紅河州社會資本參與石漠化綜合治理情況探討

楊志林

摘要：指出了石漠化綜合治理是我國近年啟動的一項林業(yè)生態(tài)治理項目，開展石漠化綜合治理對保護生態(tài)環(huán)境、改善治理區(qū)人口的生產生活條件具有重要意義。針對社會資本參與提高治理成效的合理途徑，提出了引入社會資本參與治理要解決的幾個問題，以期為紅河州的石漠化綜合治理提供參考。

關鍵詞：石漠化；綜合治理；社會資本

中圖分類號：X37 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9944（2016）08-0027-02

1.引言

石漠化綜合治理是我國近年啟動的一項林業(yè)生態(tài)治理項目，開展石漠化綜合治理對保護生態(tài)環(huán)境，改善治理區(qū)人口的生產生活條件具有重要意義。自紅河州開展石漠化綜合治理工作以來，堅持“生態(tài)建設產業(yè)化，產業(yè)發(fā)展生態(tài)化”的治理理念，巧借多方力量，廣開籌資渠道，特別是引人大戶、企業(yè)為主的社會力量投入治理工作，不僅將生態(tài)治理與產業(yè)發(fā)展結合起來，提高了建設的成效，還有效地促進了項目區(qū)生態(tài)環(huán)境與社會環(huán)境的和諧發(fā)展。

2.社會資本參與是提高治理成效的合理途徑

石漠化治理是一項綜合性很強的生態(tài)治理項目，需要政府、農戶以及社會資本的相互補充和投人。石漠化治理區(qū)石灰?guī)r分布廣泛，由于石漠化造成嚴重的水土流失，基巖大面積裸露，土層普遍較薄，土壤含石量較高、逐年沙化，綜合治理任務十分艱巨。在項目推進中最突出的表現就是需要解決的配套基礎多，投人的造林成本高，以當前國家投資水平計算，造林平均單價仍在低水平俳侗，單純依靠財政投入保證不了造林成本需要。為確保治理成效，在適宜地區(qū)有意識地引導大戶、企業(yè)等社會資本發(fā)展產業(yè)，就成為了提高治理成效的一項合理途徑。紅河州開遠市在石漠化綜合治理中，引入了省級林業(yè)產業(yè)龍頭企業(yè)漸興林果有限公司，將造林資金按面積補助給企業(yè)，在開遠城市面山和高速公路兩側的治理區(qū)發(fā)展楊梅種植，建成楊梅園334 hm2，投入資金近5000萬元，既綠化了面山和通道，又發(fā)展了林果產業(yè)。由于企業(yè)投入，使造林單價得到了提高，綜合造價從項目補助的平均300元/畝，提高到了每畝近萬元，單位投資提高了30余倍。

另一方面，在集體林權制度改革后，林地資源重新分配到農戶手中，農民對林地的自主權得到了提高，客觀上對林權收益提出了較高要求，單純地進行林業(yè)生態(tài)治理難以得到農戶認同。石漠化治理區(qū)在規(guī)劃時，將林地、輪歇地、坡耕地等統一納入治理，如果不將產業(yè)發(fā)展作為治理重要內容，勢必影響到群眾的生產和生活。由于產業(yè)建設具有持續(xù)性、精細性和高投入性，一次性的治理投入不僅標準不夠，而且不足以支撐持續(xù)性的建設要求，這就要求以農戶、大戶為主的社會主體，也要承擔部分甚至要作為主要的投入力量。紅河州蒙自市在西北勒鄉(xiāng)石漠化綜合治理中，探索總結以產業(yè)帶治理的發(fā)展模式，充分尊重治理區(qū)群眾意見，以龍頭產品為突破點，以大戶為示范，以農村產業(yè)合作社為基礎，在治理區(qū)推廣發(fā)展蘋果種植，綠化荒山，提高了山區(qū)群眾收入。組建的蒙自市山里紅蘋果產銷專業(yè)合作社，在石漠化治理和產業(yè)發(fā)展中不斷壯大，現已成為有管理成員8人，社員527戶的農村蘋果產業(yè)專業(yè)合作社，遍布西北勒全鄉(xiāng)五個村委會，其中西北勒村委會有182戶、大丫口村委會115戶、他期口村委會107戶、香塘村委會63戶、左美村委會60戶。合作社立足本地資源和優(yōu)勢，帶動農戶在石漠化治理區(qū)不斷拓展蘋果種植和市場開發(fā)，為廣大農戶提供了安全、方便、快捷的技術服務和銷售渠道。目前種植基地已發(fā)展到1400 hm2，有效帶動了大戶、農戶為主的社會投入超過2000萬元。社長王繼和成為當地有名的帶頭人，在州工業(yè)園區(qū)1號路建立了直營店，組建了紅河西北勒山里紅農業(yè)開發(fā)有限公司，形成了公司+市場+合作社+農戶的社會化、產業(yè)化治理模式。農業(yè)專業(yè)合作化組織程度的提高，使治理區(qū)群眾利益訴求得到了統一，有效提升了治理水平。

3.國家投入是綜合治理的主要力量

石漠化治理區(qū)立地條件差，大部分地區(qū)水資源分布不均，地表水漏失、地下水深埋，土壤保水率低，水資源的利用十分困難，造林成活率低，治理難度大。以紅河州建水縣為例，石漠化土地中度、重度、極重度石漠化比例達73.1%，造林極為困難，由于缺水，大部分地塊甚至只能采取封禁、防火等被動治理手段來開展治理，僅有26.9%的輕度石漠化土地有產業(yè)發(fā)展?jié)摿?。在這種情況下，指望社會力量、產業(yè)資本在中重度石漠化地區(qū)投入無收益前景的石漠化治理，顯然是不現實的。甚至在輕度石漠化區(qū)，社會資本也是有選擇投入，優(yōu)先在石漠化區(qū)邊緣地帶，或石漠化區(qū)的非石漠化土地中進行開發(fā)。前述的漸興林果有限公司，雖然在石漠化治理規(guī)劃區(qū)進行產業(yè)開發(fā)，但是在土地選擇上，還是優(yōu)先選擇非石漠化土地，輕度石漠化土地僅為150 hm2，僅占整個項目用地的45%。同時石漠化區(qū)也是人口密集、開發(fā)較早的地區(qū)，開展治理與否直接關系到地區(qū)發(fā)展和社會穩(wěn)定，由于群眾沒有治理的自覺性，沒有治理的技術能力，而且難于承受治理的高昂成本，導致石漠化治理只能以國家投入為主，社會投入為輔，財政投入和工程治理還將是石漠化治理的主要投入力量和方式。

4.引入社會資本參與治理要解決的問題

4.1要解決治理和管理機制不順暢的問題

當前在石漠化綜合治理中存在項目管理機制不合理、工程施工管理脫節(jié)的問題，有的縣市在試點工作中，完全由發(fā)改部門包攬計劃下達、規(guī)劃計劃、發(fā)標招標、工程施工所有環(huán)節(jié)，不公開、不透明，各業(yè)務部門無法按照職能分工做好相應的技術指導、檢查監(jiān)督和工程的具體實施，造成信息不明、項目沖突等現象，無法順暢引導社會資本投入建設。

4.2要理順財政投入和社會投入之間的法理地位問題

國家投入有一定的管理和使用要求，對資金投向、補助環(huán)節(jié)和使用方式的管理比較嚴格，往往與社會投入主體對資金使用的方式方法有一定的落差，加之當前社會對財政資金的監(jiān)督進一步加強，在扶持政策不明的情況下，項目管理者有畏難心理，很難將資金補助給大戶和企業(yè)。

4.3要平衡好治理與發(fā)展的關系

重點還是要將有限資金向治理困難地區(qū)傾斜，但是也不能限制地區(qū)產業(yè)發(fā)展。要將產業(yè)發(fā)展作為發(fā)展地方經濟，促進石漠化山區(qū)自身造血功能的重要手段，引入社會資本的目的，就是要將群眾發(fā)展經濟的焦點從山地向平壩集中，將林業(yè)產業(yè)發(fā)展重心由靠山吃山、毀林發(fā)展的低效手段向集約化經營、產業(yè)化發(fā)展的高效手段轉變，平衡好治理與發(fā)展的關系，將發(fā)展社會經濟作為生態(tài)治理的終極手段。