，通過多個參與者的競爭和自我約束，提升服務(wù)質(zhì)量，并在一定范圍內(nèi)保障老年人的選擇權(quán)。其次，多中心治理打破了政府和市場非此即彼的單中心治理的路徑依賴，強(qiáng)調(diào)政府、市場的共同參與和多種治理手段的應(yīng)用，避免政府包攬可能導(dǎo)致的服務(wù)單一、低效、尋租等問題，有助于防范完全市場化可能出現(xiàn)的基本養(yǎng)老服務(wù)公共性缺失、公益性不足等缺陷。既彰顯政府在保障基本養(yǎng)老服務(wù)方面公共性、集中性的優(yōu)勢，又發(fā)揮市場靈活性強(qiáng)、效率高的長處，形成合作共治的基本養(yǎng)老服務(wù)治理范式。其三，多中心治理并不否認(rèn)政府在保障基本養(yǎng)老服務(wù)中作為生產(chǎn)者和中介者的作用，而是角色和方式等從直接管理者轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理者，主要是通過制定多中心制度的頂層框架和行為準(zhǔn)則，同時采取法律、政策和經(jīng)濟(jì)等宏觀手段為基本養(yǎng)老服務(wù)的提供和管理提供依據(jù)和便利。另外，應(yīng)以制度主義福利為基礎(chǔ)構(gòu)建基本養(yǎng)老服務(wù)體系，以選擇主義方法確定重點(diǎn)保障對象，即基本養(yǎng)老服務(wù)的受益人群為所有老年人，但實(shí)際受益則以特殊困難群體老年人為主。

三、基本養(yǎng)老服務(wù)的主要內(nèi)容

根據(jù)馬斯洛的需求層次理論可以把老年社會的需求分為對生理（日常生活的正常與身體的健康）、安全（身體和心理的安靜與安全）、感情歸屬（精神愉悅、親情和睦）、地位和尊重（受到社會的尊重和愛戴）和自我實(shí)現(xiàn)（老年社會價值）五個需求領(lǐng)域［7］。建立基本養(yǎng)老服務(wù)制度的核心問題是區(qū)分基本養(yǎng)老服務(wù)與延伸性養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容和邊界。應(yīng)堅(jiān)持立足國情、保障基本、循序漸進(jìn)的思路，充分考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、公共財(cái)政承受能力，更加注重合理引導(dǎo)社會保障預(yù)期。

從服務(wù)對象來看，基本養(yǎng)老服務(wù)面向全體老年人，但多數(shù)只有經(jīng)過評估符合條件的老年人才能享受，對于收入水平較高或者身體條件較好的老年人，政府只提供獲取服務(wù)的途徑和便利，不承擔(dān)相應(yīng)的補(bǔ)助或減免。延伸性服務(wù)面向有較強(qiáng)消費(fèi)能力和較高消費(fèi)層次的老年人。

從服務(wù)方式來看，對于基本養(yǎng)老服務(wù)，通過社會救助、政府購買服務(wù)、發(fā)放補(bǔ)貼、社會保險支付等方式，由政府或社會組織等“多中心”采取無償或者低償方式提供。對于延伸性養(yǎng)老服務(wù)，政府主要通過產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)等方式，采取市場手段提供。

從服務(wù)水平來看，基本養(yǎng)老服務(wù)只滿足與老年人日常生活和健康護(hù)理直接相關(guān)的需求，以及信息咨詢等信息服務(wù)。延伸性服務(wù)則以個性化需求為主。

1.基本養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容。從面向所有老年人需求出發(fā)，基本養(yǎng)老服務(wù)強(qiáng)調(diào)機(jī)會均等和公平可及，單純從服務(wù)項(xiàng)目和內(nèi)容本身來看，更多地與老年人身體狀況和服務(wù)需求有關(guān)。根據(jù)對外發(fā)布的2010年“中國城鄉(xiāng)老年人口狀況跟蹤調(diào)查”數(shù)據(jù)顯示，基本養(yǎng)老服務(wù)主要由基本生活照料、基本康復(fù)護(hù)理和基本社會參與三大類服務(wù)構(gòu)成。在基本生活照料方面，按照使用率排名靠前的依次是上門做家務(wù)、老年飯桌、服務(wù)熱線（信息服務(wù)）、日托、聊天解悶、物品代購、法律援助等。按照人群劃分，高齡老人最需要的依次是上門做家務(wù)、服務(wù)熱線（信息服務(wù)）、老年飯桌、物品代購等服務(wù)。低保老人最需要的依次是上門做家務(wù)、老年飯桌、服務(wù)熱線（信息服務(wù)）、日托等服務(wù)。失能老人最需要的依次是上門做家務(wù)、服務(wù)熱線（信息服務(wù)）、日托、物品代購等服務(wù)。在基本康復(fù)護(hù)理方面，按照使用率排名靠前的依次是上門看病、陪同就醫(yī)、上門護(hù)理和康復(fù)治療。高齡老人、低保老人和失能老人的需求排序與普通老年人一致。在基本社會參與方面，70%以上老年人有參與社區(qū)活動的意愿，在社會活動參與率和參與意愿方面，高齡老人、低保老人和失能老人則普遍低于一般老年人群。參考“中國城鄉(xiāng)老年人口狀況跟蹤調(diào)查”結(jié)果及華東師范大學(xué)桂世勛教授主持的《中國大城市地區(qū)70歲以上獨(dú)居老人狀況和需求調(diào)查》成果，建議基本養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目如表1。

表1　. 基本養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目

2.延伸性養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容。如同公共衛(wèi)生服務(wù)，政府只建立基本醫(yī)療保險，保障群眾病有所醫(yī)，但同時也為個人選擇的高端醫(yī)療服務(wù)提供必要便利。按照基本公共服務(wù)政府要有作為，延伸性服務(wù)市場要有活力的總體要求，對于不是所有老年人必需，帶有個性化、差異化需求的延伸性養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)發(fā)揮市場的主體作用，政府通過構(gòu)建政策環(huán)境，實(shí)施扶持政策等方式，以個人付費(fèi)為原則，確保市場有提供、老人可選擇。重點(diǎn)是放寬市場準(zhǔn)入，引導(dǎo)社會力量增加服務(wù)資源供給，消除體制機(jī)制障礙，催生更多養(yǎng)老服務(wù)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式。另外，鼓勵經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平較高的地區(qū)，探索將部分延伸性服務(wù)項(xiàng)目，例如為經(jīng)濟(jì)困難老年人購買意外傷害保險等納入基本養(yǎng)老服務(wù)范圍。建議延伸性養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目如表2。

表2　. 延伸性養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目*

結(jié)語

“十三五”時期是應(yīng)對老齡化的重要窗口機(jī)遇期，應(yīng)以制定實(shí)施《國家“十三五”基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》為契機(jī)，既要樹立持續(xù)理念，從長計(jì)議、量入為出，始終保持社會福利水平與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)，也應(yīng)有所作為，順應(yīng)老齡化發(fā)展規(guī)律，積極探索建立基本養(yǎng)老服務(wù)框架，研究梳理基本服務(wù)項(xiàng)目和實(shí)現(xiàn)方式，采用多中心治理理論，避免政府統(tǒng)管弊端，充分發(fā)揮市場、家庭和個人養(yǎng)老作用，運(yùn)用市場機(jī)制，提升服務(wù)效率。

（作者單位：北京師范大學(xué)法學(xué)院）

［1］魏津生.實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)必須構(gòu)建基本養(yǎng)老服務(wù)［N］.中國經(jīng)濟(jì)時報(bào)，2010.8.13.

［2］欒秀群 陳英.我國基本養(yǎng)老服務(wù)體系研究［J］.合作經(jīng)濟(jì)與科技，2013（12），100.

［3］李兵 張航空 陳誼清.基本養(yǎng)老服務(wù)制度建設(shè)的理論闡釋和政策框架［J］.人口研究，2015（3），92.

［4］楊光斌.政治學(xué)導(dǎo)論［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2011，282.

［5］孔繁斌.公共性的再生產(chǎn)：多中心治理的合作機(jī)制建構(gòu)［M］.南京：風(fēng)凰出版?zhèn)髅郊瘓F(tuán)，2008，38.

［6］劉峰 孔新峰.多中心治理理論的啟迪與警示——埃莉諾·奧斯特羅姆獲諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎的政治學(xué)思考［J］.行政管理改革，2010（1），70.

［7］我國基本養(yǎng)老服務(wù)模式研究報(bào)告［R］.北京：中國社會出版社，2013，7.