深圳經濟特區空間格局優化與擴容的建議

◎方創琳

深圳經濟特區空間格局優化與擴容的建議

◎方創琳

針對深圳經濟特區發展用地極度短缺的現實，分析了特區擴容的重要性與緊迫性，提出了深圳經濟特區擴容與深北新區建設的基本方案及政策建議。建議以深莞惠一體化發展為先導，先行建設深莞惠協同發展示范區，進一步適時調整行政區劃，放大特區發展空間。制定優惠政策，推進深圳外溢產業創新空間與生活居住空間，從國家戰略高度，把深北新區納入國家新區建設的大格局中。

深圳經濟特區；擴容；空間格局優化

深圳經濟特區經過30多年的發展，取得了舉世矚目的巨大成就，對國家經濟發展作出了重大貢獻，創造了世界與中國城市經濟發展速度的奇跡。但深圳未來發展面臨著土地極度短缺的巨大瓶頸，可建設用地已經處在“增長的極限”。在新的發展形勢下，深圳要繼續保持高位發展，必須通過特區擴容，建設深北新區與優化城市空間布局，加大改革創新力度，以創新驅動推動經濟發展方式的根本改變，尋求土地緊約束條件下的城市可持續發展之路。

擴容的重要性與緊迫性

1.特區城建用地比重超過生態安全警戒線，存量用地嚴重不足

2013年，深圳市建設用地面積達到957.33平方公里，占城市土地總面積的47.94%，遠超國際上公認的城市建設用地比例不超過40%的生態安全警戒值。與此同時，按照新一輪《深圳市土地利用總體規劃（2006-2020年）》，至2020年深圳規劃建設用地指標為976平方公里，而目前已達957.33平方公里，即在未來4-5年的時間里，可利用的建設用地指標僅剩19平方公里，每年不到4平方公里。目前，全市已通過土地整備調出了87.69平方公里，通過建設用地清退控制了18平方公里的土地。即便如此，深圳自身的存量用地已十分有限，加之對基本生態控制線的嚴控，生產空間存在長期的剛性硬約束，嚴重影響了高端建設項目落地和城市空間的合理拓展。

2.特區土地集約利用程度達到極限急需擴容

2013年深圳單位建成區產出強度達到15.15億元/平方公里，是除香港以外全國建成區產出強度最高的城市；人均地區生產總值達到13.7477萬元，分別是北京的1.46倍、上海的1.52倍和廣州的1.13倍；但土地面積只有1996.8平方公里，分別是北京的12.16%、上海的23.89%和廣州的26.86%；人均建設用地面積只有53.13平方米，分別只有北京的87.17%、上海的84.98%和廣州的67.12%。而原特區允許的人均建設用地為120平方米。如果按此計算，深圳的建設用地面積可翻一番，達到1914.7平方公里，但目前深圳的土地面積只有1996.8平方公里，可建設用地總規模只有1047平方公里，這就意味著要將96%的國土全部變為建設用地，而不可逾越的基本生態控制線面積占48%，這是絕不可能的事。產業調整空間和土地集約挖潛空間交織在一起，使深圳空間利用已走到了“被擠干”的地步，巨大的輻射能量因空間限制無法帶動更大范圍的區域經濟發展，唯有走擴容的路子。

3.特區的特殊政策大大弱化急需擴容

近年來，深圳經濟特區之“特”，在政策的普惠化和國家新近設立的多個“綜合配套改革試驗區”背景下逐漸減弱，但毋庸置疑的是，國家賦予深圳“排頭兵、試驗田、窗口和示范”的使命在新時期有更新的內涵和更高的要求。在2007年兩稅合并之后，深圳15%所得稅優惠就成為歷史，經濟特區在投資、外經外貿上的稅收優惠政策被拉平，結束了特區享有特殊優惠政策的歷史。“特區”的內涵除特殊政策外還包括特殊使命，稅收優惠只是優惠政策的一部分，而優惠政策又只是特區政策的一部分。經濟特區特殊政策普惠化使得深圳不再依靠政策驅動，轉而通過擴容協同創新空間實現進一步可持續發展目標。

4.特區建設國際創新中心需更大的協同創新空間

創新是深圳今天和未來發展的靈魂和生命線，沒有創新就沒有深圳的明天，就沒有深圳國際創新中心，而建設國際創新中心急需更大的創新空間，要有足夠的創新空間供創新企業落地。在深圳建設用地空間極其緊缺的情況下，增加創新空間的一個重要路徑就是擴容。擴容后將利于深圳國際創新中心的建設，成為實施國家創新驅動發展戰略的重要高地。

5.珠三角城市群建設世界級城市群需要更大的深圳作為戰略支撐

深圳從體量上而言是“小深圳”，從經濟總量上而言是“大深圳”，從人口與建設規模上而言是“巨深圳”，從開發強度而言是“高深圳”。小小的體量承載著一個巨大的總量，好似小馬拉大車，不堪負重。為了使深圳繼續擔當起國家更大的責任和歷史使命，需要深圳“胖”起來，這就需要擴容寬體。擴容后的深圳將作為中國南部更強大的“經濟巨人”，為推動珠三角城市群建成為世界級超級城市群作出重大貢獻。

■ 池中清曉 賈云龍/攝

長白山天池位于吉林省東南部的長白山主峰火山錐體的頂部，是一座火山口，經過漫長的年代積水成湖。海拔2189.1米，略呈橢圓型，南北長4.4公里，東西寬3.37公里，總蓄水量20.4億立方米。水溫為0.7攝氏度至11攝氏度，年平均氣溫7.3攝氏度。天池是我國最高最大的高山湖泊，是東北三條大江——松花江、鴨綠江和圖們江的發源地。

深圳經濟特區擴容與深北新區建設的基本方案

1.以深莞惠一體化發展為先導，建設深莞惠協同發展示范區

從珠三角全域層面，考慮深圳空間布局和空間溢出，先期建設以東莞南部的塘廈鎮、鳳崗鎮和清溪鎮為主導的深莞協同發展示范區，以惠州南部惠陽區的淡水街道、秋長街道、鎮隆鎮、永湖鎮、新圩鎮和沙田鎮為主導的深惠協同發展示范區。通過深莞惠協同發展示范區的建設，為進一步建設深北新區創造條件。

2.以深莞惠協同發展示范區為基礎，建設約1300平方公里的深北新區

依托深莞惠聯席會議制度，在深莞惠協同發展示范區建設的基礎上，整合建設深北新區，具體擴容建設方案為：將東莞南部的塘廈鎮（面積128平方公里）、鳳崗鎮（109平方公里）和清溪鎮（143平方公里）、惠州南部惠陽區的淡水街道（83平方公里）、秋長街道（109平方公里）、鎮隆鎮（147平方公里）、永湖鎮（117平方公里）、新圩鎮（158平方公里）、沙田鎮（73平方公里）和大亞灣經濟技術開發區（228平方公里）劃歸深圳管轄，建成約1300平方公里的深北新區。擴容后的新深圳土地總面積將達到約3291.77平方公里。深北新區建設的戰略定位為：將深北新區建成為國家級新區，成為深圳經濟特區的新中心或北中心，成為深莞惠一體化合作的共同實踐平臺和產城融合示范區。重點疏解深圳高端制造業和接納新的高端制造業企業在深圳落戶，把深北新區建成深圳高端制造業基地、智慧制造業基地、生產性服務業集聚基地和產城融合的生活居住基地，成為輻射帶動珠江三角洲城市群進而建成為世界級城市群的新引擎。

深圳經濟特區擴容與空間格局優化的政策建議

1.從國家戰略高度，把深北新區納入國家新區建設的大格局中

為了進一步發揮和放大國家賦予深圳“排頭兵、試驗田、窗口和示范”的新使命，建議從國家戰略高度，把深北新區納入國家新區建設的大格局中，提前謀劃，科學評估深北新區建設的重要性和緊迫性，適時制定深北新區建設總體規劃，通過規劃引導深北新區的科學發展。

2.適時調整行政區劃，放大特區發展空間

借國家新型城鎮化發展之際，借鑒合肥等地行政區劃調整經驗，適時適度調整行政區劃。創新工作機制，依托深莞惠聯席會議制度，組建深北新區建設工作委員會，把深北新區建成深莞惠一體化合作的共同實踐平臺和載體。

3.制定政策，外溢產業創新空間與生活居住空間

制定深圳高端制造業向深北新區外溢的政策，實現高端產業發展的錯位化，形成深莞惠產業創新鏈。企業把總部和研發基地設在深圳，把加工制造放在深北新區。同時，高配公共服務，外遷生活居住空間。推進深圳生活居住空間的區域化，在深北新區高標準配套建設各類公共服務設施和醫院、學校等文體設施，以高端優質的服務和相對低廉的價位引導深圳居民外遷到深北新區。

4.延伸交通通道，實現無縫等高對接

一是對接城際軌道交通系統，積極推進穗莞深城際線南段、深惠城際線、虎龍城際線的建設，加快深港西部快軌前期研究與規劃建設，形成軌道快線與普線的對接，全面提升深圳作為區域中心城市的輻射帶動能力。二是對接高速公路網系統，規劃大外環高速公路西延跨珠江口至廣州南沙新區，承擔南沙與深圳北部、東莞南部、惠州的區域交通聯系，加強深圳對南沙新區、東莞南部和惠州的輻射帶動作用。三是積極推動穗莞深城際線和深惠城際線引入前海樞紐，強化前海在珠三角的中心地位，推動前海中心建設。四是對接完善區域干線公路網系統，重點加強深圳與莞惠邊界地區相鄰組團的快速交通聯系。

★本文系國家自然科學基金重大項目（編號：41590840）的階段性成果。

（作者系中國科學院地理科學與資源研究所城市規劃中心主任、中國科學院大學特聘教授）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.10.015 ■ 編輯：藺麗莉