移民搬遷的“陜西樣本”及其啟示

◎何得桂

移民搬遷的“陜西樣本”及其啟示

◎何得桂

以“挖險根”和“斬窮根”為政策出發點，兼顧扶貧、生態和發展等多維目標的陜西大規模移民工程是精準扶貧、精準脫貧的成功實踐。其主要啟示有：移民搬遷安置可稱為山區擺脫貧困的“治本之策”；從被動型治理邁向預防式治理既是減災治貧的發展方向，也是政府職能轉型的可行之路；移民搬遷式就近城鎮化要成為新型城鎮化發展的重要推進模式。

移民搬遷；預防式治理；陜西樣本；就近城鎮化

全面建設小康社會最艱巨且最繁重的任務在農村地區，特別是在集中連片特困地區。7月19日，習近平總書記在寧夏永寧縣閩寧鎮原隆移民村考察時指出，移民搬遷是脫貧攻堅的一種有效方式；要總結推廣典型經驗，把移民搬遷脫貧工作做好。陜西省委、省政府于2011年5月6日正式啟動實施的、陜南地區避災移民搬遷工程是秦巴山區大規模移民搬遷安置的“開山之作”，這一“敢為人先、主動創新”的區域性重大移民搬遷決策完全契合精準扶貧、精準脫貧的要求，生動證明了通過搬遷安置解決一批農村貧困人口的可行性。陜西大規模移民搬遷不僅引起了社會和學術界的廣泛關注，還創造了諸多可借鑒、可復制、可推廣的成功經驗，被稱之為移民搬遷的“陜西樣本”。

以治“根”為出發點的移民搬遷“陜西樣本”

以“避災減貧”為目標，以農民為主體，堅持頂層設計與基層創新相結合的陜西大規模避災扶貧移民搬遷工程不僅僅是簡單地“搬家”和物理空間的變化，還是增強社會互動、推動農村城鎮化和農業現代化的過程［1］。經過五年多的積極探索和認真實踐，陜南地區已累計完成搬遷32.4萬戶、111.89萬人。作為以“挖窮根”與“拔險根”為核心追求的陜西移民搬遷政策取得了較為顯著的經濟、生態和社會效應，產生了積極且廣泛的社會影響。

與沒有進行移民搬遷的農戶相比，移民搬遷戶的整體處境明顯改善，財產性收入大幅增加，山區脫貧致富步伐顯著加快。在推進避災扶貧移民搬遷工程中，陜西省不僅注重實現“搬得出、穩得住”的目標，還高度重視移民搬遷群眾“能致富”目標的達成。以產業培育為核心，通過強化規劃引領、鼓勵基層探索、增強社會協同和推進產業融合等方式，讓搬遷群眾增收有渠道、就業有崗位、創業有門路，經濟社會效益日益凸顯，基本上實現了“搬得出、穩得住、能致富”的預期目標。

陜西移民搬遷的實踐充分證明，兼顧避災、扶貧、生態和發展等多維目標的移民搬遷活動是推進精準扶貧、精準脫貧的重要路徑，也是推動陜南加快發展的有力舉措。2014年1月下旬，李克強總理在陜南視察時強調指出，“要通過區域整體開發創造有利于‘造血式’扶貧的大環境，使貧困群眾有更多公平的發展機會，推動精準扶貧更加有效、更可持續。要對不具備生存條件的地方進行整體搬遷，通過發展小城鎮，一方面把扶貧資金不投到那些該搬遷的村，避免浪費；另一方面也可使搬遷的群眾享受城里人一樣的公共服務”。今年3月24日，中央財辦副主任兼中農辦副主任韓俊同志在陜西調研的時候，明確提出，“中央制定脫貧攻堅‘五個一批’之‘易地搬遷一批’政策就是源于陜南移民搬遷的成功實踐”。

三個重要啟示

1.搬遷安置可成為山區擺脫貧困的“治本之策”

擺脫貧困是人類社會發展的永恒主題，更是現代化、城鎮化進程中我國山區發展的重要目標。由于環境資源承載能力較弱、人口居住極其分散以及各類地質災害頻發，以往的扶貧方式大都難以真正取得實效。這是因為以往扶貧主要是采用對貧困村修路、建水窖、改電和翻修村委會等形式，這些雖然與貧困戶的發展有關，但是未觸及減貧的核心問題，導致扶貧成效不明顯。只有通過徹底斬斷致貧返貧鏈條，實現“挪窮窩、改窮業、斷窮根”，才能更好地做到“擺脫貧困”。尤其在那些滑坡、泥石流等自然災害頻發區域，如秦巴山區、云貴高原等，頻繁的人類活動以及有限的環境資源承載能力，事實上加劇了山區各類自然災害發生的風險。采取主動出擊而不是被動應對的方式，將高寒偏遠山區居民從山上搬遷到開闊平坦的安全地帶，既提高了他們安全系數，又減少生態脆弱性和地質災害風險發生的概率，是一種多贏的決策。也就是說，在貧困山區、災害頻發疊加的區域，與其加大扶貧力度或投資巨大進行災后就地重建，還不如主動地在自然災害脅迫面前進行“科學妥協和讓步”，采取規避各類風險的“搬遷式移民安置”方式或路徑。

事實上，在陜南地區2011年啟動實施大規模避災扶貧移民搬遷工程之前，當地也先后推出過各類的遷移、扶貧舉措，但總是跳不出簡單“復制農村”的“怪圈”。山區居民和新建房屋仍然面臨著各種地質災害的嚴重威脅，不僅難以享受到均等化的公共服務，也難以有效地擺脫貧困。實踐探索和理論研究均已表明：實施移民搬遷政策可以讓山區群眾徹底地擺脫“受災-貧困-扶貧-再受災-再貧困-再扶貧”的惡性循環。政府推動、企業參與、社會協同和群眾自愿的以減輕環境資源承載力、提高人口和產業聚集效應、減少山區民眾災害脅迫為核心的移民搬遷這一重大舉措是“以退為進”的有效路徑，對于減少貧困、改善民生和保護生態環境等都具有舉足輕重的作用。與此同時，“移民”不僅是最為重要的一種扶貧路徑，從古到今還是解決區域均衡發展的重要方式。在這些意義上，移民搬遷無疑可以成為我國山區擺脫貧困的“治本之策”［2］。

2.預防式治理是減災治貧的發展方向，也是實現政府職能轉型的可行之路

從時間維度、主動性和前瞻性的角度，可以將政府治理劃分為“被動型治理（或稱為滅火式治理、運動式治理）”和“預防式治理”。被動型治理更多指的是對相關事務或事件已經發生后，治理主體所采取的應對舉措，主動性和前瞻性均不足，在一定意義上屬于“事后補救”范疇。預防式治理強調治理主體本著未雨綢繆的理念，在相關事務或事件尚未發生時，主動采取各種手段和方式去進行處理，力爭取得事半功倍的成效。移民搬遷是非結構性減災的重要方式，陜西移民搬遷工程對于我國加強各類災害防災減災的重要啟示價值在于“防范勝于治療”。

“結構式減災”通常只能治標而無法治本，非結構式減災才是降低未來自然災害損失的有效手段［3］。我國最早的醫書《黃帝內經》認為，“不治已病治未病”，體現了重在預防的理念。如果說災害（或者說風險）也是人類社會中的一種“疾病”，治療它的關鍵在于預防。減災治貧要“跳出以往‘應急救援、原地重建’的傳統治理型抗災邏輯，政府要展現出足夠的魄力和遠見，采取具有預見性的減災策略”，采用主動型、預防式的治理路徑。它在具體執行中雖然還存在一定的問題，但是已顯示出前瞻性、主動性的特點，展現出減災致貧的未來發展方向及廣闊的發展前景。

陜西移民搬遷還表明：減少風險是環境改善和擺脫貧困的重要結合點，政府在這一進程中可以扮演更加積極、更具智慧的角色，而不是被動的應對者，更不能只是充當“滅火者”的角色。陜南實施的大規模移民搬遷安置政策已超越“擺脫貧困”的理念和做法，其本質特征在于“擺脫風險”或者說“減少風險”。它不僅改善了陜南山區生態環境，也推動了精準扶貧；既遠離了自然災害風險，也更好地融入現代社會。從政策制定的出發點來看，陜南避災移民搬遷政策實施既要擺脫以地質災害為主的自然災害風險，實現“挖險根”的目的，也要擺脫以經濟貧困為核心的貧困風險，實現“拔窮根”的落腳點。這種理念和行為其實已經跨越了“被動型治理”，朝著“預防式治理”的方向邁進。它背后所反映的是政府職能主動性轉型。事實上，現代政府管理的目的是“使用少量的錢預防，而不是花大量的錢治療”［4］。“發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發揮政府作用”這一基本背景和大趨勢下，陜西移民搬遷所揭示的邁向預防式治理之道或許能夠提供有益的啟示。

3.移民搬遷式就近城鎮化要成為新型城鎮化的重要推進模式

城鎮化推進模式關系到“鄉土中國”邁向“城鎮中國”的進度和水平。2011年5月正式啟動的陜南避災移民搬遷工程，規模宏大、類型復雜、持續時間長，是新型城鎮化發展思路因地制宜地在秦巴山集中連片特困地區深入實施和表率。作為涉及生態、經濟、社會、公共服務保障和文化等諸多層面的陜南移民搬遷工程體現了不再“簡單復制農村”的老路，而是強調通過集中安置的方式以及“三靠近”（靠近城鎮、靠近園區、靠近中心村）原則來實現移民搬遷和城鎮化相結合的道路。在這一過程中，突出“以產定搬、以搬促城、產城融合”的移民搬遷思路。各種類型的產業園區等規模化的市場經濟形態，形成了較為有力的產業支撐，同時新型籌資模式、社區化治理和信息化管理系統等，都有利于移民搬遷安置活動，也有利于當地城鎮化的穩健可持續發展。經過5年多的實踐探索顯示：開展移民搬遷活動是快速提升貧困山區城鎮化水平的有效路徑，更是推動就地（就近）城鎮化的有力舉措。移民搬遷不僅有效推進了城鄉統籌，有利于增強農村社會穩定，也顯著提升了城鄉發展活力，還有助于集中連片特困地區減少貧困及社會風險。

由于地形地貌的差異性、國情的復雜性以及地區經濟發展的非平衡性等原因，我國推進新型城鎮化不可能只有一種方式，而應是多元化路徑或模式。當前，我國推進城鎮化的模式有七種，即“建立開發區、建設新區和新城、城市擴展、舊城改造、建設中央商務區、鄉鎮產業化和村莊產業化”。事實上，2011年以來陜南地區采取的“政府主導、農戶自愿、市場參與、梯次推進”的引導方式，呈現的“山上建園區，山下建社區”的搬遷模式，“離土不離鄉”為主的集中安置與就業方式及其所形成的“倒逼”效應，是對已有“推進模式”的豐富和發展，也是帶動農村發展的重要體現，可稱之為“移民搬遷式就近城鎮化”。移民搬遷式就近城鎮化模式既改善了山區生態環境，也明顯改善了山區農戶居住環境及生產生活條件，推動了精準扶貧工作，這對于我國城鎮化多元路徑的探索無疑具有較高的借鑒價值。特別是西部地區以及貧困地區可以把這種移民搬遷型就近城鎮化道路作為重要的選項或者推進模式。這對于節約社會成本、促進基層和諧以及提高城鎮化的效益無疑都具有明顯的積極作用。

［1］何得桂. 陜南地區大規模避災移民搬遷的風險及其規避策略. 農業現代化研究，2013，（4）：398-402.

［2］何得桂. 西部山區避災移民搬遷政策執行研究：陜南的表述. 人民出版社，2016：289.

［3］Kundzewicz Z.W.“Non-Structural Flood Protection and Sustainability”. Water International. 2002，27（1）：3-13.

［4］［美］戴維·奧斯本，特德·蓋布勒. 改革政府——企業家精神如何改革著公共部門. 周敦仁譯，上海譯文出版社，1996：20.

★本文系陜西省農業協同創新與推廣聯盟科技項目《陜南地區避災移民搬遷的成效評價及政策完善研究》（編號：2015LM015）的成果。

（作者單位：西北農林科技大學公共管理系）

D632

A

10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.10.012 ■ 編輯：云霞