構建老年友好型就業政策的建議

◎鄭春榮

構建老年友好型就業政策的建議

◎鄭春榮

我國即將進入人口老齡化高峰，勞動力資源匱乏現象已經開始出現，政府應根據老年就業的特點，構建老年友好型的就業政策，引導中老年勞動者自愿繼續留在職場工作。

老年勞動者；養老金；就業率

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》明確提出，延遲退休政策將在“十三五”期間出臺。延遲退休政策有兩個目的：一是希望勞動者自愿提高工作年限，增加養老基金繳費收入；二是強制提高勞動者領取養老金的初始年齡，減少養老基金的給付。然而，勞動者在延遲退休政策出臺以后，是否自愿提高工作年限取決于很多因素，如其本人及家庭的儲蓄情況、退休生活規劃等。在勞動者本人有繼續工作的愿望時，能否繼續工作還取決于其健康狀況以及是否有適合其健康狀況的工作崗位。

我國即將進入人口老齡化高峰，勞動力資源匱乏現象已經開始出現，政府可根據老年就業的特點，出臺促進老年就業的各種友好型政策，引導中老年勞動者自愿繼續留在職場。

領取養老金的年齡與停止工作的年齡：各國的現狀

領取養老金的年齡與勞動者實際停止工作的年齡并不一定是同一時點，從圖1和圖2可以看出兩者并沒有相關性，一個國家的法定領取養老金年齡較大，并不意味著勞動者實際停止工作的年齡大。

一是在大多數OECD組織成員國中，大部分勞動者尚未達到領取養老金的年齡時就已經停止工作了，原因很多：有的因身體健康欠佳；有的因年齡較大，無法找到工作；有的則因可以開始領取企業補充養老金而衣食無憂，選擇不再工作；一些女性選擇提前停止工作是為了照顧家庭中的老弱病殘者。

二是在另外一些OECD組織成員國中，勞動者較多地選擇在達到領取養老金的年齡時，一邊領取養老金，一邊繼續工作，如墨西哥、韓國和日本等。勞動者在領取養老金的同時，繼續工作的原因也很多：有的想增加收入，特別是如果該國養老金的替代率較低、勞動者退休以后生活水平將下降很多的話，就會選擇繼續工作；有的國家（如韓國）的勞動者在60歲時就可以領取養老金，此時勞動者相對較為年輕，身體較好，也容易找到工作；在許多國家，在職勞動者可以享有企業的商業醫療保險，退休以后則只能享受政府的醫療保險，兩者在保障力度和自付比例方面差距很大，促使勞動者在領取養老金時仍繼續工作。

老年人在選擇工作的時候，不僅為了糊口，也會考慮工作量和工作時間，這就需要政府及企業創造更多的靈活工作崗位，改善工作環境，努力滿足老年人進行經濟活動及社會參與的要求。但一些國家尚未很好響應老年人的需求，如韓國老年人就業率遞增的同時，就業的質量則相對偏低。韓國統計廳2014年經濟活動人口調查報告顯示，參與經濟活動的老年人中，42.6%為農林漁業從事者，21.0%為單純的體力勞務從事者。

圖1 OECD組織各國男性的實際退休年齡與法定退休年齡（2006-2011）

圖2 OECD組織各國女性的實際退休年齡與法定退休年齡（2006-2011）

從1970-2011年期間OECD組織成員國的勞動者退出勞動力市場的平均年齡（簡稱停止工作年齡，見圖3）看，無論男性還是女性，從1970年以來，停止工作的年齡都呈下降趨勢，在2000年左右降至最低點（當年男性的停止工作年齡為62.87歲、女性的停止工作年齡為60.97歲），此后，停止工作年齡開始緩慢回升。總的來看，OECD組織各國的男性和女性平均停止工作年齡分別從1970年的68.38歲和66.78歲，下降至2011年的63.69歲和62.33歲。

圖3 1970-2011年OECD組織各國勞動者退出勞動力市場的平均年齡

總的來講，領取養老金的年齡屬于需求側管理，決定了政府需要發放養老金的規模；勞動者退出勞動力市場的年齡屬于供給側管理，決定了養老保險基金的繳費潛力。養老保險基金要做到可持續，必須做到減支（需求側）、增收（供給側）同時著力，才能成功。從上述的國家比較不難看出，一些國家在這兩方面都做到了，如冰島、美國和瑞典等，但也有一些國家只提高領取金的年齡，未能實現勞動者的晚停止工作，如斯洛文尼亞、斯洛伐克和匈牙利等國；反之，有一些國家的養老金領取年齡過低，如法國、波蘭等。

我國老年人就業率下降驚人

由于生育持續保持較低水平和老齡化速度加快，2011年，我國15-64歲勞動年齡人口比重自2002年以來首次出現下降 。隨著我國人口老齡化的加深，我國就業人口的數量和比重將加速下降，而且就業人口內部也出現老齡化趨勢。根據預測，從2013年開始，20-24歲人群在十年以內將至少減少1/4。而55-64歲“接近老年勞動者”占15-64歲勞動年齡人口的比例將由2000年的10.1%迅速攀升到2020年與2050年的17.1%與26.7%。因此，如何利用好55-64歲的勞動力資源，顯得非常重要。

但是，非常嚴峻的事實是，我國老年人就業率很低，龐大的人力資源并沒有得到充分利用。第六次全國人口普查數據顯示（見圖4），我國城市工作年齡人口的就業率隨著年齡增加，出現驚人降幅：

一是當女性達到45歲時，就業率開始快速下降；在50歲左右，女性的就業率就下降至30%左右。造成這一現象原因很多：女工人的強制退休年齡為50歲，一旦辦理退休以后，重新就業的可能性較?。挥萌藛挝徊辉腹蛡蚰挲g大的工人；年齡大的女性就業者缺乏更新技能、進行“終生學習”的機會，就業競爭力弱。

二是男性的就業率在50歲之前基本穩定，但此后急劇下降。原因可能是，企業通過補償的方式，鼓勵技能較差的中老年男性主動離崗，或者是中老年男性在知識、技能和體能上的欠缺，一旦失業就無法再就業。

圖4 我國分性別的16歲及以上人口的就業率（城市）

一些人認為老年勞動者早日退出勞動力市場，有利于增加年輕人的就業崗位。這種觀點是錯誤的，因為，一是我國的就業崗位并不是固定的，就業崗位是可以創造出來的；二是目前參加企業職工養老保險的退休人員是8000多萬，平均退休年齡不到55歲，較發達國家早領取養老金10年，這帶來了企業以及在職職工高額的繳費負擔和巨額的財政補貼，增加了企業的成本，嚴重影響企業的市場競爭力，也間接影響了就業崗位的增加。

延遲退休的政策目標是實現養老保險基金增收減支，做到養老繳費與領取的代際公平。政府雖有權力推遲發放養老金，卻沒有權力規定勞動者何時可以不工作。因此，延遲退休的政策還需要多管齊下，大力推動勞動者自愿繼續留在職場工作和繳費，這樣養老基金增收的目的才能實現。

穩步提高我國老年就業率的若干建議

我國第二次嬰兒潮從1962年開始，持續15年保持在2000多萬人的高位，直到1976年計劃生育政策的推行，是我國歷史上出生人口最多的主力嬰兒潮，全國共出生近3億人。當前第二次嬰兒潮時期出生的人口即將進入老年，老齡化更是加速推進，勞動力資源匱乏現象即將出現。因此，當前我國提高老年人就業率恰逢其時。

1.對老年人加強培訓與教育，提高其就業競爭力

要提高老年人的就業率，就必須提高老年人的就業競爭力。從國外實踐情況看，影響老年人就業競爭力的主要因素有：工作能力（知識老化）、健康原因。因此，政府可從兩個方面入手：

（1）通過財政補貼、購買服務等方式，誘導企業對老齡勞動者進行培訓，最大程度地挖掘其潛力并留在職場。我國長期把老齡勞動者當作是“勞動力資源的儲備”，而不是正式的勞動力資源。這表現在，當經濟不景氣時，失業率較高，政府往往通過“內退”方式，引導老齡勞動者退出就業市場，這一考慮的出發點是，老齡勞動者的文化水平較低，技能單一，不能勝任企業發展的要求。這樣做的直接后果就是這些臨近退休的勞動者永久性地離開了就業市場，國家喪失了勞動力資源。

（2）提升勞動者的健康水平。健壯的老年人是解決勞動力日益匱乏問題的一個重要支柱。隨著我國居民生活水平的提高，體重超重、肥胖等成為影響人們健康水平的新殺手。要著眼長遠，從中青年人群開始抓起，切實提高老年人的健康水平，如定期體檢、降低肥胖度、減少吸煙、強化教育和防治糖尿病等老年人常見病。

2.創造出更多適合老年勞動者的就業崗位

隨著老齡化程度的加深，勞動者的平均年齡在提高，勞動力結構出現變化，老年勞動者趨多，年輕勞動者趨少。此時，如果勞動力需求結構不發生改變的話，將與勞動力供給形成資源錯配，導致勞動力市場出現結構性失衡。從總體上看，當前，我國第三產業發展與發達國家相比仍有很大差距，隨著第三產業的發展，對勞動者體力的要求比第二產業有所下降，同時對溝通能力等的要求提高，對老年人力資源的需求將提高，有利于帶動更多的老年人就業。為了更好地貼近老年勞動者的就業需求，政府應該：

（1）大力推廣與應用新技術，降低工作對體能的要求，使年齡偏大者能夠勝任傳統的體力勞動崗位要求。

（2）鼓勵企業提供更多的“過渡性崗位”。國外的經驗表明，勞動者在臨近退休（55-65歲）時，精力、體能等已經出現下降，此時應該提供“過渡性崗位”，如咨詢、顧問和檔案管理等，使勞動者在二線崗位可以繼續發揮余熱。

（3）鼓勵企業出臺彈性工作制度。彈性工作制度包括部分工時、彈性工作地點和短期家庭照顧假等。一些發達國家已經立法賦予工作者彈性工作的權利，如在荷蘭，除法院接受雇主的反對意見外，在10人以上企業中工作的勞動者享有變更工作時間的權利。

（4）組織老年人從事維護社會治安、疏導交通秩序、調解民事糾紛、進行普法教育和宣傳計劃生育等服務社會的自愿者活動。老年人也可以通過成立自我管理、自我服務和自我教育的各種管理組織，繼續為社會作奉獻。

（5）當前許多國家都發現中老年勞動者的工作壓力較前些年有所加大，精神問題成為勝任工作的新障礙。因此，營造相對寬松、溫馨的工作環境，也是非常重要的。

3.防止養老金成為早日停止工作誘因

如果養老金制度設計不當，容易導致老年人選擇過早退休。如在一些國家，當經濟不景氣時，物價和在職職工工資水平都出現下降，然而根據社保法規，養老金保持不變，并不下調，這時老年勞動者往往在面對較低的工資和較高的養老金時，選擇了后者，就產生了引致退休效應。又如在美國，同時參加公共養老金計劃和私人補充養老金計劃的男性在58-63歲之間的勞動參與率僅為18%，原因是私有養老金計劃使得這些勞動者在未能全額領取公共養老金時，可通過領取私人補充養老金來解決生活需求。換句話講，私人養老金實際上產生了引致早退休的效應。

建議在養老金政策設計上，引導老年人自覺自愿選擇晚退休。一方面，要使養老金給付額與工作收入形成合理的待遇差，使參保人長繳多得、多勞多得；另一方面，可以規定勞動者在達到法定退休年齡前領取企業年金或其他職業年金，不能享受稅收優惠，通過經濟調節手段，激勵勞動者多工作、晚退休。

4.養老金領取年齡政策實施彈性化

（1）養老金的初始領取年齡不宜大幅提高（以62歲為宜）。一是低收入者的預期壽命通常較低，提高退休年齡可能對低收入者不公平；二是現實中有大量的勞動者因健康原因而喪失工作能力，但這些健康問題又不足以嚴重到可以申請低?；蚬ｋU，從這個角度來看，早點領取養老金相當于保護了這些無工作能力的人士。在養老金的初始年齡無法大幅提高的情況下，可以建立彈性化的養老金領取年齡政策，對晚領取養老金的人士予以獎勵。

（2）加大政策傾斜，鼓勵一些特殊行業建立職業年金。對于那些對體能要求較高的行業，如警察、軍人、消防隊員和礦工等，勞動者往往不到60歲就無法工作了。這就需要這些行業或企業提供保障程度較高的職業年金，使這些勞動者在沒有達到國家法定退休年齡前能夠以職業年金來維持生活。

5.承認老年人非正式就業的勞動貢獻

家庭養老是養老保險制度的有益補充。但現實情況是，50-60歲的中老年人放棄工作來照顧其80-90歲的父母以及其他需要照顧的家人，但這些中老年的照顧人員本身卻面臨著極大的養老風險。因此，我們在鼓勵正式就業、延遲退休的同時，應對這些符合條件的照顧人員予以社會保險視同繳費的待遇，鼓勵其照顧家人。

（作者單位：上海財經大學公共政策與治理研究院）

F241

A

10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.10.010 ■ 編輯：馬振東