易地扶貧搬遷貸款的困境及解決路徑

方韜

【摘要】易地扶貧搬遷是一項龐大而系統(tǒng)的工程，不但涉及到住房、鄉(xiāng)村道路和農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而且需要教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及增收產(chǎn)業(yè)的配套支撐，工程建設(shè)周期長、資金需求量大。加大低成本信貸資金的投入力度，提高資金的管理和使用效率是持續(xù)推進(jìn)易地扶貧搬遷項目的重要保障。本文以四川省巴中市為例，分析貧弱地區(qū)易地扶貧搬遷貸款的現(xiàn)狀、存在的問題，并提出相應(yīng)的政策建議。

【關(guān)鍵詞】貧弱地區(qū) 易地扶貧搬遷貸款 困境 路徑

易地扶貧搬遷是我國在貧困地區(qū)組織實施的專項扶貧工程，旨在通過對生存環(huán)境惡劣地區(qū)的農(nóng)村貧困人口實施易地搬遷安置，從根本上改善其生存和發(fā)展環(huán)境，拔除窮根、實現(xiàn)脫貧致富。巴中市所轄三縣兩區(qū)均為國家級貧困縣（區(qū)），全市有近140萬人居住在海拔800米以上的地質(zhì)災(zāi)害隱患區(qū)、洪水淹沒區(qū)和北部高山區(qū)等生存條件惡劣的環(huán)境中，每年因災(zāi)返貧人口約2萬人，加快實施易地扶貧搬遷項目成為巴中實現(xiàn)全域脫貧的關(guān)鍵。

一、巴中市易地扶貧搬遷貸款的實踐

（一）貸款投放情況

2015年，巴中三縣兩區(qū)共向農(nóng)發(fā)行巴中分行申報審批易地扶貧搬遷貸款項目5個，凈額399900萬元。截至2016年1月，農(nóng)發(fā)行巴中分行已累計為4個易地扶貧搬遷項目發(fā)放貸款26億元，并且對此類項目貸款執(zhí)行優(yōu)惠信貸政策：一是貸款期限最長可達(dá)30年；二是貸款利率按照集中連片特困地區(qū)和國家扶貧開發(fā)工作重點縣執(zhí)行基準(zhǔn)利率下浮20%、其它區(qū)域下浮10%執(zhí)行。為提高辦貸時效，巴中農(nóng)發(fā)行還專門開辟了綠色辦貸通道，實行隨報隨批、速報速批。易地扶貧搬遷項目貸款資料報送至其市分行后，前臺1個工作日內(nèi)就會派出調(diào)查小組開展現(xiàn)場調(diào)查指導(dǎo)，在操作風(fēng)險可控的情況下，盡可能精簡業(yè)務(wù)流程，大幅提升了項目審批效率。

（二）貸款運(yùn)作模式

巴中易地扶貧搬遷貸款項目的實施，主要遵循“政府主導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧、轉(zhuǎn)款專用、條件特惠、保本經(jīng)營”的原則，采用的是政府“委托代建購買服務(wù)”的運(yùn)作模式。由區(qū)（縣）政府與承貸公司簽訂《易地扶貧搬遷工程建設(shè)項目委托代建購買服務(wù)合同》，通過地方人大決議將委托代建購買服務(wù)資金分年度列入地方財政預(yù)算，分期向承貸主體公司支付委托代建購買服務(wù)所需的資金款項。承貸公司在收到地方財政支付款后，再償還農(nóng)發(fā)行易地扶貧搬遷項目的貸款本息。其中，三縣兩區(qū)地方財政的資金來源主要為上級專項扶貧補(bǔ)助資金。

（三）貸款初步成效

一是改善了安置點的基礎(chǔ)設(shè)施條件。在農(nóng)發(fā)行信貸資金的支持下，巴中轄內(nèi)易地扶貧搬遷項目的建設(shè)進(jìn)度不斷加快，搬遷居民的生產(chǎn)生活條件持續(xù)優(yōu)化。如，截至2015年12月，通江縣新建安置房525套，回購已建成安置點房屋1355套，新修公路51.7公里，解決了縣域內(nèi)大部分搬遷群眾的住房和交通問題。二是推動了安置地特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。如，通江縣民勝鎮(zhèn)方山村扶貧搬遷安置點以發(fā)展有機(jī)果蔬和鄉(xiāng)村旅游為產(chǎn)業(yè)提升思路，采用“公司+農(nóng)戶”的模式建成柚園、桃園和藕園1000畝，并正在建設(shè)1家四星級度假旅游村，為安置點農(nóng)戶的穩(wěn)定脫貧和特色產(chǎn)業(yè)的延伸發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。三是保護(hù)了生態(tài)環(huán)境。如，南江縣在易地扶貧搬遷項目的帶動下，每年減少薪柴砍伐52600立方米，綜合治理水土流失面積22.2平方公里。

二、巴中市易地扶貧搬遷貸款的主要困境

（1）易地扶貧搬遷項目貸款來源渠道較為單一。易地扶貧搬遷項目屬于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，建設(shè)資金籌措渠道應(yīng)當(dāng)是多元的。一方面，搬遷項目的資金需求量大、建設(shè)周期長，客觀上需要多種金融工具的支持方能事半功倍。另一方面，實踐已多次證明，充分利用市場化資金、撬動市場力量，有利于加快扶貧項目的實施進(jìn)度。但目前來看，巴中市易地扶貧搬遷的資金來源主要為財政資金和農(nóng)發(fā)行的政策性貸款，資金投入方式的單一使易地扶貧搬遷項目缺乏持續(xù)、穩(wěn)定、高效的資金保障。

（2）項目貸款具有潛在的政策連續(xù)性風(fēng)險和抵押物風(fēng)險。在巴中易地扶貧搬遷項目的實施中，地方政府作為委托人與承貸公司簽訂《委托代建購買服務(wù)合同》，將合同項下的資金款項納入本級財政預(yù)算。由于易地扶貧搬遷項目的貸款期限最高可達(dá)30年，在如此漫長的貸款期內(nèi)地方政府換屆等不穩(wěn)定因素可能產(chǎn)生政策不連續(xù)的風(fēng)險。此外，易地扶貧搬遷貸款采用的是抵押擔(dān)保和抵質(zhì)押組合擔(dān)保的方式，承貸主體公司提供的抵押物大部分為房地產(chǎn)，其在貸款期內(nèi)存在貶值、損害和拆遷等外部風(fēng)險。

（3）政策性銀行持續(xù)投放易地扶貧搬遷項目貸款的內(nèi)在動力不足。巴中社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平滯后，地方財政資金短缺，對中央和省級轉(zhuǎn)移支付具有嚴(yán)重依賴性，高速發(fā)展的資金需求和薄弱不足的地方財力之間存在尖銳矛盾。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)發(fā)行巴中分行對地方政府的償債能力非常擔(dān)憂。而易地扶貧搬遷項目的承貸主體又多為區(qū)縣政府附屬企業(yè)，自有資金和收益項目很少，基本不具備足夠的還款能力，潛在的違約風(fēng)險造成銀行持續(xù)發(fā)放搬遷貸款的內(nèi)在動力較弱。

（4）貸后監(jiān)督難度較大，項目資金的專項使用難以得到充分保證。按照農(nóng)發(fā)行易地扶貧搬遷貸款的相關(guān)規(guī)定，款項的支付必須落實到具體的項目甚至拆遷農(nóng)戶。為保證貸款的合規(guī)使用，就需要派人對搬遷項目現(xiàn)場進(jìn)行密切監(jiān)督，將工程的實施進(jìn)度與資金的使用情況進(jìn)行匹配對比，同時還需對承貸主體的運(yùn)營情況、收支情況、貸款擔(dān)保變動情況進(jìn)行全程跟蹤調(diào)查。但農(nóng)發(fā)行巴中分行人員短缺且素質(zhì)參差不齊，貸后有效監(jiān)督的實施難度較大。與此同時，在宏觀經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行，地方財政資金趨緊的情形下，易地扶貧搬遷貸款可能會被用于彌補(bǔ)其他建設(shè)項目的資金缺口，導(dǎo)致轉(zhuǎn)款不專用現(xiàn)象的發(fā)生。

三、政策建議

（1）積極整合各類資源，提高財政和信貸資金使用效率。一是整合地方政府各部門的扶貧資金，實行統(tǒng)一調(diào)度，探索研究財政資金和信貸資金配套使用的可行方法和有效機(jī)制，形成資源的規(guī)模效益，集中力量辦大事。二是通過給予稅收優(yōu)惠以及政策補(bǔ)貼等方式鼓勵社會資本積極參與易地扶貧搬遷項目，撬動市場力量推進(jìn)易地扶貧搬遷工程建設(shè)。三是逐步完善易地扶貧搬遷貸款使用評估監(jiān)測體系，對貸款使用效益進(jìn)行全程跟蹤和密切監(jiān)督，不斷提高貸款的管理水平，確保財政資金和政策性貸款的高效運(yùn)行。

（2）強(qiáng)化貸款風(fēng)險管控，提高信貸資金的安全性。一是要引導(dǎo)承貸企業(yè)創(chuàng)新融資手段和保障措施，降低信貸風(fēng)險。建議承貸企業(yè)采用優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入以及社會資金募集等方式形成多元化的扶貧搬遷項目融資結(jié)構(gòu)，減弱過于依賴政策性貸款而形成的信貸風(fēng)險聚集。二是對于可能出現(xiàn)的政策不連續(xù)性問題，農(nóng)發(fā)行應(yīng)密切關(guān)注地方政府動向，在地方政府換屆前后主動做好銜接工作，時刻關(guān)注地方政府的財政收支情況，深入發(fā)掘貸款的潛在風(fēng)險因素并及時采取措施進(jìn)行風(fēng)險防御，確保易地扶貧搬遷信貸業(yè)務(wù)的持續(xù)健康發(fā)展。

（3）優(yōu)化搬遷區(qū)域的金融生態(tài)環(huán)境，創(chuàng)新針對性的金融服務(wù)方式。一是加快推進(jìn)搬遷區(qū)域農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押融資試點，支持搬遷區(qū)域建設(shè)農(nóng)地、林地和農(nóng)房等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺，促進(jìn)農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)可抵押、可流轉(zhuǎn)、可入股，為搬遷地區(qū)擴(kuò)大信貸投放和創(chuàng)新金融服務(wù)提供必要的金融生態(tài)環(huán)境。二是推行產(chǎn)業(yè)鏈貸款模式。按照“龍頭企業(yè)+專業(yè)合作社+基地+農(nóng)戶”的發(fā)展模式，實行產(chǎn)業(yè)鏈貸款，帶動金融扶貧創(chuàng)新。在安置區(qū)選取幾家具有市場核心競爭力的涉農(nóng)企業(yè)進(jìn)行優(yōu)惠、充足的資金供給，但要求其作為擔(dān)保方，為產(chǎn)業(yè)鏈上下游的企業(yè)和農(nóng)戶提供信貸擔(dān)保，構(gòu)建一體化的利益鏈接機(jī)制，形成信貸規(guī)模聚集效應(yīng)。

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