評估公眾參與公共決策：理論困境與破解路徑*

張曉杰　婁成武　耿國階

（東北大學，沈陽 110169）

評估公眾參與公共決策：理論困境與破解路徑*

張曉杰婁成武耿國階

（東北大學，沈陽 110169）

評估公眾參與公共決策面臨一系列的理論困境，包括缺乏明確統一的公眾參與概念和類型劃分、缺乏普遍認可的評估指標體系、缺乏公認可靠的評估工具。基于參與類型界定——評估指標設立——評估工具選擇的TCT評估框架能夠有效破解評估的理論困境。TCT評估框架包括三個基本要素：首先依據公眾與決策者的互動程度界定公眾參與的基本類型，其次在公眾參與類型劃分的基礎上，從參與過程和參與結果兩個維度構建公眾參與公共決策的評估指標體系，最后基于評估對象并遵循可用性、信度和效度標準選擇合適的評估工具。

公眾參與；TCT評估框架；評估指標；評估工具

公眾參與，作為一種吸納各種利益與價值訴求的政策工具，在各國政策決策實踐中得以普遍應用。然而，迄今為止，人們對公眾參與公共決策的價值與意義仍存在爭議。一方面，倡導者認為公眾參與能夠使決策更好地反映公眾偏好，增強決策者與公眾之間的理解與信任，提高公眾的決策相關知識水平和參與能力等①；另一方面，批判者與反對者認為廣泛的公眾直接參與并非是必要的，甚至可能適得其反②，引發公眾對政府的敵對態度，他們還質疑公眾參與是否能產生實際效益③④。那么，公眾參與公共決策的實際價值、意義與效果究竟如何？它是否能增強決策的民主性和合法性？是否能實現利益相關者的預期目標？是否能增強公眾對決策者的信任？……這一系列問題的答案有賴于對公眾參與進行科學評估。

目前，國內理論界尚未興起對公眾參與公共決策的評估研究。西方學者雖然對此進行了一定探索，但在很大程度上呈現學科分割和理論工具碎片化的特點，對公眾參與公共決策的評估研究面臨的理論困境與挑戰缺乏深入的探討，也沒有形成公眾參與評估研究的系統理論框架。那么，評估公眾參與公共決策存在哪些理論困境？如何破解這些困境從而實現對公眾參與的有效評估？本文嘗試回答這兩個問題。

一、評估公眾參與公共決策的理論困境

美國學者Rosener⑤最早提出了評估公眾參與所面臨的挑戰：第一，公眾參與這一概念具有復雜性和價值負荷性；第二，沒有普遍認定的標準以判斷公眾參與的成敗；第三，缺乏公認的評估方法；第四，缺乏可靠的測量工具。然而，Rosener并沒有系統闡述其觀點。總體來說，評估公眾參與公共決策主要面臨以下理論困境：

1.缺乏明確統一的公眾參與概念和類型劃分

公眾參與是一個復雜的概念，其內涵與外延具有一定的爭議，因此理論界至今沒有形成一個規范統一的公眾參與概念。學者們通常是基于不同的學科視角和研究目的來界定公眾參與的內涵。部分學者也嘗試以某個標準來對公眾參與進行系統分類，以期統一學界對公眾參與的理解，例如，美國規劃師Arnstein早在1969年就提出了公眾參與的階梯理論⑥，依據公眾對決策的影響程度，她將公眾參與劃分為三大類別：無參與、形式主義和公民權力。其中，形式主義的參與包括安撫、咨詢和告知，而公民權力包括公民管理、授予權力和合作。Arnstein認為，空洞的、形式化的公眾參與和掌握影響決策過程與結果的公眾參與權力，兩者是截然不同的。Rowe和Frewer⑦依據公眾參與發起人和參與者之間的信息流向，將公眾參與（public engagement）分為三種類型：大眾傳播（public communication）、公眾咨詢（public consultation）和公眾參與（public participation），其中，只有后者實現了決策者與公眾參與者之間的雙向信息流動。Beierle則分別從意見對立雙方的互動程度和信息流向、公眾在決策中扮演的角色和公眾代表類型四個維度對公眾參與機制進行了細致劃分⑧。雖然學者們付諸了較多努力，但仍沒有形成一個清晰明確的公眾參與概念和統一的類型劃分。這在一定程度上制約了評估公眾參與的研究進展，因為不同的概念內涵界定和類型分類將導致不同的評估指標選擇以致不同的評估結果。

2.缺乏普遍認可的評估指標體系

Blahna和Yonts-Shepard較早地建立了公眾參與的評估指標體系，他們提出了五個評估指標，包括參與者是否具有代表性，參與者構成是否平衡，參與是否發生在決策過程早期，公眾與機構代表是否有面對面討論，公共機構是否致力于參與過程并有效回應公眾意見⑨。第一個著名的公眾參與評估指標體系源自于Webler的“公平與能力”框架⑩，其中，公平標準用于評價公眾參與過程中的機會是否均等，能力標準用于評價參與過程是否實現了知識增長和決策質量提高等目標。另一個運用較多的評估指標框架是由Beierle等學者提出的用以評估科技政策和環境政策領域中的公眾參與。Beierle建立了六個評估指標來評價公眾參與機制的成敗，包括教育公眾、將公眾價值取向和偏好納入決策、提高決策質量、培育信任、減少沖突、經濟有效的決策?。但在后來與Cayford的合作研究中，Beierle取消了“經濟有效的決策”這一評估指標?。Martineau-Delisle和Nadeau將公眾參與的效果評估指標劃分為結果性效果、程序性效果和反射性效果?。Halvorsen則運用舒適度、方便性、滿意度和協商度等指標，從參與者視角評估公眾參與機制?。由此可見，西方學術界業已形成了數量可觀的公眾參與公共決策的評估指標框架，但絕大多數評估指標設置是針對具體的公眾參與案例，尚未形成一般性的、普遍認可的評估指標體系；而且，既有評估指標有的側重于公眾參與過程，有的側重于參與結果，有的雖然過程與結果指標兼具，但都未對過程和結果指標作進一步的細致劃分，如參與過程可以劃分為多個階段，參與結果的影響也是多方面的。由此，籠統的評估指標設置致使評估結果不具有可比較性。

3.缺乏公認可靠的評估工具

由于參與者意見調查是一個相對容易實施的評估工具，大多數公眾參與的評估人員通過對參與者的調查，如發放調查問卷和訪談，詢問他們對參與過程和參與結果的態度與看法，從而獲知公眾參與的實際效果?。然而，參與者調查是評估私人沖突與爭議解決方法的有效工具，但因其存在理論和方法論上的局限性，未能成為評估公眾參與效果的可靠方法，如表1 所示。因此，雖然參與者意見調查對改進和促進公眾參與機制的運行具有一定的積極意義，但對了解公眾參與的結果卻具有很大的片面性和誤導性。公眾滿意度高的參與機制并不必然是成功的機制，也并不必然輸出高質量的公共政策。例如，20世紀90年代，美國聯邦環保署為減輕城市霧霾，召集了一次公眾參與的協商會議，為新配方的混合汽油制定標準，此次會議參與者包括汽車和石油工業的代表以及環保主義者，會議取得了圓滿成功，所有參與者都對討論結果表示高度滿意，并最終簽署了共識協議。但是，隨著標準的實施，該新配方汽油中的主要化學添加劑引起了重大的飲用水污染。這一會議所達成的共識決策成為美國聯邦環保署史上最成問題的決策之一，也被《探索》雜志列為美國20年來在科學上所犯的20個最大錯誤之一。正如Innes所說，如果公眾參與過程產生的最終決策損害了社會公共利益，即便參與者滿意，公眾參與也是失敗的?。由此可見，運用廣泛的、相對成熟的參與者意見調查并非是評估公眾參與的可靠工具。

表1 參與者意見調查的理論與方法論局限性

二、破解路徑——公眾參與公共決策的TCT評估框架構建

評估公眾參與公共決策面臨一系列的理論困境與挑戰，如何破解與應對這些困境與挑戰成為亟待解決的學術問題。本文嘗試從公眾參與類型界定（Typology）、基于公眾參與類型的評估指標體系設立（Criteria）和評估工具有效選擇（Tool）三個方面構建公眾參與的Typology-Criteria-Tool評估框架，簡稱TCT評估框架，從而對評估公眾參與公共決策的理論困境進行系統回應。

1.公眾參與的基本類型劃分

雖然公眾參與這一概念具有復雜性，然而，我們可以通過明確公眾參與的基本類型，從而為確定公眾參與的評估指標奠定基礎。綜觀公眾參與的研究文獻，學者們基本上依據公眾與決策者的互動程度，從三個層次對公眾參與進行研究，如表2 所示。在公眾告知中，公眾與決策者之間不存在互動；在公眾意見調查中，雙方具有一定的淺層次互動；在公眾協商中，雙方則進行了較深層次的交流互動。這一類型劃分基本上涵蓋了公眾參與的各種機制。由該類型劃分反觀學界對公眾參與的各種內涵界定，可以發現學者們爭論的焦點在于公眾告知和公眾意見調查是否公眾參與。Arnstein認為這兩者都不是真正的公眾參與，而Rowe和Frewer則主張公眾告知和公眾意見調查都是公眾參與的重要機制。中國大多數學者，如俞可平?、王錫鋅?、賈西津?等，則認為公眾參與包括公眾意見調查和公眾協商等公眾試圖影響公共政策和公共生活的一切活動，并未將公眾告知納入公眾參與的范疇。無論如何，只要針對以上不同層次類型的公眾參與設計不同的評估指標，則公眾參與統一概念的缺乏并不能阻礙對公眾參與公共決策的評估研究。

表2 公眾參與的基本類型劃分

2.基于公眾參與類型的評估指標體系構建

公眾參與的評估指標設置有三種方法：第一，基于理論進行設置。研究者可根據已發展成熟的理論進行評估指標的設置，如Webler的“公平與能力”評估框架就是在哈貝馬斯（Habermas）的交往行為理論的基礎上構建的。第二，基于參與者調查進行設置，即通過調查公眾參與實踐的參與者（包括決策者、組織者和社會公眾）對有效公眾參與的觀點，從而形成最終的評估指標體系，如Shindler 和Neburka?。第三，通過總結提煉其他學者構建的評估指標從而形成一個綜合的指標體系，如Rowe 和Frewer?。這三種方法各有優勢，第一種方法具有深厚的理論基礎，第二種方法具有扎實的實踐基礎，而第三種方法適合于構建一個綜合的普遍適用的框架。鑒于研究目的，本文運用第三種指標設置方法，通過有機綜合Godschalk和Stiftel?，Crosby等?，Houghton?，Petts?，Beierle?，Beierle和Konisky?，Bickerstaff和Walker?，Halvorsen?，Carr和Halvorsen?，Irvin和Stansbury?，Rowe等?，Speller和Ravenscroft?，Dietz和Stern?等學者有關公眾參與評估研究的重要成果，并在公眾參與基本類型劃分的基礎上，構建了如表3 所示的評估指標體系。其中，公眾告知因其缺乏公眾與決策者之間的互動，因而設立了獨立的評估指標，而公眾意見調查和公眾協商只存在公眾與決策者互動程度的差異，因而共享一套評估指標。

表3 公眾參與的評估指標體系

公眾協商　公眾參與結果公共政策　決策效率；政策科學化與民主化；政策有效性；政策可執行性；政策執行結果。參與者與社會公眾決策問題的相關知識增長；參與意識；參與能力；思維方式；未來參與意愿；價值觀念；政府信任度。決策者　　考慮和吸納公眾意見的程度；決策問題的相關知識增長；對公眾參與的態度；未來發起公眾參與的意愿；未來吸納公眾參與的方式。

與已有研究相比，該評估指標體系具有以下三個特點：

（1）基于公眾參與的類型而設置，尤其將公眾告知進行單獨的評估指標設計。公眾參與的類型不同，其評估指標也應當不同。因公眾告知過程缺乏公眾意見的表達，故公眾意見調查和公眾協商的過程與結果評估指標便不適宜于評估公眾告知。

（2）涵蓋公眾參與的所有評估對象。公眾參與的基本評估對象包括參與過程和參與結果，既有文獻也主要圍繞這兩個評估對象而進行評估指標的設計。然而，公眾參與過程可進一步劃分為三個階段：準備階段、進行階段和結束階段。公眾參與的結果也包括產出與影響兩個方面。其中，產出是指公眾參與最終形成的公共政策，而影響是指公眾參與對參與者、公共決策者和社會公眾所形成的各種社會影響，包括知識增長、能力提高等。如果不加區分地對參與過程和參與結果進行籠統的指標設計，則基于這些指標的評估結果有效性會大大降低，且難以進行評估結果之間的比較。因此，有必要對評估指標進行精細化設置，將參與過程從參與前、參與中和參與后三個階段進行評估指標設計，將參與結果評估指標也具體從公共政策、決策者、參與者和社會公眾三個方面進行設置。需要指出的是，西方學者對公眾參與的結果評估指標設計中缺少對決策者的影響這一環節，而公眾參與過程與產出對決策者是否考慮和吸納公眾意見、是否告知公眾決策結果、是否在未來發起公眾參與以及如何組織參與過程等，都具有十分重要的影響，因此應將其作為重要的評估對象并單獨設立評估指標。因公眾告知缺乏公眾介入過程，因此其過程評估指標不作具體階段劃分。

（3）可廣泛適用于公眾參與的評估研究。基于公眾參與類型的評估指標體系集成了學界公眾參與評估研究的相關成果，并針對公眾參與的不同類型和具體評估對象進行了分類設置，因而該指標體系較容易獲得學界同仁的認可，可運用于公共決策中不同類型公眾參與機制的評價研究，并能夠克服理論界缺乏明確公眾參與概念所帶來的評估困擾。

3.基于評估對象的評估工具選擇

公眾參與公共決策的評估指標體系需要通過評估工具予以操作化。公眾參與的評估工具一般包括參與者調查、評估者觀察、文獻研究和準實驗研究。參與者調查是通過對公眾參與的相關決策者、組織者或參與公眾的實際調查以獲取相關研究資料；評估者觀察是指評估者置身于公眾參與的實際情景，對參與行為的發生和發展過程、相關主體的表情和言行舉止等進行客觀、全面、系統的觀察和記錄，然后對所做記錄進行分析；文獻研究是指搜集和分析公眾參與實踐所形成的各種文字、圖像與視聽資料，或者公眾參與行為所發生的經濟社會背景資料等；準實驗研究指的是一種經過精心設計，并在高度控制的條件下，研究者通過操縱某些因素，來研究變量之間因果關系的方法。由于難以尋求同質的控制對照組，公眾參與的評估者未能將實驗研究列入評估工具箱?，并轉而運用準實驗研究方法來比較不同公眾參與機制對同一類型決策問題的不同作用效果，或比較同一公眾參與機制在不同參與環境中的不同效果。

公眾參與的評估工具存在各自的優勢與不足。如前所述，參與者意見調查因其容易實施而得到普遍應用，但該工具存在理論和方法論上的局限性，常常使評估結果令人質疑；評估者觀察雖然能夠克服參與者偏見，但卻可能形成評估者偏見，由于受研究視角和既有知識體系等限制，評估者可能對觀察對象進行選擇性觀察與記錄；文獻研究和準實驗研究具有較強的客觀性，能夠克服參與者偏見和評估者偏見，但相關文獻資料的缺失會對文獻研究形成障礙，而準實驗研究方法的實施難度相對較大。因此，在公眾參與評估研究中應當采取以一種評估工具為主、其它工具為輔的策略，以克服單一工具的局限性。

主體評估工具的選擇要基于公眾參與的評估對象——參與過程和參與結果。因參與過程評估重在考察公眾參與的公開性、公平性、民主性、便捷性、包容性和回應性等，由此參與者意見調查和評估者觀察更適合應用于公眾參與的過程評估；而公眾參與的結果評估重在考察公眾參與對公共政策、決策者、公眾參與者和社會公眾所形成的各種影響，因此文獻法、參與者意見調查和準實驗研究方法都具有一定的適用性。

具體確定公眾參與的評估工具還需要遵循三個標準：信度（reliability）、效度（validity）和可用性（usability）?。評估工具的信度是指運用同樣的評估工具對同一對象重復測量時所得結果的一致性程度。評估工具的效度是指該工具能夠準確測出所需測量的事物的程度，測量結果與要考察的內容越吻合，則效度越高，反之則效度越低。可用性是指評估工具的可行性，由于時間、精力、研究經費等客觀條件限制，評估者常常需要選擇當下可行的評估工具。可用性標準常常與信度和效度標準相悖，即評估工具的可用性增強，其信度和效度往往隨之降低。如何平衡這三個標準并非易事。Rowe 和Frewer?建議，公眾參與的評估者在選擇評估工具時，首先要滿足可用性標準，其次考慮信度和效度標準。

三、TCT評估框架的應用與展望

本文提出了公眾參與公共決策的TCT評估框架：首先，依據公眾與決策者的互動程度界定了公眾參與的基本類型；其次，基于該類型劃分，通過總結提煉其他學者有關公眾參與評估研究的重要成果，構建了公眾參與公共決策的評估指標體系；最后，提出基于評估對象并遵循可用性、信度和效度標準選擇合適的評估工具。TCT評估框架對評估公眾參與公共決策的理論困境進行了逐一回應，并對學界有關公眾參與評估的研究具有一定的理論指導意義和方法論啟示。

TCT評估框架在實際應用中需要注意以下三個問題：第一，在明確公眾參與基本類型的基礎上，要根據研究目的確定評估對象，并根據評估對象選擇相應的評估指標以及評估工具。如果研究目的是評價公眾參與的效果，則評估對象是公眾參與的結果；如果研究目的是提高公眾參與的成效，則評估對象是公眾參與的過程。第二，確定公眾參與的終點。公眾參與的終點可以是參與行為結束時，或是公眾參與發起人收到公眾意見與建議時，亦或是公共決策者匯總與討論參與者意見與建議時，還可以是公眾參與實踐形成決策影響或社會影響時。如果參與終點確定不同，即使運用相同的評估指標，也可能得出不同甚至是相反的評估結論。因此，評估人員在實施評估時必須首先明確其評估的時點選擇。第三，運用結構化、系統化的方法對評估指標賦予權重。由于對同一評估對象的不同評估指標進行優先排序比較困難，由此導致評估者在公眾參與的代表性、公平性、經濟效益性和有效性等不同評估指標的權重賦予上顯得比較武斷和隨意。為增強指標權重賦予的信度與效度，評估者應運用諸如德爾菲法等結構化研究方法對評估指標進行科學賦重。

構建TCT評估框架只是評估公眾參與公共決策的第一步，若要知曉公眾參與的實際價值、意義與效果，并為公眾參與的價值論爭提供實證論據，需要運用本文提出的TCT評估框架對公眾參與進行實證評估。評估公眾參與公共決策的未來研究路線如下：其一，對公眾參與過程和參與結果之間的關系進行研究。良好的參與過程是否必然產生良好的參與結果？良好的參與結果是否意味著良好的參與過程？這應是未來公眾參與的評估研究重點。其二，具體比較不同公眾參與機制的優缺點及其生長環境以尋求因地制宜的最佳公眾參與機制。運用本文提出的系統評估框架，對現實公共決策中的公眾參與機制進行科學評估、比較和鑒別，并系統分析其產生的背景和影響因素，從而為有效移植其他國家或地區成功的公眾參與機制，或者自主開發與改良本地公眾參與實踐提供實證依據，這也是評估公眾參與的最終現實歸宿。

注釋：

①Irvin，R.A.and Stansbury，J.Citizen Participation in Decision Making：Is It Worth the Effort？［J］.Public Administration Review，2004，64（1）：55-65.

②Mueller，J.Democracy and Ralph's Pretty Good Grocery：Elections，Equality，and the Minimal Human Being［J］.American Journal of Political Science，1992，36（4）：983-1003.

③Irvin，R.A.and Stansbury，J.Citizen Participation in Decision Making：Is It Worth the Effort？［J］.Public Administration Review，2004，64（1）：55-65.

④King，C.S.，Feltey，K.M.and Susel，B.O'Neill.The Question of Participation：Toward Authentic Public Participation in Public Administration［J］.Public Administration Review，1998，58（4）：317-326.

⑤ Rosener，J.User-oriented Evaluation：A New Way to View Citizen Participation［J］.Journal of Applied Behavioural Science，1981，17（4）：583-596.

⑥Arnstein，S.R.A Ladder of Citizen Participation［J］.American Institute of Planners Journal，1969，35（4）：216-224.

⑦Rowe，G.and Frewer，L.J.A Typology of Public Engagement Mechanisms［J］.Science Technology&Human Values，2005，30 （2）：251-290.

⑧Beierle，T.C.Using Social Goals to Evaluate Public Participation in Environmental Decisions［J］.Policy Studies Review，1999，16（3/4）：75-103.

⑨Blahna，D.and Yonts-Shepard，S.Public Involvement in Resource Planning：Toward Bridging the Gap Between Policy and Implementation［J］.Society and Natural Resources，1989，2（3）：209-227.

⑩Webler，T."Right"Discourse in Citizen Participation：an Evaluative Yardstick［M］.In：O.Renn，T.Webler&P.Wiedeman（Eds）Fairness and Competence in Citizen Participation：Evaluating Models for Environmental Discourse.Dordrecht：Kluwer Academic Publishers，1995.

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Evaluating Public Participation in Public Policy-Making：Theoretical Challenges and its Solutions

Zhang Xiaojie/Lou Chengwu/Geng Guojie

The evaluation of public participation in public policy-making is faced with a few theoretical challenges，including no clear and agreed-upon definition and typology of public participation，no widely held criteria for evaluation，and no agreed-upon or reliable measurement tools.The TCT evaluation framework based on participation typology，evaluation criteria and measurement tools can overcome these difficulties and challenges.TCT evaluation framework consists of three elements.First of all，to identify the typology of public participation based on the degree of interaction between decision makers and the public.Secondly，to build evaluation criteria for both public participation process and result based on participation typologies.Finally，to choose suitable measurement tools based on evaluation objects according to three criteria，including usability，reliability and validity.

Public Participation；TCT Evaluation Framework；Evaluation Criteria；Evaluation Tool

D035

A

1009-3176（2016）05-043-（8）

（責任編輯 方卿）

國家社會科學基金青年項目 “基于制度均衡視角的中國公眾環境利益表達機制創新研究”（15CZZ008）、國家“萬人計劃”第一批教學名師項目、中央高校基本科研業務費探索導向重點項目“中國公眾環境利益表達行為樣態與引導策略研究”（N151402006）、教育部人文社會科學研究青年基金項目“中國公眾參與環境決策的影響因素分析與參與績效評價”（12YJC630296）、遼寧省社會科學規劃基金項目“環境群體性沖突及其對策研究”（L11BZZ015）。

2016-5-12

張曉杰 女（1980-）東北大學文法學院講師

婁成武 男（1949-）東北大學文法學院教授 博士生導師 國家“萬人計劃”第一批教學名師

耿國階 男（1976-）東北大學文法學院副教授