淺論PPP模式下公路工程造價的控制與管理

喬烈艷

摘 要：我國的公路工程造價控制與管理，是關系著整個公路建設項目的重要手段，是我國公路工程建設過程中的重要環節。當前PPP模式下（“公私合營”模式，指公共機構與民營機構通過協議形成合作伙伴關系，共同或委托投資建設、運營、建設管理基礎設施項目）與傳統管理模式下有很大甚至本質上的不同。文章將針對PPP模式下建設各方及相關單位造價控制的重點方面及各個階段中存在的問題進行分析，探究如何更好地對工程造價進行控制與管理。

關鍵詞：PPP模式；公路工程；造價；控制管理

引言

傳統模式下，造價管理就是造價控制，PPP模式與傳統模式相比，政府審批部門，項目法人的造價管理工作與以前將有很大的不同，同時設計單位、施工單位、監理單位、造價咨詢單位、審計單位、造價主管部門在項目各階段造價控制也有很大差異。因此，必須要采取積極有效的措施對公路工程造價進行合理控制與管理，推進我國交通事業的發展。

1 PPP模式下造價存在的問題

1.1 項目準備階段

公路工程的建設是一個相對復雜和規模大的工程項目，傳統建設模式下側重于政府部門審批，咨詢單位編制項目建議書、工程可行性研究報告、初步設計方案。在PPP模式下準備階段造價不僅是為了立項審批，國家宏觀調控，更側重于項目真正的市場成本，項目真實可行的收益，要分析政策風險、交通運輸規劃是否調整，運營成本、融資成本。主要表現在如下方面：（1）傳統模式下重宏觀調控及審批，重建設方案及實施方案，輕經濟評價及資金籌措，尤其是經濟社會和交通運輸發現現狀及規劃評價、交通量預測幾乎流于形式，融資成本及資金的時間價值基本原本不考慮，只在建設期利息中有所反映。PPP模式下投資者把交通量及規劃列入項目是否承建的第一因素，關系著項目的投資及與政府的股權結構及回購年限，是重中之重，影響項目的生與死。目前真正能夠做到符合PPP模式要求咨詢成果較少。（2）建設方案不深不細。傳統模式下項目方案深度及準確性不能滿足投資者真正需求，批復后調概及超概現象時有發生，PPP模式下投資者要求投資估算更加準確，必然要求對建設方案的研究更加細化，不僅要滿足審批及國家宏觀調控的要求和防止公共利益受損，更要滿足投資者投資及風險控制的要求。（3）造價編制依據。PPP模式下，造價是市場價格，但定額是平均先進水平且有一定時間的滯后（通常一至五年），導致用定額及標準算出來的價格常規項目造價高，定額中未有的新工藝、新技術造價與實施階段偏差大。舊管理體制下，造價的依據是發改委、財政部、交通部及各省、市主管部門頒布的法律、法規、規范、定額等，這些都不能更改，但是PPP模式下作者個人意見定額及其相關規定是可以改的，要針對項目本身和市場情況編制造價，尤其是投資者有可能不認可按常規編制辦法編制的造價。同時部分成熟工藝按定額編制造價可能會造成投資者收益高，使公共利益受損，降低公眾滿意度。

1.2 項目設計階段

對于公路工程的建設，需要有一個準確的規劃進行整體控制，對于公路工程的建造技術、經濟因素進行結合，是公路工程造價控制與管理最為重要的階段。但在當前，很多公路工程項目沒有對公路工程項目的設計實施很好的控制與管理，在項目工程的造價編制過程中，對于造價估算沒有進行動態管理，過多追求公路工程設計的創新或設計方案本身的質量，沒有充分考慮公路工程建設的實際情況，導致了公路工程在后期實施階段與設計階段會有很大的出入。

1.3 項目實施階段

在舊模式下，造價控制的問題是：在公路工程項目實施階段，存在著很多的突發情況，如社會環境變化，公路設計出現較大變更、公路施工過程受損等一些意外因素沒有很好地進行控制與管理，使得公路工程的超標可能性大大增加。同時在PPP模式下，還存在政府調整規劃、補貼不到位、政府承諾不能履行、市場融資環境變化等都會影響項目造價，甚至影響項目成敗，造成不利的社會影響。

1.4 項目運營階段和項目結算階段

目前運營及養護造價未有全國統一的標準或規范，如何組價如何評價亦是問題之一。同時工程結算的過程中，會出現投資方為多得利益多算成本、發包時“陰陽合同”、政府不認可結算造價，使得公路工程結算存在矛盾，工程造價難以確認，導致有很多項目決算久拖不決。

1.5 項目后評價價段

很多項目不進行后評價，但進行后評價時注重社會效益和施工方案、技術，很少考慮資金的時間價值和項目成本與經濟效益。

2 PPP模式下加強公路工程造價的控制與管理的建議

（1）轉變思路，調整定位。項目的各參建方都要轉變思想，適應新的建設模式。例如：在PPP模式下，政府不僅僅是高高在上的管理者，同時政府與投資者是合作者，風險共擔。政府基于PPP項目合同形成與項目公司（或社會資本）之間是平等民事主體關系，按照PPP項目合同的約定行使權利、履行義務。政府既要保障社會公眾利益不受損害，又要保障經營者合法權益。這就要求政府轉變工作職能，變被動的審核控制，更積極主動地去管理，同時地位的轉變要求政府重視并履行承諾，嚴格按市場規律辦事，規劃調整公開透明，更加積極主動做好造價市場管理工作，充分利用新技術如云技術形成全國統一的造價信息系統，規范造價從業單位和從業人員管理。咨詢單位在PPP模式下要做精做細做準，工程造價不再是單一學科的咨詢，涉及學科范圍更廣，要求越來越高，傳統模式下的工可報告可能只有參考作用，甚至有的就如同廢紙，為了立項而做的工可，遠遠達不到市場化的投資者的要求。施工單位不要再把造價管理的重心放在工程變更或不平衡投標報價上，應加強對施工組織和施工人員的管理，嚴格按照施工要求進行施工；另一方面，要正確處理好施工造價、施工進程和施工工程質量之間的關系，真正做好施工單位成本管理，以適應新的建設模式要求。（2）公路工程項目來說，一旦對于項目進行了立項，那么前期對公路工程的設計階段就十分重要，作為公路工程施工的關鍵和核心，必須要處理好工程施工的技術和經濟成本之間的關系。建議實行PPP模式的項目，工可要求更深更細，有可能的情況下最好在工可階段完成初步設計或施工圖設計。在公路工程進行施工的前期階段，公路工程的項目設計人員對于公路項目的各個環節要做好銜接，對于項目的可行性報告、設計的任務要求等都要有詳細的了解，對于公路工程項目沿線的地形地質條件要進行實地考察，從整體上把握公路工程的建造環境，確定合理的公路施工技術和流程設計圖，對于存在的臨時性狀況也要充分考慮，留有足夠的余地，為公路工程造價提供全面的參考依據。（3）在公路工程施工的階段，依據公路施工方案進行施工建造，對于公路工程所需要的施工材料像水泥、砂石、柏油等以及施工設施像施工才材料運輸車輛、施工吊車、壓路機、鋪路機等進行相應的科學布置。公路工程的施工方在施工過程中要充分考慮到施工的可行性、經濟性，做好整體的公路工程設計控制管理。此外，相關的公路、市政、建設部門也要加強對施工的監督。對于工程施工，不能過分注重施工進度、減少成本而忽視公路質量，要在保證公路工期質量、工期的同時降低施工造價成本。（4）重視資金的時間價值，計算各種融資條件下社會融資成本，做到真正意義上的全過程動態管理。

3 結束語

公路工程的項目造價的控制與管理是一個整體的、科學的、系統的工作，而且公路工程項目從開始的地形勘察、公路路線設計、公路工程實施再到公路工程竣工結算結算，公路工程造價作為重要內容貫穿始終。在公路工程項目的建設過程中，只有對公路工程的各個階段合理、系統、全面地進行控制和嚴格的管理，才能推進我國公路交通事業更大地發展。