基于AHP-SWOT模型的高標準基本農(nóng)田建設(shè)發(fā)展策略研究
——以沈陽市為例*

于　新，李雙異，陸　璐，汪景寬※

(1.沈陽農(nóng)業(yè)大學(xué)土地與環(huán)境學(xué)院，遼寧沈陽　110866； 2.沈陽市規(guī)劃和國土資源局，遼寧沈陽　110003)

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·問題研究·

基于AHP-SWOT模型的高標準基本農(nóng)田建設(shè)發(fā)展策略研究
——以沈陽市為例*

于新1，李雙異1，陸璐2，汪景寬1※

(1.沈陽農(nóng)業(yè)大學(xué)土地與環(huán)境學(xué)院，遼寧沈陽110866； 2.沈陽市規(guī)劃和國土資源局，遼寧沈陽110003)

“十分珍惜和合理利用每一寸土地”是我國的基本國策，中國作為一個農(nóng)業(yè)大國，糧食安全至關(guān)重要，而高標準基本農(nóng)田建設(shè)作為保證我國糧食安全的一項重要舉措，意義尤為重大。在此背景下，文章將層次分析法應(yīng)用于SWOT分析中，建立AHP-SWOT模型，并以沈陽市為例，分別從優(yōu)勢、劣勢、機會和威脅4個方面分析了沈陽市高標準基本農(nóng)田建設(shè)的發(fā)展現(xiàn)狀，通過權(quán)重計算，比較各方面優(yōu)先次序，從而進行未來的戰(zhàn)略模式選擇，因地制宜地為未來沈陽市未來高標準基本農(nóng)田建設(shè)的發(fā)展決策提供理論指導(dǎo)。研究表明：沈陽市高標準基本農(nóng)田建設(shè)的發(fā)展現(xiàn)狀中，4個方面的優(yōu)先權(quán)重排序為威脅(T)>劣勢(W)>機會(O)>優(yōu)勢(S)。故沈陽市未來高標準農(nóng)田建設(shè)戰(zhàn)略決策應(yīng)以W-T模式，即克服劣勢、應(yīng)對威脅模式為主，歸納為3個方面，具體包括：政府組織多部門聯(lián)動，統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)管理； 完善管理辦法，針對重要環(huán)節(jié)出臺專門規(guī)程； 三管齊下，制定優(yōu)獎劣罰的考核機制。

AHP-SWOT模型高標準基本農(nóng)田發(fā)展策略沈陽

0　引言

2011年9月24日，國土資源部出臺《高標準基本農(nóng)田建設(shè)規(guī)范(試行)》，規(guī)劃2015年中國將建成0.27億hm2高標準基本農(nóng)田， 2020年力爭建成0.53億hm2。2012年遼寧省出臺《遼寧省土地整治規(guī)劃(2011～2015年)》、《關(guān)于印發(fā)遼寧省農(nóng)村土地綜合整治三個平臺建設(shè)總體方案的通知》等文件，提出大力推進以高標準基本農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)村土地整理、土地復(fù)墾為抓手的“三個平臺”建設(shè)。近年來，高標準基本農(nóng)田建設(shè)工作已成為沈陽市國土系統(tǒng)的重要工作內(nèi)容之一，但高標準基本農(nóng)田建設(shè)在沈陽地區(qū)國土部門起步較晚，在過去幾年實踐中出現(xiàn)很多問題與不足。文章應(yīng)用AHP-SWOT模型，從優(yōu)勢(S)，劣勢(W)、機會(O)、威脅(T)4方面系統(tǒng)地分析了沈陽市高標準基本農(nóng)田建設(shè)現(xiàn)狀，確定各方面重要性權(quán)重次序，進而有針對性地提出了相應(yīng)的解決對策，為沈陽市未來高標準基本農(nóng)田建設(shè)工作決策提供參考，具有重要的理論價值及研究意義。

1　AHP-SWOT模型簡介

AHP(Analytic Hierarchy Process)又稱層次分析法，是由運籌學(xué)家Satty[1-2]等人提出的一種定性與定量相結(jié)合的方法，以專家主觀意見為基礎(chǔ)，體現(xiàn)了人在決策思維活動中分析、判斷、綜合等基本特征。

SWOT(Strength Weakness Opportunity Threat)方法，是由管理學(xué)教授Steiner提出，廣泛應(yīng)用于企業(yè)、政府等戰(zhàn)略決策中，該法從S(優(yōu)勢)、W(劣勢)、O(機會)、T(威脅)4方面分析現(xiàn)狀，提出4種組合戰(zhàn)略模式(S-O、W-O、S-T、W-T)，事實上是一個抓住機遇、迎接挑戰(zhàn)、發(fā)揮優(yōu)勢、克服劣勢的過程。

AHP-SWOT模型即將AHP方法應(yīng)用于SWOT分析中，借助AHP方法系統(tǒng)地評價SWOT要素，用同一標準衡量要素權(quán)重。把S、W、O、T每組內(nèi)各要素兩兩比較，然后采用特征值方法分別對要素權(quán)重進行計算，再對SWOT 4個組進行比較，得出組重要性次序，以此基礎(chǔ)，進行SWOT分析，并提出戰(zhàn)略決策。

2　沈陽市高標準基本農(nóng)田建設(shè)的SWOT分析

2.1SWOT相關(guān)因素分析

2.1.1優(yōu)勢(S)2.1.1.1規(guī)劃明確，建設(shè)思路清晰(S1)

按照國家部署，省國土資源廳編制《遼寧省土地整治規(guī)劃(2011～2015)》，提出到2015年全省要建設(shè)旱澇保守高標準基本農(nóng)田75.07萬hm2； 省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦編制《遼寧省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)“十二五”規(guī)劃》，提出以中低產(chǎn)田改造和高標準基本農(nóng)田建設(shè)為重點建設(shè)目標； 省發(fā)展改革委牽頭編制《遼寧省新增45億斤糧食生產(chǎn)能力實施規(guī)劃(2009～2020年)》，將高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)田建設(shè)作為其中一項重要建設(shè)內(nèi)容。沈陽市結(jié)合以上規(guī)劃，出臺《沈陽市農(nóng)村土地綜合整治三個平臺建設(shè)實施方案》等文件，其中明確全市12～15年高標建設(shè)計劃，并分配了各縣區(qū)年度建設(shè)任務(wù)。

2.1.1.2地處遼河平原，具備良好的高標準基本農(nóng)田建設(shè)基礎(chǔ)條件(S2)

高標準基本農(nóng)田建設(shè)區(qū)要求具備“水資源有保障； 建設(shè)區(qū)域相對集中連片； 具備建設(shè)所必需的水基礎(chǔ)設(shè)施”等方面的基礎(chǔ)條件[3]。沈陽市位于中國東北地區(qū)南部，平原為主，耕地相對集中連片； 遼河、渾河等途經(jīng)境內(nèi)，屬溫帶半濕潤大陸性氣候。降水集中，水資源有保障； 水利、交通、電力等配套設(shè)施相對完善。沈陽市具備高標準農(nóng)田建設(shè)的地理、氣候及水資源等基本條件。

2.1.1.3大量高標準農(nóng)田建設(shè)理論研究及實踐經(jīng)驗可借鑒(S3)

國內(nèi)學(xué)者已對高標準基本農(nóng)田建設(shè)的空間布局、建設(shè)時序、效益評價等方面進行充分的理論研究，相關(guān)文獻充足。我國2009年啟動實施高標準農(nóng)田示范工程項目，并實施示范工程158個，央財投入13億元，建設(shè)任務(wù)11.23萬hm2， 2010年、2011年又分別實施示范工程398個、567個，實踐經(jīng)驗豐富。沈陽市高標準基本農(nóng)田建設(shè)起步于2012年，但有業(yè)界學(xué)者的理論研究成果及其他地區(qū)充分的實踐經(jīng)驗可借鑒。

2.1.2劣勢(W)2.1.2.1盲目申報，立項審批不嚴(W1)

縣區(qū)申報盲目性較強，表現(xiàn)在2方面：第一，項目選址盲目性強。項目選址前未對轄區(qū)內(nèi)基本農(nóng)田進行適宜性評價，未按建設(shè)的優(yōu)先次序進行選址。第二，項目指標申報盲目性強。縣區(qū)為爭取項目，常夸大申報建設(shè)規(guī)模及新增耕地面積等指標，而后期施工卻難以如數(shù)完成。

表1　 2012年沈陽市高標準農(nóng)田建設(shè)項目指標完成情況統(tǒng)計

計劃建設(shè)規(guī)模(萬hm2)實際建設(shè)規(guī)模(萬hm2)計劃新增耕地(hm2)實際新增耕地(hm2)4.5970742.502248415.21123.83

數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示， 2012年全市高標項目實際建設(shè)規(guī)模/計劃建設(shè)規(guī)模=57.8%，實際新增耕地/計劃新增耕地=29.8%，指標完成情況較指標計劃情況相差較大。

2.1.2.2上級投資主體分散，下級管理部門不統(tǒng)一，責權(quán)紊亂(W2)

上級投資與高標同類的項目有國土、水利、農(nóng)業(yè)、財政、林業(yè)、發(fā)改等多個部門，缺乏有效統(tǒng)籌，建設(shè)標準參差不齊，信息的不對稱性及多部門的難以協(xié)調(diào)性導(dǎo)致同類項目選址經(jīng)常發(fā)生交叉甚至完全重合，同類工程(農(nóng)用井等)重復(fù)建設(shè)，資金投入難以形成合力。

下級管理部門(即業(yè)主)由各縣區(qū)自定。目前沈陽市高標項目共有“區(qū)管委會、土地整理中心、土地開發(fā)利用站、街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)、國土局及街道雙業(yè)主”五種模式，其中街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)為業(yè)主所占比例最大為47%，管理委員會所占比例最少為3%。由于個別業(yè)主部門并非國土屬部門，導(dǎo)致上級主管部門對項目的詳細情況難以做到及時、準確的跟蹤管理。

2.1.2.3前期規(guī)劃設(shè)計紕漏多(W3)

規(guī)劃設(shè)計紕漏多。從可行性研究到規(guī)劃設(shè)計是確保投資成效的必要環(huán)節(jié)[4]，但設(shè)計單位勘測不細，甚至直接以現(xiàn)有數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)進行設(shè)計時有發(fā)生，出現(xiàn)設(shè)計道路寬度大于現(xiàn)狀道路、新增耕地面積及高程遠大于設(shè)計值等問題。沈陽市2012年16個項目變更總額852萬元，其中因?qū)崪y不準變更711萬，占總變更額的83.45%； 群眾參與程度不足。設(shè)計現(xiàn)場踏勘階段并未充分征求百姓意見，導(dǎo)致井、道路等位置設(shè)計不合理等問題出現(xiàn)，政府并未充分考慮到農(nóng)民的利益訴求，導(dǎo)致農(nóng)民利益受損[5]。

2.1.2.4工程變更制度不完善，引發(fā)“鉆空子”現(xiàn)象(W4)

截至目前，沈陽市共實施高標項目31個，發(fā)生變更31個，變更率為100%。但沈陽市并未針對工程變更出臺專門規(guī)范，導(dǎo)致“鉆空子”想象。要求變更總額不超過工程總造價的10%，但并未對單項工程的變更比例進行控制，導(dǎo)致施工單位將難施工或利潤低的工程變更取消，反之增加利潤大的工程數(shù)量，工程造價變更總額卻控制在允許范圍內(nèi)； 變更核算造價時，材料費、人工及機械臺班費等費用是按照《土地開發(fā)整理項目預(yù)算定額標準》(2012版)規(guī)定，還是參考施工單位投標報價未明確規(guī)定，導(dǎo)致核減工程取低價、增加工程取高價的現(xiàn)象。

2.1.3機會(O)2.1.3.1國家、省、市各層面政策傾斜，高度重視(O1)

黨中央、國務(wù)院高度重視土地整治工作，明確提出“要推進農(nóng)村土地整治，加快農(nóng)村土地整理復(fù)墾，著力提高耕地質(zhì)量建設(shè)，大規(guī)模建設(shè)旱澇保收高標準農(nóng)田，夯實農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基礎(chǔ)”。隨后部、省、市均出臺了大量相關(guān)文件。可以看出從國家、省、市各層面，都高度重視高標準基本農(nóng)田建設(shè)工作，這一系列政策出臺給予當下高標工作強大的支撐力量。

2.1.3.2財政投入充足，建設(shè)資金有保證(O2)

2013年全省農(nóng)林水支出達465億元，較2003年增長近10倍，尤其以高標準基本農(nóng)田建設(shè)為主的農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)計建設(shè)資金有較大幅度增長。2012年以來財政部門列支高標準基本農(nóng)田建設(shè)專項資金，全市共投入高標準農(nóng)田建設(shè)資金高達16.35億元，資金儲備及投入均能滿足各縣區(qū)的項目建設(shè)需求。

2.1.3.3糧食安全問題突出了高標建設(shè)的必要性及緊迫性

作為一個農(nóng)業(yè)大國，加快建設(shè)旱澇保收高標準基本農(nóng)田是確保我國糧食安全的一項重要戰(zhàn)略舉措。東北地區(qū)是我國的糧食主產(chǎn)區(qū)，東北糧食儲備是我國糧食安全的重要保障[6]。糧食安全問題是高標準農(nóng)田建設(shè)開展的重要契機，也突出高標建設(shè)的必要性和緊迫性。

2.1.4威脅(T)2.1.4.1施工監(jiān)理力度不夠(T1)

現(xiàn)場監(jiān)理人員配備不足，隱蔽工程未及時跟蹤，施工內(nèi)業(yè)資料未及時跟進等現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)。尤其隱蔽工程更是竣工驗收階段難以測驗的，監(jiān)理旁站記錄尤為重要。進場原材料批次檢驗、砂漿混凝土配合比、抗壓強度試驗、農(nóng)井深度實測等關(guān)鍵環(huán)節(jié)常出現(xiàn)紕漏，監(jiān)理監(jiān)管力度尚需加強。

2.1.4.2資金撥付及工程驗收工作普遍滯后(T2)

上級資金撥付不及時、縣區(qū)挪用專項資金的情況時有發(fā)生，業(yè)主部門未能遵守合同約定按期撥款，致使施工單位罷工，輕者工期延后，由于東北氣候原因，春季解凍遲，冬季封凍早，再考慮春季灌溉播種和秋季收割期，正常可施工期只有4～5個月，一旦錯過施工最佳時期后，工期只能延至第二年。

項目工程竣工至工程驗收常間隔幾個月甚至半年，很多工程難以保持原樣。常發(fā)生路邊溝、排水溝清淤隨風(fēng)吹雨蝕、荒草遍布等無法看出溝形； 機井工程回淤而無法準確測量井深等情況。

2.1.4.3工程后期管護及利用制度不健全(T3)

“重建設(shè)、輕管護”現(xiàn)象較為嚴重，工程后續(xù)管護跟不上，破損大。管護主體不明確、管護制度不健全、管護經(jīng)費難籌集，難以保證投資效益的長久性。

留守勞動力短缺，部分農(nóng)田撂荒使得灌溉排水等配套設(shè)施成為“擺設(shè)品”。外加規(guī)模經(jīng)營的大趨勢，建成的高標準農(nóng)田流轉(zhuǎn)至種植大戶或企業(yè)，個別種植非糧食作物，有悖高標準農(nóng)田建設(shè)初衷。利用制度不健全導(dǎo)致投入資金效益發(fā)揮不足。

2.1.4.4缺乏項目建設(shè)后評價(T4)

竣工驗收只能檢驗工程現(xiàn)狀，而橋梁、道路、土壤改良等質(zhì)量并非短期內(nèi)可定論，尤其是土壤改良及新增耕地的質(zhì)量尤為重要，耕地質(zhì)量對保障國家糧食安全以及生態(tài)文明建設(shè)具有重要的意義[6]，而耕地質(zhì)量更需有專業(yè)資質(zhì)的部門長期跟蹤檢測。目前沈陽市并無專門的建設(shè)后評價制度。

2.2構(gòu)造出各層次判斷矩陣

S、W、O、T每個組內(nèi)的每兩個指標的相對重要性由專家打分完成，具體分值應(yīng)用九分位的比例標度(極重要取9，極次要取1/9，中間程度取中間值)，得出各組的判斷矩陣(表2～5所示)。

表2S組判斷矩陣

SS1S2S3S111/42S2417S31/21/71

表3W組判斷矩陣

WW1W2W3W4W111/21/41/5W2211/31/2W34312W4521/21

表4O組判斷矩陣

OO1O2O3O111/31/5O2311/3O3531

表5T組判斷矩陣

TT1T2T3T4T111/335T23157T31/31/512T41/51/71/21

2.3層次單排序及層次總排序

依據(jù)最大特征根法原理，對各組內(nèi)進行層次單排序，再對4個組進行層次總排序和一致性檢驗(C.R.)，結(jié)果如表6所示。

表6　層次總排序及一致性檢驗結(jié)果

SWOT組各組優(yōu)先級SWOT要素C.R.各組內(nèi)優(yōu)先級總優(yōu)先級優(yōu)勢(S)0.0727S10.00190.18700.0136S20.71530.0520S30.09770.0071劣勢(W)0.2586W10.02680.20000.0211W20.08170.0404W30.45480.1176W40.30730.0795機會(O)0.1056O10.03700.10470.0111O20.25830.0273O30.63700.0672威脅(T)0.5632T10.02560.26480.1491T20.56690.3103T30.10700.0603T40.06120.0345

各組CR值均<0.1，均通過一致性檢驗，結(jié)果可取。

沈陽市高標準基本農(nóng)田建設(shè)現(xiàn)狀的SWOT分析表明，各組重要性順序為威脅(T)>劣勢(W)>機會(O)>優(yōu)勢(S)，其中W(0.5632)、T(0.2586)處于相對重要的地位。因此，未來沈陽市的高標準基本農(nóng)田建設(shè)工作決策應(yīng)為W-S戰(zhàn)略模式，即克服劣勢、應(yīng)對威脅。

3　對策與建議

3.1政府組織多部門聯(lián)動，統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)管理

市政府組織國土、農(nóng)業(yè)、水利、財政等多部門聯(lián)動，加強項目選址、資金投入方向、資金落實及工作落實的宏觀規(guī)劃及管理。搭建“政府組織，各部門聯(lián)動，各執(zhí)己任，統(tǒng)籌管理”的工作平臺。規(guī)避因各部門間工作的相對獨立，信息不對稱導(dǎo)致項目區(qū)重疊交叉等情況，因此避免資金重復(fù)投入，提高資金利用效率； 協(xié)調(diào)管理，把關(guān)財政部門按期撥款，避免因資金到位不及時或資金挪用延誤工期，滋生上訪事件。協(xié)調(diào)各部門，避免出現(xiàn)因程序繁瑣耽誤工程驗收等工作環(huán)節(jié)。

3.2完善管理辦法，針對重要環(huán)節(jié)出臺專門規(guī)程

沈陽市現(xiàn)行管理體系尚處于初探階段，部分規(guī)定仍很粗略或有盲點。尤其應(yīng)針對前期立項審批環(huán)節(jié)，中期工程變更環(huán)節(jié)，后期工程移交管護、利用及效益后評價等環(huán)節(jié)出臺和完善先關(guān)規(guī)程。立項審批環(huán)節(jié)要審查項目選址是否合理，新增耕地等重要指標是否能夠完成等。工程變更環(huán)節(jié)要明確單項工程變更比例，變更單價核算標準等。有必要專門制定工程移交、管護及利用規(guī)程。允許條件下可以制定建設(shè)后評價體系(尤其是耕地質(zhì)量評價)，并采取合適方法，以評價項目建設(shè)長久社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益等綜合效益[7-10]。

3.3三管齊下，制定優(yōu)獎劣罰的考核機制

為實現(xiàn)效益最大化，有必要制定一套優(yōu)獎劣罰的考核機制，三管齊下，具體包括“縣區(qū)政府考核”、“設(shè)計單位考核”、“監(jiān)理單位考核”3個方面。針對盲目申報項目的縣區(qū)、規(guī)劃設(shè)計紕漏較大的設(shè)計單位、監(jiān)管力度不足或弄虛作假的監(jiān)理單位給予懲罰，拉入該市高標工作黑名單，嚴重者需承擔法律責任。反之則給予一定獎勵。年度全市排名，從設(shè)計、監(jiān)理、管理3個方面協(xié)同促進沈陽市高標準基本農(nóng)田建設(shè)工作更好地開展。

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DEVELOPMENT STRATEGY FOR HIGH-STANDARD PRIMARY FARMLAND CONSTRUCTION BASED ON THE AHP-SWOT MODEL*——A CASE STUDY OF SHENYANG

Yu Xin1，Li Shuangyi1，Lu Lu2，Wang Jingkuan1※

(1.College of land and Environment，Shenyang Agricultural University，Shenyang 110866，China；2.Shenyang Planning and land Resources Bureau，Shenyang 110003，China)

"Cherishing and using reasonably every inch of the land" is a basic national policy of our country. As an agricultural country, China′s food security seems to be particularly important. There is no doubt that the high-standard primary farmland construction has a great significance because it is one of the dominating measures to guarantee food security. Under the situation, this paper established an AHP-SWOT model by combining AHP and SWOT methods, and then used it to analyze the present situation of high-standard primary farmland construction in Shenyang from four aspects, i.e., strength, weakness, opportunity and threat, respectively, and made the appropriate strategy decisions through comparing the order of priority to provide the theoretical guidance for the development of high-standard primary farmland construction in Shenyang. The results showed that the priority order was threat (T), weakness (W), opportunity (O) and strength (S). The future strategy for high-standard primary farmland construction in Shenyang should be followed the W-T pattern by overcoming the weaknesses and tackling with the threats, i.e., enhancing the overall planning and coordinated management through organizing the departments, improving the management practices for some important links, and making an assessment mechanism as prizing the better and punishing the worse.

AHP-SWOT model; high-standard primary farmland; development strategy; Shenyang

10.7621/cjarrp.1005-9121.20160812

2016-01-12

于新(1990—)，男，遼寧丹東人，碩士研究生。研究方向：土地利用規(guī)劃及土地整理。※通訊作者：汪景寬(1963—)，男，遼寧鳳城人，教授。研究方向：土壤肥力、土地利用與信息技術(shù)、土地資源管理。Email：j-kwang@163.com

F302.1; F301.21

A

1005-9121[2016]08-0084-06

*資助項目：公益性行業(yè)(農(nóng)業(yè))科研專項經(jīng)費項目“東北地區(qū)黑土保育及有機質(zhì)提升關(guān)鍵技術(shù)研究”(201303126)