中美海岸帶環境保護執法機制比較

張繼平　許小祥　鄭建明

（上海海洋大學，上海 201306）

中美海岸帶環境保護執法機制比較

張繼平許小祥鄭建明

（上海海洋大學，上海 201306）

海岸帶環境保護執法對于區域甚至全國的經濟和社會發展都至關重要，執法機制是否科學合理則決定著執法的成敗。中國的海岸帶環保執法機制還需進一步完善，通過與美國比較，發現中國執法機構分工和權責界限模糊、協調低效，手段乏力，監督途徑不暢，不利于有效執法。美國的經驗啟示我國應優化機構設置以促進高效運轉，強化執法手段以加大執法力度，拓寬監督渠道以提升執法效能。

海岸帶；環境保護；執法機制

中國海岸線達18000千米，美國有22680千米，海岸帶區域在中美都占有重要的自然生態和社會經濟地位。2012年，中國濱海市GDP占全國比重達30%左右，同年美國濱海縣GDP占全國比重高約42%①。近年來，海岸帶地區人口持續增加，經濟活動強度越來越大，生產生活的需要使海岸帶資源面臨被過度開發的困境，由此導致了海岸帶水域污染滋蔓、動植物生境受害加重、漁業資源銳減等難題，需要加強環保執法以改善海岸帶環境。美國對海岸帶的現代化開發較早，它在治理海岸帶環境問題上具有先導性和先進性，中美兩國海岸帶環境特點的相似性也是中國借鑒美國經驗的基礎，其中最重要的經驗之一就是海岸帶環保執法機制及其運作的經驗。執法機制主要要素包含執法機構、執法手段和執法監督，本文將從這幾方面比較考察中美海岸帶環保執法機制，獲取完善我國海岸帶環保執法機制的有益啟示。

一、執法機構比較

執法機構包括中央機構、地方機構和協調機構，中央機構按照各自權責進行全國海岸帶執法的部署和監管，地方機構在中央領導下發揮地方自主性和積極性進行具體執法，協調機構負責在整體、重大和棘手問題上溝通各機構合作并解決機構間的沖突。

1.中央機構組成

中央層面，美國海岸帶環保執法主要由國家海洋與大氣局、環境保護署、農業部和海岸警備隊等四個部門負責。國家海洋與大氣局是聯邦層面海洋管理的最高行政機構，其局長由商務部副部長兼任，它名義上獨立對全國包括海岸帶環保的海洋事務實行統一管理，主要負責管理海洋和大湖區的資源與環境保護；該局的海洋與海岸資源管理辦公室負責執行海岸帶管理、規劃和開發；環保機構負責執行“404濕地計劃”和“非點源污染計劃”②，各州與該局合作處理非點源水污染問題。環境保護署選劃海洋傾廢場和管理海洋非點源污染，應對陸源和海洋污染，組織水質監測和評價。農業部自然資源保護局主要預防和控制潛在點源污染物質進入臨近河流及海洋在內的其他納污水體，以保護流域下游和海洋資源。海岸警備隊負責包括海岸線等區域在內的環境等利益保護和強制執法。美國自1972年《海岸帶管理法》頒布后開始籌措并實行“海岸帶管理計劃”，至今“35個有資質的州和地區中，只有一個沒有加入”③，在這一框架下，中央各機構可以實現陸海統籌，避免海岸帶向海向陸分側的割裂分段執法。

在中國，海岸帶向海一側環保執法的中央機構有環境保護部、海洋局、海事局、漁業局和軍隊環境保護部門等五個機構。《海洋環境保護法》第五條規定，環境保護部“對全國海洋環境保護工作實施指導、協調和監督”，并監管“全國防治陸源污染物排放和海岸工程建設項目”造成污染破壞的環保工作。海洋局對海洋環境進行監管，主要包括工程建設和傾廢損害的具體海洋環保工作。海事局主要負責港區和港區外的非軍事船舶造成的海洋污染，還涉及港區外的非漁業船舶污染，船舶污染涉漁業的，須聯合漁業局管理。漁業局監控涉漁海洋環保，責任區域和執法客體為漁區的非軍事船只和非漁區的漁業船只，如前述，必要時還須聯合海事局執法。軍隊環境保護機構監管處置軍事船舶海洋環境污染。我國海洋管理長期處于這種“多龍治海”、機構力量均勢的格局，為加強統一執法、突出海洋綜合管理定位，2013年3月國務院開啟了打造升級版國家海洋局的改革步驟，“將現國家海洋局及其中國海監、公安部邊防海警、農業部中國漁政、海關總署海上緝私警察的隊伍和職責整合，重新組建國家海洋局，由國土資源部管理”④，負責實施海洋環保在內的多項職能，目前改革尚在推進中。中國海岸帶尚未制定專項管理計劃，中國海上陸上分側的執法機構具有嚴格的分屬，海岸帶陸上一側環保執法涉及環保、土地和農業等多個部門。

2.地方機構組成

美國海岸帶環保執法地方機構有州和郡縣兩級，海岸州設立海洋管理機構，其作為州政府的組成部門，負責人由州長任命，在沿海郡縣也分別設有海洋管理機構，中央機構和地方機構基于“聯邦一致性”⑤原則互相配合制約，即聯邦的某些行為方式應該與州海岸帶計劃一致，州具有相當的海岸帶行為控制權。美國在環保區域管理的模式下，環保署等中央機構一般會設立區域性分支機構，統一對區域制定環保政策和開展執法。

中國地方執法部門由省、市、縣三級構成，按照中央部門設置體例，也分設了環保、海洋、海事、漁業等部門，它們在地方政府和中央對應機構的雙重領導下履行各自的環保職能。為加強區域聯動、提高執法效率，考慮到自然意義上的中國四大海域分區，國家海洋局分別在青島、上海和廣東設立了由其直接領導的正廳級大區域機構，即北海分局、東海分局和南海分局，具有監管分區內環保和環境行為等職責。

3.協調機構組成

美國成立于2010年的國家海洋委員會是海岸帶環保執法最高層決策與協調機構，委員會主席由白宮質量委員會主席和白宮科技政策辦公室主任聯合擔任，國務卿、商務部部長等25個聯邦機構的負責人是委員會成員，具有較大的協調權威和資源。海岸帶管理必須落實到地方政府，因此，地方層面的協調尤為重要，目前，美國州級及以下機構有兩種協調方式，一種是不進行新的立法和政策制定、不設立新的部門，而對現有部門資源進行整合的網狀合作模式，如佛羅里達州；一種是通過立法方法制定特別管理規劃、設置新的特別部門主持海岸帶管理和環保協調，如加利福尼亞州。

在中國的海岸帶環保執法中，《海洋環境保護法》第八條指出：“跨部門的重大海洋環境保護工作，由國務院環保行政主管部門協調；協調未能解決的，由國務院作出決定。”“國務院環境保護行政主管部門”即環保部。中國在重建國家海洋局的同時提出建立國家海洋委員會，旨在進行海洋事務上的統籌規劃和綜合協調，但具體發揮委員會的作用還在探索中。就地方協調與合作而言，對于跨行政區域的海岸帶環保執法，一般由各地方政府協調配合，或者由共同的上級政府協調決策。

通過以上三方面對比分析發現，在中央機構組成方面，美國機構權屬分工明確，各部門執法領域有較為明確的界限，這有利于機構聚焦于一點并實行基于生態系統的統一管理；我國中央機構職能交叉多、缺少核心，在海岸帶環保實際執法中的定位并不十分明確，存在機構重復和力量分散、執法領域重疊和空白并存的雙重矛盾，海岸帶管理向海向陸區域的分屬無疑又增加了海岸帶環保執法的矛盾和復雜性，機構間存在各自為政、爭奪資源、推諉扯皮的痼疾，造成環保執法效果持續低下。就地方而言，美國地方二級體系較中國三級管理為扁平，更有利于政策的上傳下達，保障及時高效的環保執法，基于有效的區域管理則能夠實現陸海統一綜合管理；而中國的大區域分區局限于行政級別，難以對區內歸屬于幾個省的海岸帶進行有效統一管理，基層陸源污染物排海控制和監管長期面臨環保部門不下海、海洋部門不上岸的窘境，執法環節被切斷，這不利于對海岸帶進行陸海統籌、綜合管理。兩國都建立了中央和地方的協調機構，美國中央協調機構常態化、級別高，地方也因地制宜地形成了協調方式；而我國作為中央協調機構的環保部同其他相關部門級別相近、建制相似，協調權威不足，難以整體籌劃，國務院不可能對海岸帶環保的具體協調事務事必躬親，國家海洋委員會還未發揮實效，區域協調和地方合作統歸一級人民政府，在處理問題時難免“頭痛醫頭”、難以面面俱到，機構執法合作面臨困難、難以深入。

二、執法手段比較

執法手段包含行政控制手段、經濟調節手段和刑事司法保障手段。行政控制手段是海岸帶環保執法最基本和最有效的手段，經濟調節手段補充行政控制手段并具有獨立意義，刑事司法手段則針對環境犯罪行為，它是環保執法的強有力保障。

1.行政控制手段

美國在海岸帶環保執法過程中，充分調動行政機關的積極性，統籌行政資源，陸續實行了“海岸帶管理計劃”和“國家河口研究保護區計劃”等計劃，據《海岸帶管理法》308節和315節規定，兩計劃都由聯邦和政府合作，后一計劃是指針對聯邦和州共同指定形成的國家河口體系進行污染防治和河口保護的研究與管理，以加強海岸帶管理，聯邦對州進行指導和撥款，它們共同為海岸帶環保行政執法構建了基礎平臺，提供了主要手段。對行政執法機關，有明確的權利性和責任性規定以確保行政手段的有效運用，如1976年《海岸帶管理法》修正案規定“把聯邦政府承擔的正在進行中的州計劃的運作管理費用的比例從約66.6%增加到最大值80%”⑥，且預算了未來一定年限的撥款數額；而對沒有提交海岸帶管理計劃和國家河口研究保護區計劃的州，或者計劃執行不力，聯邦政府將不給予或停止相關資金資助。此外，在行政執法過程中必要時須采取強制性措施，如海岸警備隊在執行保護海洋環境的職能過程中被授予登臨可疑漁船檢查的權力。

中國沒有類似美國那樣的海岸帶地區專項管理計劃，海岸帶環保執法主要的行政手段包括對為開發資源生態環境受損害區予以經濟補償的“生態補償制度”，為控制海岸工程造成不可逆環境損害而要求與其同時設計、建設、使用環保配備的“三同時”制度以及對向海洋排放污染物進行管理調控的“排污許可管理制度”等手段。違反這些制度將負法律責任，如對于違反生態保護補償制度的行為，有關地方人民政府將給予相關責任人以行政處分，構成犯罪將移送司法機關；建設項目違反“三同時”制度的，《海洋環境保護法》第八十一條規定：“由環境保護行政主管部門責令停止生產或者使用，并處二萬元以上十萬元以下的罰款。”

2.經濟調節手段

經濟調節手段常常作為行政執法工具，許可證和有償使用制度是美國海岸帶環境行為調控的重要舉措，獲取許可證是生產經營者合法進行海洋排污、傾廢的前提，有償使用費用表現為區塊租金、生產稅等多種形式；環保署對違反許可證的行為“進行每天3.75萬美元的處罰”⑦，有償使用費中“僅區塊租金聯邦政府每年的收入就達2000多萬美元”⑧。而超級基金制度則能保證環境事故快速處理的資金需要，資金來自政府、企業、損害者等，如1986年至1991年間的85億美元基金預算，“其中25億來自年收入在200萬美元以上企業的附加稅；27.5億源于聯邦普通稅；3億來自基金利息；3億來自費用承擔者追回的款項等”⑨。根據《海岸帶管理法》315節規定，美國還在“國家河口研究保護區計劃”中規定了科研獎金系統以加強河口系統的研究、教育與人才的培育。

中國通過收取排污費、進行罰款和收繳環保稅費等途徑以治理環境污染。如《海洋環境保護法》第七十三條規定，海洋局對“超過標準排放污染物的”罰款力度在“二萬元以上十萬元以下”；第七十六條明確，海洋局對破壞海洋保護區的罰款處于一萬元到十萬元之間。中國類似美國超級基金制度的油污損害賠償基金制度等制度在法律中對資金的數量、來源、用途和監督沒有做明確規定。中國也設計了相關獎勵制度，《海域使用管理法》第九條規定：“在保護和合理利用海域以及進行有關科學研究等方面成績顯著的單位和個人，由人民政府給與獎勵。”

3.刑事司法保障手段

美國對破壞海岸帶環境的犯罪認定實行嚴格責任，即控方不必證明行為人的主觀罪過。處罰包括“明知危及人身安全、非法處置有害或有毒物質、非法處置其他污染物及危害國家自然資源保護區和野生動植物的犯罪”⑩，對行政執法過程中發現的這些犯罪行為或線索，環保署等機構可以移交檢察官向法院提起刑事訴訟，犯罪成立的，對自然人判處罰金和（或）監禁，對單位判處罰金。如對于水污染行為，根據《清潔水法》規定，罰金最高達每日二十五萬美元，責任人可處以十五年徒刑，二次以上犯罪，最高刑也隨之翻一倍，對某些情節嚴重的污染行為，甚至關停企業?。

中國對造成海岸帶地區面臨重大環境損害危險的和已經造成損害的行為予以刑事處罰，《刑法》規定有“重大環境污染事故罪”和“非法處置進口的固體廢物罪”，相關司法解釋對犯罪行為進行了細化。中國行政執法與刑事訴訟的銜接、提起與美國類同。處罰方面，《刑法》第三百三十八條規定：“對于嚴重污染環境的行為處以三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；后果特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金。”據《刑法》第三百三十九條規定，海岸帶區域的環境行為如果觸犯“非法處置進口的固體廢物罪”，也會根據情節對責任人處以“五年以下”“五年以上十年以下”以及“十年以上有期徒刑”，且都“并處罰金”，對單位處罰金。對于罰金的具體數額《刑法》及相關解釋未作明確規定。

對以上三種手段進行比較分析后可見，兩國都有較為系統的行政控制手段，就其完整性和有效性而言，難分優劣，美國專門設計了針對海岸帶區域的行政控制手段，它們在海岸帶地區的徑行適用保障了執法的高效率；我國的手段在海岸帶亦具有完全效力，具有一定效率；但是我國對于執法機關的權責缺乏明確規定，對于機關有手段而怠用或不用的消極行政情況規制相對乏力。相較美國，我國對于超過標準排放污染物行為的處罰力度過低，對污染者的威懾力度不強，易引發投機行為；整體的環境稅費制度沒有形成統一完備的資金管理機制，環保執法資金難以保障；我國的獎勵制度值得提倡，但需細化。兩國也都形成了環保執法的刑事司法保障機制，美國的處罰原則、范圍、種類、力度明晰強力，我國處罰的危險犯和實害犯在司法解釋中進行了細化，但是在實踐中有困惑；實踐中罰金額度過低，遠難救濟損害。

三、執法監督比較

執法監督主要為行政監督、司法監督和公眾監督。行政監督包括行政機構上對下和機構內部的監督以及行政督察，司法監督包含司法機關依職權的監督、行政相對人及他人的訴訟等方式，公眾監督表現為公眾參與執法部門政策制定、參加相關聽證等形式。

1.行政監督

美國執法機構之間監督方面，“聯邦一致性”原則首先規定了州對聯邦的限制，海洋和海岸帶資源管理署辦公室會同有關機構監督該原則的實施，處理相關申訴。針對消極行政、不依法采取措施改善海岸帶環境的地方政府，聯邦政府將作出取消對其撥款的懲罰。執法部門負責人、執法人員違反相關規定將被處以行政處罰。聯邦執法人員進行行政督查、公布違法報告，將潛在的違法行為移交負責機構處理，行政督察頻次較高，如環保署“1998年進行行政督查23000次”?。

在中國，上級政府及其環保部門對下級進行監督并可對相關責任人提出行政處分建議或作出處罰；環保部在對全國環保工作實施統一監管的原則下對國家海洋局及其他部門在海岸帶的環保執法實行監督，地方的環保部門也對相應級別的海洋部門及其他部門實行監督。海洋部門對在海岸帶區域的排污單位和個人的守法或違法情況可進行現場檢查，且檢查具有強制性、隨機性和內容的法定性，對檢查到的污染設備（施）可查封、扣押。

2.司法監督

美國的檢察官制度實質上是行政權的延伸，司法權掌握在法院系統 （分聯邦和州法院組織系統）。相關權利主體可以就環境執法部門執法行為造成的侵害或認為其違法提起行政訴訟或就責任人的個人違法提起訴訟，法院系統主要通過審判活動實現監督，法院不僅僅可以對執法行為的程序和實體的合法性進行裁判，還可以對執法依據的法律規定進行司法審查，若相關法律規定于憲無據，可徑行裁判執法行為無效。美國1970年代的多部環保法律先后確立“公民訴訟”?條款，此后聯邦法院的四個判例使該制度逐漸完善并趨于定型，這里的“公民”沒有特殊限制，包括自然人、法人、州政府和環保團體等其他社會組織，“訴訟”也涵蓋了行政、民事等各類訴訟，只要海岸帶環境行為或執法造成了事實上的公共利益的損害，任何“公民”都可以提起訴訟，并不必須與環境行為或執法具有利害關系。在實踐中，法院可以決定訴訟費用由訴訟雙方的任一方承擔。該制度已成為“公民”保護環境的重要途徑和手段。

中國檢察院和法院在法定職責內對環保執法行為進行監督，檢察院可以經由對海岸帶區域環境職務犯罪的偵辦、對執法部門提出督促執法及起訴的建議、直接提起刑事公訴或環境公益訴訟、對已審結但確有錯誤的案件提出抗訴等途徑對環保執法進行監督；法院主要通過對各類環境案件訴訟的審判實現監督，有條件的地區還專門設置環保法庭以規范環境違法犯罪的審判，提升審判質量和效率；行政相對人可以向法院直接提起行政訴訟、申請檢察院向法院提出檢察建議或抗訴等途徑進行監督。為擴大司法監督主體以加強監督，2014年頒布的《環境保護法》確立的“環境公益訴訟”制度規定符合條件的與環境污染損害無利害關系的環保團體也有起訴權，該法及相關司法解釋規定環保團體必須同時符合的兩個條件是：第一，在地級市及以上民政部門登記；第二，不間斷專職環保事業五年以上且沒有行政、刑事違法處罰記錄；并且在目前的實務中，只有過環保組織進行環境民事公益訴訟的先例，環境行政公益訴訟是否可行法律尚未明確，也未見實踐案例。司法解釋還規定了敗訴或部分敗訴的原告具有訴訟費減免申請權，由法院決定是否減免。據統計，截至2014年第三季度末，全國“生態環保類的社會組織約有7000個。符合《環保法》及其《解釋》的700余家社會組織都可提起環境公益訴訟”?。從實踐來看，去年全國立案的該類訴訟寥寥可數。

3.公眾監督

公眾對執法的監督不可或缺，為了切實保障公眾監督的權利，美國確立了完善的公眾聽證制度，《海岸帶管理法》311節規定聽證日前需有不少于30日的通知期，相關材料都應容易獲得、內容明晰，否則，根據憲法的“正當程序條款”，執法和決策將因違法而無效。在海岸帶執法過程中，執法部門在一個項目實施前需要通過正式的討論會、聽證會、問卷調查等方式與當地的社會團體、企業法人以及其他公益組織進行平等對話，了解并吸納他們的意見。美國各州濱海委員在有關公共利益的許可審批和計劃方案出臺等政策執行階段及政策制定過程中均多有公眾參與。參與監督的方法還包括與不法者進行交涉、評論執法中的違法行為并提出改進建議等。

中國公眾對執法進行監督也逐漸普遍。“公眾參與”環保是中國《憲法》確定的基本原則，為此相關環保法律還設置了執法部門和企業的環境污染和治理的信息公開制度，但是目前公眾監督海岸帶環保執法的方式方法、途徑和其他保障機制都不夠明確，關于信息公開大部分為原則性規定。相關行政法律規定了依當事人申請的行政處罰、許可和復議聽證，如行政處罰申請聽證的條件有被責令停產停業、吊銷證照和罰款較大，對于罰額是多少，法律未明確，行政許可和復議聽證也要求涉及當事人“重大利益”或“社會影響較大”等因素。此外，《海洋環境保護法》第七十二條指出，“所有船舶均有監視海上污染的義務”，“民用航空器發現海上排污或者污染事件，必須及時向就近的民用航空空中交通管制單位報告”，但是缺乏激勵措施或消極報告的責任規定。

比較以上三方面分析認為，中美兩國都建立了執法的行政監督機制，相對而言，美國的行政監督更為科學健全：“聯邦一致性”原則使聯邦和州執法機構互相監督、聯邦機構對州機構可依法實行懲罰責任，而我國機構缺乏下對上的限制、上對下的監督力度也不夠。我國與美國的司法機關監督機制表現出各自的特征，但都較為成熟完善；司法監督還取決于訴訟主體面和途徑的暢通度，中美訴訟主體面和途徑差異主要在：美國“公民訴訟”制度框架保障了個人和單位獲取司法救濟和監督的有效；中國“環境公益訴訟”制度的訴訟主體資格受到苛刻限制，訴訟類型也只以民事為主，這都導致該制度現階段難以發揮實效。美國公眾監督和中國相比，信息公開途徑、程度、時限等有法律保障，公眾監督制度更加明確可操作，公眾監督有徑可循；中國公眾監督制度尚不成熟，企業和政府公開信息的及時性、真實性和完整性難以保障，公眾聽證規定并不具體，實踐中往往流于形式，影響了公眾監督的深度和廣度。

四、美國海岸帶環境保護執法機制對中國的啟示

通過以上比較分析，我們發現美國海岸帶環保執法機構分工明確、各負其責、協調高效，一系列制度提供有針對性的系統，行政控制手段綜合運用，經濟調節手段強度合理，刑事司法保障手段具有威懾力，行政部門上下級配合制約，司法監督途徑暢通，公眾監督有徑可循，它們共同編織起嚴密的海岸帶環保執法機制之網。中國也初步建立起海岸帶環保執法機制，但相較美國，中國涉海岸帶環保執法機構分工不明、權責不清、協調低效，執法手段無力，監督途徑不暢，海岸帶環保執法機制的不足導致海岸帶環境污染難以得到有效控制。美國的經驗啟示我國應優化機構設置以促進高效運轉，強化執法手段以加大執法力度，拓寬監督渠道以提升執法效能。

1.優化機構設置以促進高效運轉

海岸帶地區作為公共利益和政府作用的密集區，在環境管理和資源利用的問題上具有極大的復雜性，“一個部門對另一個部門的沖突和影響特別大，如果沒有最高管理權力——即在政府和個別部和部門層以上——海岸帶綜合管理取得成功的機會是非常少的”?。有鑒于此，第一，在中央層面，可以建立我國的海岸帶管理計劃，打破陸海分界，在這一機制下對環保、海洋和海事等機構進行明確再分工、劃定權責界限，這些機構可以設派專門機構專職海岸帶環保事務，基于此，需要進一步整合資源加強海洋局這個中心，以進行統一領導、整體籌劃。第二，在地方層面，應強化國家海洋局幾個大區域分局的權力和資源，使其一定程度上超然于地方政府，賦予其相當的區域政策制定和執行權，有效溝通中央和地方，使其能夠聯合地方進行必要的專項區域污染治理行動，避免執法環節的割裂，提升政策執行及其反饋速度。第三，要建立運轉高效的高級別協調機構，為此國家海洋委員會要進一步發揮作用，地方上的協調也不能僅僅依賴一級政府，強化后的大區域性機構可以分擔甚或負責區域內的協調工作。

2.強化執法手段以加大執法力度

環境庫茲涅茨曲線認為“環境質量隨著經濟增長的積累呈先惡化后改善的趨勢”?，這在實踐中得到了大量證明，而改變當前我國污染隨經濟發展上升的趨勢的重要舉措之一就是強化執法手段及其運用。因而，首先，要建立系統專門的海岸帶環保執法行政手段，并且規定執法機構消極執法的懲罰性責任，以強化手段的運用，有效的做法如可以建立全國性的非點源污染計劃，計劃的內容應該涵蓋執法機構和行政相對人的責任和權利。其次，加強經濟手段運用的力度，建立完善的環境稅費和罰款制度，包括資金的征繳、使用、管理和監督都要做明確的可操作性規定，額度可以兼采幅度制和比例制，根據實際制定和適用補償性和懲罰性的罰沒制度，使稅費和罰款與對環境的損害相應，切實發揮其調控污染行為的作用。最后，明確環境犯罪行為的處罰范圍、種類和力度，確立與經濟發展水平相適應的罰金制度，確保罪刑相適應，有效威懾并管控海岸帶環境污染行為。

3.拓寬監督渠道以提升執法效能

有效的監督是科學高效的執法機制的重要內容，它能夠促進權力的陽光運行，進而督促執法效能的提升。鑒于此，一要建立上下級執法部門的雙向監督機制，可借鑒“聯邦一致性”原則構建我國上下級機構的互相監督機制，節制上級權力的任性，規制下級的懶政避責，避免機構間頡頏造成行政資源浪費。二要從環境公益訴訟制度自身的進一步建設與培育、擴大訴訟主體兩個層面促進司法監督效果提升，就此一則可以對該制度的適用領域、訴訟主客體、程序和救濟作出更為細致的規定，鼓勵和增進其適用，二則可以進一步立法放寬訴訟主體資格，并且對環境公益組織的培養和擴大給予政策和財政方面的支持。三要建立明確的公眾參與、信息公開和救濟制度保障公眾監督，公眾參與的方式方法、途徑和日期等需要法律明確，信息公開的時間、范圍和程度等需要制度保障，對違反的行為要有救濟，應該保障公民的申訴和訴訟權，督促行政機關開放公眾參與和進行及時有效的信息公開，并且對參與監督的效果要有上級部門或第三方的評價和反饋機制。

注釋：

①王占坤、趙銳：《美國發布<2014年海洋與海岸帶經濟報告>》，《中國海洋報》2014年4月22日A4版。

②③⑥［美］Biliana Cicin-Sain、Robert W.Knecht：《美國海洋政策的未來——新世紀的選擇》，張耀光、韓增林譯，海洋出版社，2010年，第224頁；第117頁；第112頁。

④國務院將重新組建國家海洋局.新華網.http：//news.xinhuanet.com/2013lh/2013-03/10/c_114965295.htm

⑤U.S.C.§1456.

⑦張建宇：《美國排污許可制度有哪些經驗》，《人民周刊》2016年第2期，第57頁。

⑧張靈杰：《美國海岸海洋管理的法律體系與實踐》，《海洋地質動態》2002年第18卷第3期，第32頁。

⑨轉引自葉知年：《環境民法要論》，法律出版社，2014年，第329頁。

⑩?［美］尼爾·沙佛阿隆·S.羅特：《美國應對環境犯罪的行政范式與刑事對策》，《北京政法職業學院學報》2009年第2期，第75頁；第73頁。

?U.S.C.§1319.

?李艷芳：《美國的公民訴訟制度及其啟示》，《中國人民大學學報》2003年第2期，第123-125頁。

?邢世偉、金煜：《700社會組織可提環境公益訴訟》，《新京報》2015年1月7日A6版。

?［美］約翰 R·克拉克：《海岸帶管理手冊》，吳克勤、楊德全、蓋明舉譯，海洋出版社，2000年，第32-33頁。

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［8］張福德.美國環境犯罪嚴格刑事責任的演化與評析［J］.北方法學，2013，（2）：64-71.

［9］胡亞球，夏瑋.對檢察機關環境保護監督機制的反思與完善［J］.揚州大學學報（人文社會科學版），2013，（2）：16-20.

A Comparison between China and US：Mechanism of Law Enforcement of Environmental Protection for the Coastal Zone

Zhang Jiping/Xu Xiaoxiang/Zheng Jianming

The law enforcement of environmental protection for the coastal zone is essential for the economic and social development of coastal zone，and whether the mechanism of law enforcement is scientific and effective determines the success or failure of the law enforcement.Compared with US，China doesn't have definite division of labour and rights and liabilities.At the meantime，the methods of law enforcement are used unbalanced and weakly with very poor supervision lead to bad results.The experience of US provide some enlightenment for China to improve this situation including defining the division of labour and rights and liabilities of institutions，strengthening comprehensive methods and expending the channels of supervision.

Coastal Zone；Environmental Protection；the Mechanism of Law Enforcement

D920.9

A

1009-3176（2016）05-104-（8）

（責任編輯 矯海霞）

2016-5-30

張繼平 男（1957-）上海海洋大學人文學院教授 院長

許小祥 男（1990-）上海海洋大學人文學院碩士研究生

鄭建明 男（1975-）上海海洋大學人文學院行政管理系副教授 博士