基本公共服務均等化的財政保障機制與模式探索*
——經濟新常態下浦東改革的實證分析

賀小林 馬西恒

（上海行政學院，上海 200233）

基本公共服務均等化的財政保障機制與模式探索*
——經濟新常態下浦東改革的實證分析

賀小林 馬西恒

（上海行政學院，上海 200233）

財政保障機制與模式創新是實現基本公共服務均等化的關鍵環節。經濟新常態下財政增速下滑將給基本公共服務供給能力帶來挑戰。當前我國基本公共服務普遍存在投入總量不足和結構性問題，區域、城鄉、人群保障不均，財政投入效率不高。本文基于十八屆三中全會以來浦東新區的實證分析，建議通過明確和細化基本公共服務類別和項目，鼓勵政府保障向政府購買轉變，分類確定基本公共服務財政分擔機制，培育基本公共服務社會組織供給主體等方式來推進基本公共服務均等化財政保障機制與模式探索的改革。

基本公共服務均等化；財政保障機制；浦東新區

基本公共服務均等化是全體社會成員共同享受改革開放和社會發展成果的基礎和前提，也是解決民生問題、化解社會矛盾、促進社會和諧、體現社會公平的迫切需要。基本公共服務均等化必須建立在穩固的財政保障基礎之上，但在經濟新常態背景下，政府財政增速放緩的態勢將影響基本公共服務發展的財政供給能力。為此，上海市浦東新區在“小政府、大社會”的治理理念下，就完善基本公共服務的財政保障與預算體制，加強基本公共服務領域的政策引導和實事項目建設，培育社會組織，搭建基本公共服務平臺，建立政府購買基本公共服務新機制等方面進行了探索。［1］作為上海市面積最大、人口導入最快、區域內部城鄉差異最大的區域，浦東新區基本公共服務財政投入保障機制與模式的探索不僅在上海具有代表性，對國內其他地區也有啟示意義。

一、基本公共服務均等化的財政保障機制與模式探索

十八屆三中全會將“緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進社會公平正義深化社會體制改革，推進社會領域制度創新，推進基本公共服務均等化”［2］作為當前深化改革的重點工作之一。從理論上來講，政府職能的變遷影響到基本公共服務供給的發展。在政府職能以社會管理與公共服務職能為主導的階段，基本公共服務均等化目標將從經濟目標主導下的城鄉二元特征轉變為結構體系不斷完善的綜合性改革。［3］為此，近年來浦東新區從以下4個方面進行了積極探索：

1.完善保障民生的財政預算體制

當前，民生問題受到社會各界尤其是政府部門的格外關注，財政改革的 “民生”色彩愈加凸顯。民生財政是實現基本公共服務均等化的根本路徑，是發展成果由人民共享的最直接體現。［4］在構建全民共建、共享社會治理新格局中，細化基本公共服務均等化以保障民生，需要以財政體制改革為契機，合理調整區內財力的分配關系，加大財政資金保障力度，同時注重基本公共服務投入公平和效率的平衡，改革財政撥付機制，優化財政支出結構。這與十八屆三中全會“深化財稅體制改革，建立現代財政制度”的精神一脈相承。自2009年原南匯區并入浦東新區以后，浦東新區財政局在調研分析區域內南北鎮財政體制的基礎上，進一步完善了財政預算體制。為了保障和改善民生，財政預算按照“一級政府、一級財政，事權與財權相統一”的要求，理順了養老、醫保、就業等九大民生方面，市、區、鎮三級分擔的財力投入體制。

表1 浦東新區財政預算體制改革政策一覽

2.設立基本公共服務財政專項基金

基本公共服務具有內涵豐富、特征多元的特性。相關研究表明，簡單增加基本公共服務領域的財政資金投入并不能立即改善區域內基本公共服務的差距。單純提高人均社會保障經費對縮小基本公共服務城鄉差距也沒有明顯作用。［5］因此，堅持突出重點、加大資金統籌力度、創新資金支持方式，聚焦突出、亟待解決的民生熱點難點問題成為基本公共服務供給領域“補短板”的政策訴求。浦東新區結合實際情況，建立了社會保障、公交發展等相應財政專項基金。如在社會保障方面，針對城鄉居民醫療保險建立了專項統籌基金。在公交事業發展方面，為了解決人口大量導入后產生的公共交通問題，設立了公共交通發展基金。2012年區級預算安排專項轉移支付5億元，主要用于與市政府相關改革措施配套的“鄉財縣管”激勵資金、大型居住社區補貼等方面。實踐表明，基本公共服務財政專項基金的設立對促進基本公共服務均等化的提質增效具有重要作用。［6］

3.制定引導社會事業發展的財政扶持政策

基本公共服務是一個社會人們生存和發展必需的基本條件，是一個社會非由政府提供不能有效滿足和充分保障的基本福利水準。［7］但是各項社會事業亟待發展，所需資金投入巨大，政府有責任和義務充分發揮財政投入“四兩撥千斤”的撬動作用，積極引導社會的資金、人才、資源為民生發展服務。“十一五”期間浦東新區先后制訂了進一步促進養老事業發展的財政扶持意見、促進民間組織發展的若干意見等一系列促進社會事業發展的財政扶持政策。在此基礎上，又出臺了“十二五”期間促進浦東新區社會組織發展的財政扶持意見及“十二五”期間浦東新區養老發展扶持政策。通過這些政策，有效發揮了財政資金的撬動作用，引導大量社會資金進入社會事業發展領域，推動了新區社會事業迅速發展。

4.探索政府購買服務的財政投入模式

十八屆三中全會明確提出要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。近年來新區政府基本公共服務的供給模式已從傳統的政府直接承擔、大包大攬的階段走向市場化服務供給階段。為進一步轉變政府職能、創新政府提供公共服務的方式，優化財政投入模式、節約財政支出、提高財政資金使用效率，浦東新區財政積極推進政府購買服務的投入模式，共涉及財政資金500547.76萬元。其中2008年120942.70萬元，占財政支出2.72%；2009年167945.39萬元，占財政支出3.53%；2010年211659.69萬元，占財政支出4.04%。2011年，浦東新區政府購買服務的事項共分22大類，122個子項目。其中納入政府采購目錄的共有21項，占財政支出2.12%；有政策依據的有21項，占財政支出0.89%。

二、基本公共服務均等化的財政投入與主要問題

黨的十八大報告把“到 2020年總體實現基本公共服務均等化”作為全面建成小康社會的目標之一，要求加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系。但是，由于現行財政投入模式、不同區域經濟發展水平差異以及政府購買服務機制的不完善，使得公共服務的財政保障體制機制在運行中仍存在若干問題。［8］為有效推進基本公共服務均等化，仍然需要突破目前公共服務財政保障機制與模式方面存在的問題。

1.基本公共服務財政投入總量和結構均有待優化

基本公共服務主要是政府提供的，政府對基本公共服務的財政投入狀況在相當程度上也決定了基本公共服務的數量和質量。［9］從財政投入的總量來看，浦東新區社會民生不斷改善，以2012年為例，社會民生投入達到249.43億元，占財政支出的37.4%，但與發達國家相比還存在著一定的差距。從投入結構來看，我國當前在保障公共服務經費的財政預算方面，政策上未能與時俱進。比如，采取因素法核定人員標準，按戶籍人口數量核算下撥經費，這種無差別單一標準的預算安排并不能使政府提供更好的公共服務。浦東新區地域廣，流入人口多，處于城鄉差別很大，二元結構矛盾突出的發展階段。“人口空間移動與公共管理和服務資源配置之間是雙向互動的關系。大量浦西和外來人口導入，受外來人口遷移和市內人口遷移雙重影響，現有的公共資源配置與常住人口總量及其結構不相匹配。”［10］

2.區域、城鄉與人群間的基本公共服務供給失衡

區域基本公共服務均等化體現了公共財政和發展財政的統一。地方財政支出的結構、偏好與民生性支出的效率，是導致區域間公共服務差異的重要因素。［11］由于發展水平不同，經濟基礎各異，當前城鄉之間、區域之間、人群之間多重二元結構矛盾仍然十分突出，基本公共服務均等化面臨著很大壓力，財政均等化水平也有待于提高。從浦東新區來看，這種不平衡主要表現在以下方面：

一是區域間不平衡。突出表現在南片（原南匯區地域）和北片（原浦東新區地域）的財政保障水平上。南片在教育、醫療衛生、社保等方面，公共財政保障水平明顯低于北片。例如，2012年浦東新區24個鎮中，財力規模在5億元以上的鎮有7個，數量占29.2%，資金量占43.5%；財力規模在3-5億元的鎮有11個，數量占45.8%，資金量占45.5%；財力規模在3億元以下的鎮有6個，數量占25%，資金量占11%。其中最高的川沙新鎮為8.3億元是最低的老港鎮1.2億元的7倍。可見鎮域之間財力高低落差很大，發展不均衡問題較為突出。

二是城鄉間不平衡。城鄉之間公共財政保障水平相差較大。目前浦東新區優質教育資源和醫療衛生資源大多集中在城區，城鄉教育和醫療衛生水平的不均衡性十分顯著。全區6所市實驗性示范高中和6所市示范性幼兒園幾乎都在城區，而郊區學校由于處于區域邊緣的地理位置、交通不便以及辦學開放度較低，整體辦學水平不高。同樣，衛生資源配置也不均衡，全區9所三級醫院大多集中在沿江街鎮，而地域較廣的南部地區和城郊地區目前僅有一所新建的三級醫院，城郊居民難以就近享受優質醫療資源。

三是人群間不平衡。由于歷史原因和發展水平的限制，外來人員尚無法享受與本地居民水平一致的基本公共服務，在教育、醫療、住房和養老保障等方面均存在較大差距。例如，教育方面外來人員子女尚不能完全參加本地高考。外來人員的醫療保障水平較低，對于外來人口的住房保障覆蓋還比較困難，投奔子女、親友的外來老年人群尚未納入基本公共服務的范疇。

3.政府購買基本公共服務的機制需要創新

全面建設基本公共服務均等化的財政體系是一個漫長的過程。特別是隨著各項改革的推進，一些深層次的矛盾逐漸暴露，制約了財政有效提供公共產品的能力和水平。“審視政府購買公共服務的困境，需求方缺陷和供給方缺陷是政府面臨的最大挑戰，能否成功地超越和克服需求方缺陷和供給方缺陷，是決定政府購買公共服務成敗的關鍵所在。”［12］以浦東新區為例，雖然政府對購買基本公共服務進行了大力探索，取得了較好的成效，但也存在一些問題。

一是從服務購買主體來看，政府職能轉變還沒有到位，事業單位改革正在進行中，事業單位職能范圍依然十分廣泛，抑制了市場和社會力量的發展。二是從服務提供主體來看，部分公共服務企業和社會組織本身不夠成熟，特別是社會組織發育還不完善，覆蓋面不夠寬，無法承接政府購買服務的內容。盡管新區政府近年來大力扶持社會組織的發展，但其覆蓋范圍、功能等仍不能滿足新區經濟社會發展的要求，社會組織的發育仍有很大的潛力。三是從服務購買平臺來看，政府與企業和社會組織之間缺乏了解，信息不對稱。政府想將某項職能通過購買服務的形式來實現，卻不知道是否有相應的企業或社會組織可以提供這方面的服務；有些企業或社會組織可以提供某些服務，但卻不知道應通過何種途徑、向哪個部門申請，或者不知道哪些部門需要這些服務。四是從服務購買的內容來看，各界還存在著不同的認識。有時候概念比較模糊、容易混淆，一些本該購買的服務未采用購買的方式，一些直接撥付的要求卻被冠上了“購買”的名義。

三、推進基本公共服務均等化的政策目標與制度保障

基本公共服務均等化需要充分發揮財政供給的導向作用，著重推進政府主導、市場提供、社會參與等相互銜接的基本公共服務供給機制和均等發展格局。我國經濟進入新常態意味著未來一段時期將是社會經濟轉型的關鍵時期。在此期間，浦東新區的基本公共服務均等化發展也是挑戰與機遇并存。繼續推進基本公共服務均等化，需要進一步優化思路、明確政策目標，并在此前提下選擇更加合理的實施路徑。

1.基本公共服務均等化的改革思路與政策目標

在浦東建成較為完善的基本公共服務管理系統、初步形成財政投入制度化、服務供給多元化、服務水平均等化、管理體系規范化的服務格局，實現“財政支撐、統籌有力、研究先行、政策導向、制度完備”的公共服務投入和均衡發展新格局和新體系。具體的政策目標包括：

一是構建分工協作、運轉順暢的基本公共服務管理體制與機制。這方面主要是通過促進基本公共服務資源的均衡布局和有效利用，使公共資源的宏觀配置效率顯著提升，從而能夠在3年左右的較短時間內初步建立與上海和浦東新區經濟社會發展水平相適應的、較為完備的基本公共服務體系。

二是建立基本公共服務政府購買與社會組織培育相結合的制度。通過政府購買服務來促進社會組織的發展，依托多元化、多主體的競爭來提升基本公共服務主體的服務水平和服務能力，充分發揮各類基本公共服務供給主體的服務功能和服務效率。

三是改變基本公共服務的財政保障方式，擴大政府購買服務力度。從傳統的財政直接撥付方式轉向以市場競爭為基礎的政府購買服務。可在養老基本公共服務領域選擇若干政策試點項目，在政策試點基礎上總結經驗，逐步推廣到其他基本公共服務領域。由此不斷提高政府購買公共服務的比例，先期實現可購買的基本公共服務中政府購買比例達到50%。

四是體現財政購買服務與相關部門監管服務的有效整合。通過政府購買服務和談判機制的建設，形成政府主導、市場配置、結構合理、協調發展的基本服務供給體系。到2020年，在政府能夠購買的基本公共服務中，購買服務的比例達到100%，在全國率先實現基本公共服務均等化。

2.基本公共服務均等化的實施路徑與政策建議

（1）政策路線圖與時間表

針對浦東新區基本公共服務均等化的進程，設計改革的路線圖與時間表，擬將整體的基本公共服務均等化改革分為三個階段：

一是分類梳理階段。各行業主管部門梳理好基本公共教育、就業服務和社會保障、基本社會服務、基本醫療衛生、計劃生育、基本住房保障、公共文化、公共體育和殘疾人基本公共服務9大類基本公共服務的產品分類，細化并明確各類基本公共服務包的內容和項目。

二是政策試點階段。優化財政支付工具并進行基本公共服務政府采購的政策試點。按照“先易后難”的原則進行探索，從民政養老領域的基本公共服務開始政府購買服務試點。建議制定基本公共服務均等化“三年行動計劃”，逐步擴展到就業服務和社會保障、基本社會服務、公共文化、公共體育和殘疾人基本公共服務6類基本公共服務。

三是政策推廣階段。在政策試點評估的基礎上繼續推進基本公共服務均等化工作，基本公共教育、就業服務和社會保障、基本社會服務、基本醫療衛生、計劃生育、基本住房保障、公共文化、公共體育和殘疾人基本公共服務9大類基本公共服務全部納入政府采購范疇。完善財政轉移支付政策，就基本公共服務均等化的財政投入績效進行系統評估并政策推廣。

圖1 浦東新區基本公共服務均等化政策路線圖與時間表

（2）實施路徑與政策建議

按照以上政策路線圖的設計，基本公共服務均等化的實施路徑與政策建議包括：

一是明確基本公共服務分類。按照基本公共服務包的內容和性質，財政部門需要會同相關管理部門就基本公共服務進行具體的分類。按照基本公共服務屬性和財政出資方式的口徑，擬將基本公共服務分為普惠型、引導型、發展型三類。其中：

普惠型公共服務是指涉及公共安全或無法確定特定受益人群，而由全體人群受益，需要政府無條件提供和覆蓋的基本公共服務。例如，教育行業中的義務教育階段費用；衛生行業中的傳染病防治、免疫疫苗接種；文化領域的場館開放、閱讀平臺建設等，環境部門的綠化建設、PM2.5污染治理、垃圾處理等。

引導型公共服務是指按照常住人口口徑以及和上海市居住證積分制度相結合來實施的對于浦東新區發展所需要人群的基本公共服務。例如，教育領域的中等職業教育免費和助學金。

發展型公共服務是指限于戶籍人口，由各個經濟較為發達、條件和基礎較好的街鎮推行的特色基本公共服務項目。這些項目是未來隨著經濟與社會發展，基本公共服務均等化水平提高和動態發展的服務政策儲備。例如貧困人口的救濟；衛生和計生部門的女性乳腺癌篩查、65歲以上戶籍老人的健康體檢、精神疾病防治、大腸癌篩查；教育部門的貧困學子大學助學金、重點大學入學獎勵；文化相關的社區圖書館建設、發放口罩等。各行業主管部門可以對照 《上海市基本公共服務體系暨2013-2015年建設規劃》中不同條線的基本公共服務領域的服務項目、覆蓋人群和保障標準等內容，參照相應標準來細化基本公共服務包。

二是優化財政支付的政策工具。“實踐證明，與傳統的政府‘自給自足’和‘壟斷供應’模式相比，以市場檢驗為標志的公共服務改革會大大降低公共服務供給成本，提高了公共服務效率。”［13］財政在基本公共服務均等化中的職責體現在其通過直接撥款和公共服務購買兩種政策工具來實現，兩種方式的作用機理和運行方式存在本質的區別。需要就基本公共服務的內容進行細化，明確哪些適用購買機制，哪些適用直接撥款。本研究認為，政府購買服務需要具備以下三個特征：一是基本公共服務可以量化，如免疫疫苗接種等；二是基本公共服務的價值取向非常明確，提供這類服務數量越多越好，如傳染病防治；三是盡可能做到全覆蓋，全體人群受益，例如空氣污染的治理等。

從體制機制創新的角度來看，一般而言，通過撥款的方式來提供公共服務通常不要求競爭。其中適合撥款方式的主要有人員經費機構、運行經費和服務成本三大類。政府要提高公共服務均等化的效率，撥款的方式提供服務越少越好，而通過政府購買服務來提供競爭的基本公共服務越多越好。此外，政府購買基本公共服務過程中還需要健全服務競爭機制，建立購買評估制度。一是參照政府采購和招投標相關法律法規，制定具體操作程序，應通過媒體公開信息，符合資格要求的企業和社會組織均可參與，建立有效的競爭機制；二是研究制定科學的購買服務綜合評價指標體系，加強政府對購買服務內容的監測評價，把購買服務數量和質量指標納入各部門考核體系。同時，積極引入外部評估機制，建立多元化的績效評估體系。

三是完善轉移支付比例設定。在財政分權體制下，財政轉移支付既是為了實現區域間各項社會經濟事業的均等化發展而產生的一種重要的財政制度，也是縮小區域經濟發展差異以及實現區域間基本公共服務水平均等化的一項重要的政策工具。［14］在事權和支出責任梳理明晰的基礎上，考慮到部分鎮因區位、經濟財政發展水平、財力規模、歷史原因等因素，承擔轄區內基本公共服務支出有困難的，可由區財政區分不同區域等級、按一定分配因素計算一般性轉移支付給予不同程度的財力補貼，以滿足各鎮基本公共服務水平均等化的要求。具體分配因素的選擇，除目前已經使用的常住人口、人均財力、地均財力以及其他與基本公共服務密切相關的統計指標外，還應考慮引入積分制權重、三類基本公共服務補貼系數等因素，以使轉移支付更有針對性和科學性，符合更加合理、有效的基本公共服務均等化政策目標。

具體到不同類別、不同類型的基本公共服務，可以按照其性質分別按照不同的比例進行分擔。建議：普惠型基本公共服務由區級財政承擔；成果型基本公共服務由區、鎮兩級財政共同承擔。其中區級層面承擔大部分，街鎮財政承擔小部分；發展型基本公共服務主要由街鎮財政承擔，區級財政給予適當鼓勵。具體分擔比例建議相關業務部門在明確行業基本公共服務的類別和項目之后，與財政局以及街鎮共同協商決定。并且基本公共服務均等化的發展要求盡可能加大區級統籌的力度，促使區級統籌的基本公共服務項目比例逐步增加。

四是重視基本公共服務社會組織培育。社會組織的培育體現了十八屆三中全會強化社會治理理念的精神和要求。“政府以多種形式向支持型社會組織購買公共服務是近年中國基層政府社會管理的創新方式之一，也是推動中國支持型社會組織發展的助力之一。”［15］但現有的社會組織發育不健全使得政府購買基本公共服務遇到了一定的難題。因此，社會組織由誰來培育的問題成為當前亟待解決的一個關鍵問題。承接政府購買服務項目客觀上需要有一個適應和培育的過程。對此，新區財政需要創新管理理念，突破相關體制機制。一方面，突破政府職能轉變過程中邊界模糊，認識不統一的問題，發揮市場在資源配置中的決定性作用。同時，政府各部門間應該統一認識，形成合力，共同推進基本公共服務政府購買的改革試點。另一方面，要突破原來對社會組織的傳統監管模式，借鑒并引入社會組織“負面清單”管理機制，將事前審核擴展到事中跟蹤和事后監督，并通過公開信用評級的方式，以市場的力量加快培育和促進社會組織的健康有序發展。在基本公共服務均等化的進程中，政府每購買一項服務均將促進社會組織的培育和發展，在同一種基本公共服務的提供上至少培育3家以上服務提供的社會組織，以確保充分的市場競爭。

四、結語

基本公共服務均等化目標的實現是一項復雜的社會政策，和任何其他社會保障領域的重大改革任務一樣，面臨著利益的重新調整以及對于公平和效率雙重目標的同時訴求。因而財政保障機制的完善與模式的探索就顯得尤為關鍵。本文力圖就我國地方政府在推進基本公共服務均等化過程中的財政保障機制進行制度設計和政策探索。通過研究發現，現階段基本公共服務均等化的問題除了財政投入不足之外，更突出地表現為服務體系不健全和服務能力不足。現在面臨的主要問題是基本公共服務內涵的動態化發展，服務的體系的不完善、以及服務主體的能力不足。

值得重視的是，經濟新常態下，增速下滑的地方財政有可能會給基本公共服務供給帶來更大的壓力和挑戰。因而解決均等化服務供給體系不完善和服務能力不足的問題顯得更為困難和更為急迫。一方面，對于什么是基本的公共服務還未能系統地梳理清楚。基本公共服務的分類、標準化和價格的確定是進行有效財政保障的基礎。另一方面，創新社會治理模式下基本公共服務的多元化供給已經迫在眉睫。而社會組織的服務能力的提升不是一朝一夕可以完成的。

針對我國目前公共服務體系存在的問題，必須通過從傳統政府直接撥付的財政保障方式向政府購買服務進行探索。從短期來看，嘗試政府購買服務只是一種引導，而要培育社會組織的服務能力，從根本上解決基本公共服務的高效率供給則需要一個更長的歷史過程，“需要在社會政策體系建設和體制機制創新方面取得突破性進展。”［16］浦東新區財政保障機制與模式的創新探索將為地方政府基本公共服務均等化提供更多改革經驗。

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The Financial Support Mechanism of Basic Public Service Equalization——An Empirical Analysis based on the Reform of Pudong New District Under the New Economic Normal

He Xiaolin/Ma Xiheng

Financial support mechanism and its'model innovation are the key links in the equalization of basic public services.The decline of financial growth will challenge the supply capacity to basic public services under the new normal of economy.Currently，insufficient investment and structural imbalance are the two common problems in basic public services.The financial investment is not only inefficient，but also unevenly distributed among different regions，urban and rural areas，and population groups.This article gives an empirical analysis on the public service reform of Pudong New District in the last three years，and proposes some suggestions to promote the equalization of basic public services and its'financial support mechanism，such as defining and refining the basic public service categories and projects，encouraging the government transition from the guarantee to purchases，determining a financial sharing mechanism based on the descriptions of basic public service，and cultivating NPOs suitable for the provision of basic public services.

Equalization of Basic Public Services，Financial Support Mechanism，Pudong New District

D669.3

A

1009-3176（2016）05-027-（9）

（責任編輯 譚力）

國家社科基金青年項目 “新型城鎮化背景下城鄉融合型社區協調治理機制研究”（編號：15CGL061）的階段性成果；上海市浦東新區財政局委托項目“浦東新區預算參與改革研究”（編號：C-C341）的研究成果。

2016-6-20

賀小林 男（1985-）上海行政學院社會學教研部講師 博士

馬西恒 男（1969-）上海行政學院社會學教研部主任 教授 博士