對我國公共行政質量的內涵及其保障問題的研究

李昕

【摘要】本文主要介紹了公共行政提供公共產品和公共服務，任何產品和服務具有質量屬性。通過分析公共行政質量的現狀，厘清主要公共行政管理環節的質量及影響因素，提出了構建公共行政質量監控和保障體系的建議。

【關鍵詞】公共行政 質量管理 質量問責

一、公共行政質量管理的現狀

管理學界普遍認為政府是世界上最穩定的、低效率的科層組織，這里的低效率包含行事緩慢和質量不高。傳統的科層官僚組織結構已經造就了一種超穩定的能力，政府因此失去了必要的敏感性和同情心，正在遠離社會公眾。上世紀90年代以來，公共行政主體對公共行政工作質量的重視程度持續提高，公眾對政府服務能力也提出了更高的期望，但目前還沒有適合公共行政運作的質量管理體系來支撐公共行政工作質量目標的實現。截至2011年9月，我國已有2200多家政府部門通過ISO9001認證、ISO9001認證，儼然成為邁向服務型政府的“通行證”。

二、主要公共管理環節的質量問題

（一）公共政策質量

公共政策質量的含義。公共政策質量是學界研究工作的核心，因其涉及面廣，難于對其內涵和外延作明確界定，對公共政策質量的評價標準雖然有所涉及，但尚不完整、不成體系。簡單地說，公共政策質量就是公共政策的好壞程度，對公共政策質量的評價往往帶有很強的主管感受性，擁有不同的價值偏好和評價標準。

公共政策質量評估。判斷公共行政質量的好壞主要標志是在尊重人民主權和意愿的基礎上，實現公共利益，促進社會正義和社會公平。公共政策質量評估是公共政策過程中不可或缺的組成部分。科學的評估活動能夠發現公共政策過程中存在的問題，以便及時地總結經驗，糾正錯誤，從而公正地判斷某一政策本身的價值，為延續、革新或終結公共政策提供依據。

（二）行政決策質量

行政決策的概念及特征。簡單地說，行政決策是指政府及其行政機關為了實現一定的目標而抉擇行動方案，做出決定的過程。

行政決策質量的影響因素。評價一個行政決策的優劣可以有不同的角度、不同的標準，如合法性、科學性、合理性、安全性、可行性、成本、滿意度、幸福感。影響行政決策質量的因素非常廣泛，經驗、決策程序、決策技術、決策體制、決策條件、決策環境、決策主體、權力、組織文化、決策者的個人偏好、胸懷、氣度、決策者對風險的態度等都是影響決策質量的因素。

（三）行政執行質量

行政執行的特點。行政管理的過程實際上就是一個制定決策和執行決策的過程。行政執行是指行政機關和經法律授權的社會組織，為貫徹落實國家的法律法規和決策機關發出的決策指令所進行的行政管理活動。行政執行是聯系整個行政過程的核心。行政執行是國家行政人員的一項經常性的活動，是行政管理過程的基本環節之一。

行政執行質量的影響因素。行政執行是質量賴以產生和形成的重要環節，也是行政工作質量的主要體現。影響行政執行質量的因素很多，如行政決策不完善、行政執行態度不堅決、行政執行效率低下、行政執行資源不充分、執行手段、方法、執行隊伍和人員、執行環境、文化等。

三、公共行政質量監控和保障

（一）建立公共行政質量監控和保障體系

公共行政質量監控和保障體系是政府以提高和保證公共行政質量為目標，運用系統方法，依靠必要的組織結構，把政府內各部門、各環節的質量管理活動嚴密組織起來，將公共政策、行政決策、行政執行和公共服務的整個過程中影響行政質量的一切因素控制起來，形成的一個有明確任務、職責、權限，相互協調、相互促進的質量管理的有機整體。

（二）行政質量問責制

政府行政管理的“公共”性質在于代表公共利益，堅持公共目的，承擔公共義務或公共責任，這也是公共行政質量標準的價值追求。內部問責。內部問責制度是政府內部的問責體制，闡明政府如何有效地履行責任，如何對政府自身的活動進行有效的評價，并檢驗出政府在哪些地方需要改革，如何進行改革等。內部問責主要是政府內部的一種自覺行為。外部問責或社會問責。社會問責是一種依靠公民參與來加強行政問責的問責途徑，它通過普通的市民或公民社會組織，以直接或間接的方式來推進行政問責。政府要堅守職責，合理利用與分配公共資源，要對社會及民眾和各方利益相關體等肩負一定的義務與責任。

四、公共行政主體構建質量管理體系的幾點思考

由于行政工作具有明顯區別于企業型組織活動的自身特性，并且這些特性已經影響到了ISO9000質量管理體系在公共行政主體中執行的效果和可持續性，因此有必要從行政質量管理需求和行政工作特點出發，研究構建專門適用于公共行政工作的質量管理體系。

（一）秉承ISO9000質量管理體系的全過程管理和“持續改進”的理念

全過程管理方法和“持續改進”的理念作用和重要性不僅已經在長期的質量管理實踐中得到了驗證，而且與公共行政工作過程對輸出結果質量存在重要影響的特性，以及公共行政工作不斷追求進步的自我驅動實現了良好的契合，因此是公共行政質量管理體系構建過程中應堅持的原則和理念。

（二）簡化質量管理體系建立和運行的工作程序，突出可操作性和效率性

服務型政府建設的一個重要目標是為人民群眾提供方便、快捷、優質、高效的公共服務，也就要求在盡量短的時間內動用盡量少的公共資源來得到預期的公共服務質量。繁瑣復雜的體系不僅意味著更多時間、工作量和公共資源的投入，也會影響公共行政主體貫徹并保證質量管理體系有效性的積極性，并增加其難度。因此，公共行政質量管理體系應超越拘泥于細節的狀態，合理簡化和優化工作程序，實現效率最大化。

（三）強化對質量目標及其測量方法科學性的判斷

質量目標是一個組織在質量方面所追求的目的，是組織一切質量管理活動的基礎和指引，如果制定的質量目標缺乏科學性、可操作性和可考核性，不僅容易造成組織理解和實施上的困難，也會從根本上影響整個體系的科學性，對于公共行政主體而言尤其如此！相對于企業型組織，公共行政工作的輸出結果更加抽象、決定質量的構成要素更加復雜、對質量目標實現程度的判斷更加困難，必須在質量管理體系建設過程中首先解決樹立科學適當的質量目標和確定有效的質量目標測量方法的問題。