土地增減掛鉤實踐與探索

趙亮

【摘要】隨著社會經濟快速發展以及城市化建設進程的不斷加快，農民數量不斷減少，城鄉差距擴大，耕地保護與現代化城市發展之間，應當找到一套科學合理的解決方案。本文將對土地增減掛鉤及其實踐進行分析，并在此基礎上談一下自己的觀點和認識，僅供參考。

【關鍵詞】土地資源；增減掛鉤；實踐；研究

土地增減掛鉤，最早見于2004年國務院的28號文件，旨在鼓勵廣大農村優化整理建設用地，城鎮用地增加應當與農村建用地減少密切聯系起來，二者之間相互掛鉤，目的在于指導地方科學用地規劃。自第一次提出“土地增減掛鉤”概念以后，至今已是第十二個年頭，面對新的形勢，筆者認為在土地增減掛鉤實踐中，應當從以下幾個方面著手：

一、加強領導重視，健全和完善組織機構

實踐中，建議成立由地方政府領導牽頭、紀委、公檢法以及監察和國地稅等部門領導共同參與的合作小組，同時還有根據實際情況建立辦公室，國土資源領導兼任，對項目協調進行統一協調和管理。通過該種方式進行綜合整治，全面清查違法、違規占地用電行為，從而為土地項目的實施提供一定的空間。因歷史原因，在土地項目規劃建設與整治工程中，很多參與企業沒有合法手續，非法企業嚴重阻礙了土地建設項目的順利開展。針對這一現象，地方政府應當組織國地稅、公檢法以及國土和林業等相關部門，積極開展短期嚴打行動，以此來依法清查違法企業，確保土地項目順利進行。

同時，還要關注民生，解決好拆遷過程中的難題。在土地項目實施過程中，因擬建工程所在地區條件有限，生存環境非常的惡劣，加之廣大人民群眾怨聲載道，加大了拆遷難度。針對該種情況，我們應當高度重視，擴大籌資渠道，保證群眾拆遷資金到位。實踐中，為加快土地項目擬建地區的拆遷工作順利進行，地方政府可從全區抽調精兵強將，既要耐心，又要細致。通過完成群眾拆遷，土地項目區內居民能夠順利搬遷，從而為土地資源綜合整治和利用，打下堅實基礎。

二、突破城鄉土地置換模式，實現鄉鄉土地資源共享

土地增減掛鉤的主要目的在于激發土地應用和增值潛能，有效發揮比較優勢， 并且實現優勢資源的共建共享。目前，18億畝耕地紅線理論依然受到重視，城市建設過程中的用地也受到了嚴格的控制；耕地紅線下的土地管理工作中，要求嚴格保護基本農田，以保障糧食安全。比如，國內平原地區建立的糧食生產功能區，可以有效地推進了規?；l展；然而，在江浙地區建立大規模的水稻種植園顯然沒有必要，究其原因，主要是因為上述地區距大城市較近、物流成本相對較低，而且市場穩定，所以建議發展附加值比較高的養殖業或者蔬菜瓜果種植業，同時這也是因地而異的要求。

由于對各地比較優勢嚴重的忽視了，因此教條地執行糧食政策。土地充裕的地區因缺乏資本，發展基礎薄弱，所以土地整治不到位，難以進行規?；l展，棄耕、荒地現象非常的普遍。部分地區因強迫種植那些收益相對較低的農作物，而導致本地區農民經濟損失。以某地區為例，基于糧食生產功能區建設要求，場地租金減少。其中，土地用于水產養殖租金每畝1500元、 瓜果蔬菜種植每畝1200元，而用于水稻種植每畝組金只有700元而已；上述土地租用方式不同，收益也不大相徑庭，比如水產養殖收益每畝近萬元，水稻種植靠復種、政府補貼。在大城市周圍相對比較發達地區，大量種植低收益農作物，顯然是不合時宜的，不應當提倡。然而，出于對國家糧食整體安全的遷就，建議政府采用土地增減掛鉤模式，在典型土地被拋荒以及棄耕地區，通過集中整治、完善基礎設施，促使土地重新復耕；同時，承擔上述任務的商業資本和企業，可申請糧食生產用地改革，結合比較優勢大力發展適合本地區特點的特色農業，而且政府應當對其適當的免減稅。通過實施土地增減掛鉤制度，提高農民租金、使企業增收，政府無需支出補貼即可保障糧食生產，農民增收，可謂一舉多贏。

三、突破地域，不同區域的土地可以依法置換

傳統意義上的城鄉建設過程中，土地增減掛鉤置換，實際上是在同城內部的城郊、鄉村實現的。然而，發達地區因整體性經濟非常的發達，而且級差地租差別和懸殊并不大，進行土地置換所得收益也不夠明顯。針對這一現象，對于經濟發達地區的城市化和工業化建設用地困局，因地區無法有效的解決，所以建議與省內對應地區加強合作，以實現共贏之目的。然而，對于經濟欠發達地區而言，人口少、資金匱乏，加之基礎設施不夠完善，建議政府鼓勵開發商對齊進行改造，提高該地區的糧食生產能力；根據開發商的表現，突出者將城郊土地與開發商進行置換。農業發展也是如此，農產品商品化發達地區，區域范圍內的土地置換級差地租相對較低，鼓勵企業到此地整治土地，從而使土地得以復耕，充分發揮土地應用優勢。

四、創新治理模式，促使土地增減掛鉤

環境治理過程中，亮點在于開創環境治理與土地增減掛鉤相結合。環境治理工程建設任務獲批以后，經實地調研，在國土局的協助下，建議結合環境治理區域規模和特點，將土地整治與之有機地結合起來，并且植入土地掛鉤工作。在此過程中，應當不斷創新土地治理模式，通過優化環境治理，整理出耕地用于土地增減掛鉤，以此來緩解土地用地指標緊缺。

結束語：

在國內土地規劃利用過程中，面對“土地增減掛鉤”等公共政策，對國家政策討論和制定，需站在廣大人民群眾的角度，為他們的利益著想，從大眾視角進行設計、評價。只有這樣才能確保土地增減掛鉤政策得以有效的落實，才能實現土地優化利用之目的。

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