京津冀協同發展背景下京郊重點小城鎮發展路徑初探

邱明明，徐廣才，李國飛，史亞軍

（北京農學院經濟管理學院/都市農業研究所/北京新農村建設研究基地，北京102206）

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京津冀協同發展背景下京郊重點小城鎮發展路徑初探

邱明明，徐廣才，李國飛，史亞軍

（北京農學院經濟管理學院/都市農業研究所/北京新農村建設研究基地，北京102206）

重點小城鎮在北京市城市體系中具有重要的地位和作用。在京津冀協同發展的背景下，審視重點小城鎮的發展具有重要的現實意義。筆者在分析時代背景的基礎上，進一步明確了北京市重點小城鎮的定位和作用，分析了重點小城鎮建設中存在的特色不突出、城鎮產業層次低、人口集聚能力不足、投資融資機制不暢等主要問題，指明了生態化、組團式、功能型、融合化的發展路徑，提出了現階段推進重點小城鎮建設的建議，開展城鎮品牌經營，著力打造知名城鎮；積極發揮市場作用，形成建設合力；積極推進創新創業發展，培育鎮域經濟新增長點等，為北京市重點小城鎮建設和發展的科學決策提供參考。

重點小城鎮；路徑；北京

0　引言

目前，國內的城鎮化發展與農業現代化、非農化緊密結合，小城鎮的發展在中國經濟發展的過程中占據重要的地位［1］。基于歷史發展的過程，國內學者提出了通過進行農村城鎮化建設拉動城鄉協同發展的理論，指出農村的城鎮化是解決中國城鄉二元化的主要途徑［2］。當前，多中心、分散化已經成為國際大都市發展的重要趨勢［3］。美國社區調查數據顯示，近年來，美國大城市居民居住更加分散，城市核心區和早期近郊區人口逐步下降，而新建近郊區人口呈現增加趨勢。對倫敦而言，倫敦綠帶圈（green belt）人口數量遠超出內圈和近郊區人口數量［4］，反映出大都市人口空間分布變化的趨勢。中國正處于新型城鎮化發展的關鍵時期，部分大城市出現了人口爆炸、交通擁擠、公共服務不足等“城市病”問題。分散化、多中心的發展思路在推進城市有效治理、促進城市和諧發展中的作用再次引起重視。

小城鎮是連接城市和農村的關鍵節點，經濟關聯度高，集聚和擴散能力強，是中國城市化發展的重要驅動因素［5］，是事關全局的“大問題”［6］。北京大都市區郊區小城鎮發展處于城鎮化發展高級階段［7］，在京津冀協同發展背景下，區域一體化步伐正在加速［8］，城鎮化發展水平不斷提升、集聚效應不斷增強［9］。北京市重點小城鎮作為特大城市周邊腹地的重要中心節點和鄉村地區經濟、服務中心，對緩解中心城區壓力、促進呈現統籌發展中發揮著重要作用。由于各小城鎮的自然資源、區位條件、產業基礎存在一定的差異，小城鎮的發展模式及經濟發展方向也存在差別［10］，北京重點小城鎮發展面臨著更深層次的以質量為主的城鎮化路徑選擇的現實問題。

在京津冀協同進程中，同步推進城鎮化發展、促進城鎮功能完善和定位轉型，形成特色鮮明、優勢互補、城鄉融合的格局，對于促進首都城鄉一體化建設、夯實區域協同發展基礎、確保國家區域發展戰略的順利實施具有重要意義。研究在全面分析北京市小城鎮發展現狀的基礎上，明晰了京津冀協同發展背景下北京小城鎮發展存在的問題，指明了發展潛在的路徑選擇，能夠為相關決策制定提供理論依據。

1　研究背景

1.1京津冀協同發展與北京市定位調整

北京作為首都在國家經濟發展中擁有重要的戰略地位，但目前北京仍舊面臨著生態環境持續惡化、城鎮體系發展失衡、區域與城鄉發展差距不斷擴大等突出問題。特別是北京明確了“四個中心”建設后，實現京津冀協同發展、創新驅動，推進區域發展體制機制創新是打造新型首都經濟圈、實現國家發展戰略的需要。北京重點小城鎮建設對京津冀一體化的發展有極大的促進作用。

1.2北京疏解非首都功能與產業升級

北京大都市區在經歷了城鎮化高速發展之后，核心地區人口、產業過度擁擠，亟需培育新的增長極［11］。近年來，北京“城市病”問題引起了全社會廣泛關注。2014年，習近平在北京考察時提出，要明確城市戰略定位，堅持和強化首都“四個中心”建設，確立了首都核心功能，也為疏解非首都功能指明了方向。疏解非首都功能是一個巨大的系統工程。以疏解為契機，調整經濟結構和空間結構，促進產業升級，強化內涵集約發展路子和人口經濟密集地區優化開發的模式，增強區域人口均衡分布，促進區域協調發展，成為北京城市發展第一要務。

1.3新型城鎮化

《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》中城鎮化建設要著力提升質量。與傳統的城鎮化建設要求不同，新型城鎮化更加注重城鎮綜合質量的提升，總體而言就是由重視數量規模向質量內涵提升轉變［12］。北京市人口城鎮化率已達86.3%，屬城鎮化發展高級階段。近年來，北京城市資源和人口向郊區、鄉村流動已成為一種客觀趨勢，促進了城市發展的均衡化，在這一過程中，郊區小城鎮的充分培育和發展，將為高水平的深度城鎮化提供新的發展空間。

1.4大眾創業萬眾創新

目前，中國不斷推進創新驅動發展戰略，“大眾創業萬眾創新”成為新時期的經濟發展方向，通過創新為經濟發展帶來新的推動力，以微觀活力支撐宏觀穩定，促進社會需求的增長，催生經濟社會發展新動力。在高速城鎮化進程中，產業支撐與穩定就業始終是事關城鎮化的質量與后續發展動力的關鍵問題，因此，推進創新創業為城鎮化發展提供了難得的機遇。北京郊區重點小城鎮要進一步釋放資源優勢，鼓勵創業就業，通過創業促進產業發展與產城融合，提高城鎮吸納就業能力和建設管理水平，提升城鎮化發展質量、增強城鎮化發展后勁。

2　北京市小城鎮發展概況

根據《北京城市總體規劃（2004—2020年）》，北京市構建了“中心城-新城-鎮（包括重點鎮和一般鎮）”的城鎮體系結構。截至2014年底，北京市常住人口2151.6萬人，城市化率86.3%。在全市182個小城鎮中，31個已納入中心城范圍，43個納入新城規劃范圍，其余108個為相對獨立發展的小城鎮，其中有42個被市政府確定為重點小城鎮。對重點小城鎮實施優先發展和重點扶持，將著力打造5類特色小城鎮［13］，推動土地、人才、資金和管理等領域的發展，加強基礎設施和生態環境建設，突破小城鎮發展瓶頸，促進重點小城鎮的轉型升級。

2014年底，全市42個重點小城鎮的企業共有14718家，創造營業收入共計1778.7億元，就業職工數102.8萬人，在從業人員重點小城鎮當地居民就業達到60%以上，對促進小城鎮居民的就業增收具有十分重要的意義。42個重點小城鎮2014年上繳稅金179億元，同比增長18.5%。全社會固定資產投資達到554億元，公路里程達到6592 km，鎮域基礎設施得到不斷發展、生態環境不斷改善。2014年各區重點小城鎮發展數據見表1，全市重點小城鎮第三產業從業人員所占比重達55%，二三產業從業人員占企業從業人員總數達79.4%。各區縣企業發展不均衡，盈利能力差距較大。

3　京津冀一體化背景下重點小城鎮的定位

“十八大”報告明確了小城鎮的“產業發展、公共服務、吸納就業、人口集聚功能”4個基本功能。在京津冀協同發展背景下，北京市重點小城鎮根據其區位條件的差異，圍繞城市功能的發揮，在新時期北京市重點小城鎮定位可總結概括為4個功能。

3.1生態服務功能

新型城鎮化發展更強調與區域自然基礎和生態環境格局相匹配。當前，生態問題成為北京發展面臨的焦點，生態功能也成為北京市重點建設的城市功能。重點小城鎮多位于城市郊區，對中心區具有生態屏障的作用，能夠通過自身的生態建設，促進城市環境的改善。因此，重點小城鎮不僅要不斷加強自身的生態建設，實現自然生態與區域發展相適應，而且要通過自身生態建設，釋放生態服務功能，為城市的良性運行和持續發展提供生態支撐。

3.2產業發展功能

郊區是北京持續發展的重要腹地，也是中心城區紅線控制背景下新的產業發展空間。重點小城鎮在區位條件、公共服務、基礎設施、生態環境、產業發展等方面相對優于其他小城鎮，多具有較為強勁的發展勢頭，往往能夠成為特色產業聚集之地，更容易成為產業轉移的首選目的地。

3.3公共服務功能

當前，基本公共服務均等化問題在城鄉統籌發展中尤為突出，城鄉公共服務不平衡成為城鎮化發展的重要瓶頸。小城鎮具有獨特的輻射帶動作用，能在政府實現城鄉公共服務均等化過程中提供重要的平臺功能。北京市中心城區和郊區在教育、醫療等公共服務上還存在很大的差距。在未來發展中，重點小城鎮的公共服務功能將進一步得到強化。重點小城鎮將成為推進中心城區優質公共服務向外疏解和延伸的關鍵節點，將極大推進城鎮建設和發展。

表1　北京市重點小城鎮企業發展情況

3.4人口集聚功能

將人口聚集的規模控制在合理的范圍內是滿足小城鎮健康發展的關鍵，人口集聚是功能集聚的結果和表現形式。當前，北京市正積極推進以功能、產業疏解帶動人口疏解。重點小城鎮要緊密圍繞自身核心優勢，選擇性的承接中心城區功能疏解，完善城鎮功能，促進人口集聚，逐步培育建設一批生態宜居、設施完善、特色鮮明、優勢突出、競爭力強的現代化城鎮［14］。

4　北京市重點小城鎮發展存在的主要問題

4.1特色不突出，鎮域景觀缺乏統一打造

近年來，北京市郊區重點小城鎮建設取得了顯著成效，但是在特色培育方面還存在較大不足，城鎮總體缺乏特色。突出表現為重點小城鎮缺乏特色鮮明的代表性的元素，如產業特色、文化特色、建筑特色、環境特色等，而此類特色往往是打造小城鎮區域品牌、提升城鎮競爭力的核心元素。小城鎮的鎮域景觀打造不足，鄉鎮形象與氣質外在表現不足。目前，北京市部分小城鎮景觀缺乏亮點，局部地區景觀不協調的因素仍然很多。如部分地區農業發展形成了低端設施農業的大量布局，這些形態低端、效益低下的產業形態所形成的景觀對此鎮域整體形象產業了阻礙效應。

4.2城鎮產業層次低，產業承載能力較弱

京郊重點小城鎮由于資本、技術、經營能力的限制，城鎮產業主要集中于層次較低的勞動密集型產業和小型加工業。調研數據（表2）顯示，重點小城鎮的鎮區建成面積占規劃面積的65%，鎮域基礎設施建設仍具有較大的發展空間。重點鎮城鎮建成區戶籍人口占總人口的比重達56.86%，重點鎮的城鎮化水平有待進一步提高。雖然京郊都市農業發展迅速，但是作為適度規模經營關鍵的土地流轉還不夠深入；現代服務業不發達。第三產業總量過小，具有很大的發展空間，而且行業結構失調。現有第三產業主要集中于飲食服務業、零售商業等傳統行業，而為農業社會化服務的產業及信息、咨詢、科技服務等現代第三產業的發展則嚴重不足。

北京市郊區重點小城鎮整體功能配套不夠完備，產業聚集承載能力較弱。受到先天因素影響，城鎮服務性功能配套嚴重不足，不足以提供產業集聚所需的綜合服務能力和產業引導能力，難以組織和承載大規模的產業聚集發育成長。

4.3人口集聚能力不足，創新創業能力亟需挖掘

城鎮行政區域總人口在5萬人以上、鎮區居住人口占城鎮總人口的50%以上會產生集聚效應，吸引經濟要素流入聚合配置［15］。2014年，北京市42個重點小城鎮平均常住人口為41469人，鎮區總人口與常住人口比值為38.98%。多數重點小城鎮遠未達到經濟集聚效應所需人口規模臨界值，城鎮集聚效應形成明顯乏力，難以產生磁場引力吸引物流、商流、資金流、信息流、技術流等經濟要素流入城鎮集聚，輻射和帶動周邊農村經濟發展，也不利于創新創業能力的挖掘。

4.4投資融資機制不暢，限制中小企業的發展

重點小城鎮建設需要大量的資金投入，在政府的重點扶持和政策指導下，小城鎮建設的融資渠道有了很大的發展，但是仍然缺少完善的引導機制和投融資渠道，特別是社會資金供給與小城鎮建設資金需求［16］的對接仍不甚暢通，影響了小城鎮的建設和發展。

4.5各鎮劃片發展，鎮際功能定位缺乏整合

區域內往往存在多個重點小城鎮，重點小城鎮之間的關系缺乏必要的統籌。如順義的后沙峪、高麗營和空港衛星城，從地域方面來講這3個部分緊密聯系應為一個整體，而從行政管理上來講卻分成了平行的3個部分，這種狀況不但會導致相互間惡性的競爭，更會削弱中心鎮作用的發揮［17］。

表2　重點小城鎮鎮域建設情況

5　路徑選擇

5.1生態化

近年來，生態功能的地位在北京城市發展中的地位不斷得到強化。對重點小城鎮而言，依托其地形差異，可以簡單劃分為山區重點小城鎮和平原重點小城鎮。山區鎮是生態資源富集區，生態建設對于山區鎮而言，具有極為重要的意義，是增強城鎮持續發展的根本。對于平原鎮而言，其自然生態條件相對山區有所不足，則需要不斷增強生態建設的力度，以增強生態涵養與服務能力。同時，要重視生態資源的合理開發，促進生態資源向生態產業的轉變，逐步實現鎮域經濟的生態化。

5.2組團式

重點小城鎮在北京市城市體系中居于重要的位置，是北京市郊區發展的先導區。也是鏈接新城、一般鄉鎮和鄉村的橋梁與紐帶。重點小城鎮的發展不能僅僅依靠自身資源和條件，實施單打獨斗，也要積極盤活鎮域外部的資源和要素，同時帶動周邊地區，尤其是周邊地區鄉鎮的發展，形成重點鎮-核心村組團、重點鎮-一般鎮組團，實施組團式發展戰略。

5.3功能型

重點小城鎮的建設和發展要主動對接北京中心城區發展的外溢效應，設計不同的應對策略，凸顯不同的特色功能［18］。在全方位完善城鎮功能的基礎上，對某些特色功能有所側重，以發揮城鎮優勢條件，彰顯城鎮建設特色。對此，應重點發展一批功能性小城鎮，強調并放大其單一或某些功能，如居住功能、生態功能、服務功能等，打造一批宜居特色小鎮、旅游特色小鎮、加工特色小鎮、文化特色小鎮、都市農業特色小鎮、創新創業特色小鎮、養老產業小鎮等［19］。

5.4融合化

重點小城鎮是推進北京郊區一二三產業融合發展的關鍵，《國務院辦公廳關于推進農村一二三產業融合發展的指導意見》指出要以新型城鎮化為依托，推進農業供給側結構性改革，著力構建農業與二三產業交叉融合的現代產業體系［20］。可以判定，在未來發展中，重點小城鎮將是京郊一二三產業融合發展的核心支點和重點區域。

6　重點小城鎮發展對策建議

6.1開展城鎮品牌經營，著力打造知名城鎮

北京郊區重點小城鎮建設，迫切需要特色的彰顯，需要城鎮規劃基于鎮域特色文化定位而制定秩序、合理控制，需要將有鮮明特色的主題文化納入到城鎮規劃全過程，將城鎮定位、城鎮形象與城鎮品牌統一到城鎮主題文化上來，讓傳統的城鎮文化符號在新的背景下煥發出歷久彌新的光芒。重點小城鎮建設要以特色為核心元素，以產業為基礎支撐，以新理念、新機制、新載體推進產業集聚、產業創新和產業升級，按照高端化、智能化、輕量型、景區化產業發展思路，建設一批產業特色鮮明、人文氣息濃厚、生態環境優美、多種功能疊加、體制機制靈活的特色小鎮，改變京郊鎮域經濟社會的發展格局，加快推動高水平全面建成小康社會進程。將特色小鎮打造成為聚合資源、謀劃項目、提升產業的新平臺。

6.2積極發揮市場作用，形成建設合力

城鎮化的建設離不開資金的支持。重點小城鎮建設已經經過了完全依賴政府財政資金、到依托土地撬動信貸資金，到目前必須引進專業投融資機構共同推進形成多元化的投資機制。在這一進程中，必須加強政府宏觀調控，最大限度發揮財政資金的杠桿效應；充分發揮小城鎮建設引導資金的作用，不斷完善投資模式，推進城鎮基礎建設［21］；要積極鼓勵和引導社會資本投資小城鎮建設，營造公平發展環境，構建多樣化的營利模式，深入探討社會資本投資重點小城鎮綜合開發、產城建設等的新模式和新機制。

6.3積極推進創新創業發展，培育鎮域經濟新增長點

重點小城鎮發展要處理好勞動密集型和科技創新型產業的關系，應該有長遠的戰略眼光，盡量向產業鏈上游發展；盡可能選擇高科技、高附加值的特色產業；發展環保型的綠色產業。但也要注意因地制宜。要積極推進創新創業，用創新重組生產要素，與供給側結構性改革相呼應，創造新的經濟增長點。在同領域中對技術、人才優勢的競爭優勢較為明顯、未來成長空間比較大的產業，應不遺余力地支持其創新創業和發展壯大。

6.4突出現代服務業引領，重點強化產業支撐

特色產業在城鎮化進程中具有顯著的聚集作用、有效的帶動作用和良好的品牌效應［22］。重點小城鎮建設要強化產業支撐和突出產業特色，以其特色產業帶動其他產業的發展［23］。各重點小城鎮要根據不同的目標和定位，發展比較優勢，突出核心功能，努力建設一批科教重鎮、商貿強鎮和旅游名鎮。要圍繞重點產業發展，大力推進現代服務業，形成現代服務業引領和支撐產業發展的格局。

6.5加強鎮際統籌，促進協調發展

重點小城鎮建設必須重視構建城鎮網絡體系。重點小城鎮規劃要基于區域視角，根據城鎮體系的特點，明確城鎮在城鎮體系中的地位和作用，協調不同城鎮間的相互關系，明確不同城鎮不同的性質與發展方向，進而合理的預測其發展規模，安排功能布局，使各鎮之間由相互競爭轉變為相互協作、協調發展。重點小城鎮建設要強化紅線意識，著力推進“多規合一”，強化城鄉一體化建設、土地整合利用、生態環境保護、文物保護、綜合交通、水資源利用、文化旅游、建筑風貌、社會事業等各類規劃的銜接，確保“多規”明確的保護性空間、開發邊界、城市規模等重要空間參數一致，并在統一的空間信息平臺上建立控制線體系，以實現優化空間布局、有效配置土地資源、提高政府空間管控水平和治理能力的目標，促進城鎮空間集約和高效利用［24］。

6.6加強產業引導，促進人口集聚

在京津冀一體化的大背景下，扭轉人口過分集中于市區的狀況、實施人口戰略轉移、實現人口與產業的合理布局成為必須。北京市有序疏解部分非核心功能，服務保障首都核心功能。在這種背景下，遠郊重點小城鎮面臨著選擇和承接部分功能的機遇。重點小城鎮必須圍繞自身定位，有選擇地開展產業引進，有序促進人口集聚。

北京城鎮化已經從增加數量發展進入到追求質量提升的階段，北京郊區的城鎮化進程，某種程度上決定了北京未來整體城鎮化水平［25］。因此，要把小城鎮發展融入城市圈和京津冀發展的戰略規劃中，提升重點小城鎮在城市發展中的地位和效用，實施有效的制度創新，運用市場機制，挖掘潛力，培育特色，實現小城鎮的跨越發展［26］，推動北京郊區的城鎮化，從整體上提升北京的城鎮化質量。

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Developing Path of Key Towns in Beijing Suburb in the Context of Beijing-Tianjin-Hebei Coordinated Development

Qiu Mingming，Xu Guangcai，Li Guofei，Shi Yajun
（School of Economics&Management，Beijing University of Agriculture/Institute for Urban Agriculture Research/ Beijing Research Center of New Countryside Construction，Beijing 102206，China）

The key towns（KTs）in Beijing suburb play an important role in the urban system of Beijing megacity.In the context of coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei，examining the development of the KTs has practical significance.Based on the analysis of epoch-background，we pointed out the position and role of KTs，analyzed the existing problems in KTs development，such as less prominent features，low industry level，poor investment and financing mechanism，insufficient capacity of population aggregation，and suggested that the KTs should be developed more ecologically，well-organized in a cluster pattern，with special functionality and industrial convergence.At the end of the research，we brought forward eight suggestions for the KTs development at present stage，namely，carrying out the urban brand management，focusing on creating famous town，playing an active role in the market，forming construction together，promoting the development of innovation and entrepreneurship actively，and cultivating new economic growth point，which could be conducive to the decision-making concerning the KTs development in Beijing.

Key Town，Developing Path，Beijing

F299.22

A論文編號：cjas16020012

北京市教委社科計劃面上項目“北京市重點小城鎮發展梯次推進戰略研究”（SM201410020002）；北京新農村建設研究基地2016年專項項目“科技創新服務能力建設-科研基地-哲社基地-北京新農村建設研究基地（市級）”（PXM2016_014207_000007）。

邱明明，男，1990年出生，山東濰坊人，碩士研究生，研究方向為都市型現代農業。通信地址：102206北京市昌平區回龍觀鎮北農路7號北京農學院都市農業研究所，Tel：010-80797309，E-mail：954985067@qq.com。

徐廣才，男，1982年出生，山東東平人，副教授，博士，主要從事都市農業、休閑農業、農業資源生態等方面的研究與教學。通信地址：102206北京市昌平區回龍觀鎮北農路7號北京農學院都市農業研究所，Tel：010-80797309，E-mail：xugc@live.com。

2016-02-29，

2016-05-21。