中國農業水費：現存問題與研究評論*

張維康，張　林，楊　帆，劉宇熒，傅新紅※

(1．重慶農村商業銀行博士后科研工作站，重慶　400020；2．重慶大學經濟與工商管理學院，重慶　400044； 3.四川農業大學管理學院，成都　611130)

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·問題研究·

中國農業水費：現存問題與研究評論*

張維康1，2，張林2，楊帆3，劉宇熒3，傅新紅3※

(1．重慶農村商業銀行博士后科研工作站，重慶400020；2．重慶大學經濟與工商管理學院，重慶400044； 3.四川農業大學管理學院，成都611130)

農村稅費改革以后，農業水費成為了農村唯一的政府性收費項目。如今農業水費相關問題已成為影響農村穩定、“三農問題”與農業水價綜合改革等工作順利開展的阻礙因素之一，破除這些問題將是研究和實踐的重點任務。現有研究未對這些現存的關鍵問題進行專門分析和評論。文章首次對我國農業水費在水價、支付、補貼與實施等4個方面的現存問題進行剖析，并分別就每個問題的現有研究進行梳理和評論。研究表明這些現存問題如下： ①水價方面：水價太低且變化不大，改革陷入兩難境地； ②支付方面：農民支付意愿較低，抵觸、拒繳與消極情緒明顯； ③補貼方面：補貼方式不能對農民行為調節和意識塑造起到積極作用； ④實施方面：水費管理執行不力、公平性不足與水利設施不完善等。該文分別就每個問題給出了后續的研究與實踐方案，并認為在農村經濟日漸趨好和支農惠農等政策力度不斷加大的條件下，目前農業水費問題已不再只是一個資金投入、技術改造與制度改革的問題，同時也成為了一個還需側重強調農民行為響應的綜合性問題，但這在現有研究和實踐中有所忽略。因此，下一步研究與實踐應在資金投入、技術改造和制度設計等方面繼續加大研究和實踐的力度，并和每個問題提出的解決方案結合起來，以農民行為響應作為切入點，探索解決這些問題的綜合性配套策略。

中國農業水費現存問題研究評論綜合性政策

0　引言

農業水費是農業水資源管理制度的重要經濟措施之一，目前已被世界上多數國家采用。但農業水費執行效率差卻是眾多發展中國家面臨的共同難題之一，且在亞洲地區表現得尤為突出[1]。我國自2006年農村稅改全面完成以后，除開計劃生育違規罰款，農業水費已成為農村地區唯一帶有政策性質的收費項目[2]。此后，農業水費執行遭遇到了前所未有的困難。隨著近年來農業補貼力度的加大，農業水費執行差的現象卻未見好轉，并有惡化的趨勢。目前，農業水費相關問題已成為影響農村穩定、“三農問題”與農業水價綜合改革等工作順利開展的阻礙因素之一，破除這些問題將是近期研究與實踐的工作重心。因此，有必要對這些問題展開專門的分析與評論，但現有研究并未涉及這一關鍵問題。基于此，文章首次對我國農業水費的水價、支付、補貼與實施等4個方面的現存問題進行剖析，并分別就每個問題的現有研究進行梳理和評論，以期對后續研究和實踐提供參考。

1　農業水價的問題與評論

農業水價偏低歷來是我國農業水價中的主要問題[3]。表1顯示了20世紀90年代末全國各省農業水價的統計情況。可以看出，當時的農業水價普遍很低，最低水價僅為0.6分/m3，最高水價不超過7.5分/m3，平均水價則為3.57分/m3。2000年我國農業平均水價為2.8分/m3[4]，當時有學者甚至戲稱數百噸黃河水的價格不及一瓶礦泉水的價格[5]。2005年國家對農業水價進行了改革和調整。然而水利部的調查顯示， 2005年水管單位平均農業水價已提升至為6.5分/m3，但僅占實際供水成本38%，若綜合考慮水費實收率和水價占成本的比例，當年實收水費僅占供水成本的22%[6]。2008年全國開始實行農業水價綜合改革試點，此時全國百家水管單位農業供水平均水價僅為2.6分/m3[7]。2009年全國農業平均水價則提升為7.33分/m3[8]。2012年全國農業平均水價為9.19分/m3，僅占當時成本價25.89分/m3的35.50%[9]。2013年全國農業平均水價為9.14分/m3，僅占當時成本價25.68分/m3的35.59%[10]。同時，近年來農業水價也并未如市場物價一樣有較大波動， 2011年全國百家典型水管單位的農業水價只比2003年提高了10%[2]，一些地區如四川省自2003年以來水價未曾變化[11]。

表1　20世紀90年代末全國各省農業水價統計情況

10-2元/m3

世界水資源委員會指出水資源是經濟商品，在定價時應考慮采用全成本定價[12]。有研究對這一定價方式予以了肯定，主要原因是我國當前的農業水價太低[4]。也有研究認為農業水價是農業節水和提高水資源利用率至關重要的經濟杠桿，實證研究表明農業水價甚至可以高于成本水價[13]。還有研究指出我國農業水價太低，并不符合水資源商品市場價格規律，不利于調節用水行為，盡管農業水價不需要提高到成本水價，但應在現有基礎上適當提高[14-15]。Huang等以我國北方農民的調研數據考察了水價變動對農民用水行為調節的靈敏程度，研究表明當水價提高到邊際產品價值(Value Marginal Product)后，農民的行為反應非常靈敏，但提價會導致農民收入降低，因此需要采取一些配套措施來抵消提價后的負面效應[16]。郭善民等的研究也得出了與這一研究相似的結論[17]。

上述分析表明，我國農業水價的問題主要表現為水價太低且變化不大，不能反映水資源的真實市場價值。理論上我國農業水價太低是不爭事實，水價長期不變也不符合商品價格的市場原理，難以起到調節用水方行為的價格杠桿作用。不論采取全成本定價還是非全成本定價，這都意味提高農業水價更符合市場經濟發展原則。但在實踐中，考慮到農業水費的執行難度不斷提高，價格提高可能會導致這種局面進一步惡化。因此，農業水費或水價改革陷入兩難境地。下一步的研究與實踐工作應當結合農民對價格響應的行為規律，設計的相關機制在保障水價適當提升的前提下，既不損壞農民利益，也能保證和提高農民對水費執行的參與度與貢獻度。

2　農業水費支付的問題與評論

我國農民農業水費支付的問題主要表現為自2006年農村稅改完成以后，農業水費的收取難度突然加大，農民對農業水費支付的意愿降低，拒繳心理明顯，水費收取率降低，水費收入出現銳減等。到目前為止，農民對農業水費支付的抵觸心理依然明顯，支付意愿仍然較低，并且帶有生氣、抱怨與不滿等消極情緒，這制約著農業水費政策的后續執行。

水利部的調查顯示2005年在全國31個省級行政區中， 19個省區的國有水利工程供水收入比稅改前的2002年有所下降，水費減收總額達到12.3億元[18]。2005年全國26個省的551處大中型灌區的平均水費實收率為57.37%[19]， 2007年全國100家灌區單位水費平均收取率則更低，僅為34%[1]。一些省份在稅改前后農業水費收取率則出現了較大降低，其中廣東降低了40%，吉林降低了24%，浙江降低了23%，四川降低了15%[20]。近期一份四川灌區農民農業水費支付意愿的調查研究顯示，高達92.06%的農民支付意愿為零(40.56%)或支付意愿低于現狀(51.50%)，且農民有較為明顯的消極支付情緒[21]。

一些研究關注了農民這一行為產生的原因，主要可以總結為兩個方面：首先，農民物質承受能力較低。水費的物質承受能力是指農民在支付水費后，其生存與發展能力不至于受到太大影響[22]。水費物質承受能力指數法是測量農民農業水費承受能力的主要方法，包括生產投入與產出情況，水費占生產成本、產值與收入的比例等[23]。一些研究以這種方法分別考察了河南人民勝利渠[24]，山西神劉灌區[25]，云南與新疆的6個灌區[26]等地區農民農業水費的物質承受能力。這些研究的結論都顯示農民物質承受能力較低是影響其水費支付的重要因素，因此后續改革需要著重考慮這一因素。

但物質承受能力這一論點的說服力并不大，因為考慮到以下因素，農民農業水費的支付行為著實令人深思和費解： ①我國農業水價較低且變化不大； ②我國農民收入不斷增加。如2012年我國農村居民人均純收入較2011年增長了10.7%，恩格爾系數為39.3%， 2013年農民人均人收入已達8896元[27]， 2014年我國農村居民的人均純收入增至9892元，在扣除價格因素后，比2013年實際增長9.2%； ③我國大力開展惠農政策，農民負擔不斷降低。新世紀以來，政府開始從“既免又補”兩個方向努力增加農民收入和降低農民負擔，例如減免農村稅費，不斷加大以綜合性收入補貼和專項性生產補貼為主的農業補貼政策力度。

其次，農民心理承受能力不足。農業水費承受能力不單是個水費支出占農業收入的比重問題，也是一個農民心理承受能力的問題。農民的心理承受能力不僅與物質能力有關，而且也與國家的支農惠農政策有關，增加農民的心理承受能力是后續改革的重要工作[28]。一些研究主要以條件價值意愿揭示農民意愿水價的方法來說明農民的心理承受能力，這些研究均表明農業水價的制定需考慮農民心理承受能力和支付意愿的重要性[29-31]。但這些分析并未從心理承受能力角度闡釋農民農業水費支付問題產生的原因。另外，農民農業水費的心理承受能力還關系到情緒、面貌與生產的積極性等[32]，這些研究也未對其做出合理解釋。

同時，對我國農民而言，貧困或相對貧困是其典型特征。近兩年來一些西方學者發表在《科學》這一頂級期刊上的研究成果從行為經濟學和認知心理學的視角，對貧困人群的行為研究提供了新的解釋和研究視角。這些研究成果表明貧困與心理認知能力具有交互影響的馬太效應。例如，當貧困人群在面臨經濟決策時，貧困本身會阻礙他們的心理認知能力[33]或心智能力(Mental Power)[34]，使得他們缺失了能引導其做出正確決策的心智資源(Mental Resources)。貧困還容易使貧困人群長期處于壓力和負面情緒狀態，這些心理狀態可能會導致其做出短視行為決策[35]，而這些短視決策則可能會反過來加劇他們的貧困。因此，這些創新性研究提示我們從心理和認知決策視角關注我國的農民問題將是前沿和重要的研究課題。對農民農業水費支付問題而言，下一步的研究與實踐工作應當對農民的這些支付行為以及消極情緒的產生提供更深入的經濟學解釋，可嘗試借鑒行為經濟學相關研究成果對其展開分析，并將其運用到實踐改革和制度設計中。

3　農業水費補貼的問題與評論

近年來農村取消了農村稅費和“兩工”，農業水費收取難度加大，農業水費收入銳減。這不僅使得水管單位的可支配收入減少，也導致其運行成本不斷增加，水管單位難以為繼。在這一背景下，農民、水管單位、地方政府和學界等多方都期待和呼吁能對農業水費加大補貼[19， 36]。在農業水費補貼呼聲不斷并正在盛行的情形下，應該采取什么樣的補貼方式就成為重中之重。但這一問題目前在研究和實踐中依然爭論不斷，成為亟待解決的重要議題。

一般而言，補貼的方式可以分為多種形式。按照補貼方式對受體的明晰程度可以分為暗補與明補； 按照補貼額度與收費額度之間的關系，則可以分為部分補貼與全額補貼。現實情況往往是兩種形式的融合，如我國大部分地區的農業水價一直低于成本供水價格，農業水費實際上采取了部分暗補策略。近年來還有一些地方政府鑒于財政收入增加和水費收取困難，以及一定的政治和社會穩定等因素，免除了農民的農業水費，采取了地方財政補貼直接轉移支付水管單位的補貼辦法，例如浙江、四川和廣東等地的部分市縣。這種做法實則將現行的農業水費部分暗補轉變成了全額暗補，其有利于降低水費收取的交易成本，能夠保障足額和快速的收到水費，也降低了農民負擔，并對水管單位的運行成本提供了可靠保障[37]。

但全額或部分暗補方式可能存在3個弊端： ①農民的節水意識會愈加淡薄[20]。因為農民作為政策受體，這種方式使得部分水價與水費在承受主體身上被轉移，真實價格與費用對其是間接和不透明的，可能會潛在的導致暗中補貼效應，即不僅難以有效調節農民用水行為，長期還會助長農民形成“水非商品”與“資源無價或低價”的錯誤觀念； ②這與當前水資源相關法規和政策要求相違背，甚至可能會成為引起新的社會不公和社會不穩定因素[19， 11]； ③最終，這可能會導致政府財政包袱加重和農民浪費行為的加劇[38]。因此，不論是部分暗補還是全額暗補政策均具有不合理因素。

在財政補貼農業水費的方式中，一些研究認為應將現行的暗補策略改革為明補策略，即將補貼直接發放給農民[37， 39]。這是因為如果利用財政直補方式將農業水費直接發放給農民，這種明補政策將比現行的暗補方式會更加有效，其不僅可以增加農民福利，還能避免上述間接補貼方式產生的負面效應，如鼓勵水資源浪費的發生[40]。也有研究結合近年來農業補貼變化趨勢，對我國政府能夠承擔的農業水費補貼額度進行了計算和對比，認為我國財政直補農業水費是可行的[23， 41]。另外的一些研究則認為補貼應當直接發放給水管單位[42-43]，但這種補貼方式對農民這一受體而言依然是間接和不透明的，實際上是現行部分暗補策略的一種變體，負面效應依然存在，并不值得采納。

上述分析表明，我國農業水費補貼的問題主要表現為補貼方案沒有依循補貼受體的行為規律，甚至與農民的行為規律相違背，并會對農民的用水行為造成反激勵作用。因此，現行的農業水費補貼方式并不合理，不能有效調節農民行為和塑造農民意識，急需改革。下一步的研究與實踐工作需要結合人類經濟行為規律，對補貼的方式和可行性進行分析，使得補貼能符合經濟行為規律，從而實現水費或水價能有效發揮經濟杠桿調節作用的初衷。

4　農業水費實施的問題與評論

我國農業水費還存在一些與其自身實施相關聯的問題，這些問題也可能會對農業水費的執行效率造成負面影響，主要體現在3個方面： ①水費管理執行不力。這主要表現為水價與水量等信息不公開、不透明、清晰度缺乏，水利設施管護與維修低效，用水者參與管理程度不高，監督與管理缺乏，宣傳不到位，收費模式不健全等[1， 19， 22， 44-47]； ②公平性不足。農村稅費改革以后，農業水費成為基層管理單位向農民征收的唯一名正言順的收費項目。為了彌補財政不足，農業水費成為基層單位層層加價、搭車收費與截留挪用的主要目標[1， 19， 45-47]。這些因素不僅加重了農民負擔，還嚴重損害了農民對當地水費執行公平性的認知評價，造成農民對農業水費執行與改革的誤解和不滿[19]； ③水利設施不完善。這主要表現為計量設施缺乏，灌溉設施老化，水渠清淤不力，末級渠系損壞、失修與不配套等[1， 19， 45-49]。

針對上述問題，現有研究主要從政策設計者角度出發，并從制度改革上給出了有針對性的解決方案。如關于水費管理執行問題，應加大水價與水費的公開和透明程度，增加農民用水的參與度與管理度，建立更加健全的收費模式和監管體系等[1， 19， 44， 47]； 針對公平性問題，則應該加大監督、管理和懲罰體制，破除水費收取單位變相加價、搭車收費和截留挪用等問題[19， 46]； 針對水利設施問題，應進一步加大政府主導和資金投入的力度，不斷強化和健全水利設施等基礎硬件條件的建設[1， 19， 49-50]。

上述分析表明，影響我國農業水費實施的問題多樣且突出，主要體現為水費執行不力、公平性不足與水利設施不完善等3方面。現有研究也對這些問題提出了一些有益的策略方案。在實踐中，我國政府近年來大力推行和推廣農業水價綜合改革試點項目，從資金投入、制度改革和技術改造等方面應對這些問題，并取得了一定成績。但這些工作對農民這一政策受體則有所忽略，下一步的工作需要在這些工作的基礎上繼續跟進和強化，同時著重考慮農民的意愿，破除公平性問題，提高農民公平認知感和水費管理參與度等。

5　結論與建議

農業水費相關問題已成為影響農村穩定、“三農問題”與農業水價綜合改革等工作順利開展的阻礙因素之一，現有研究未對這些問題進行分析、梳理和評論。因此，該文就我國農業水費在水價、支付、補貼與實施等4個方面的現存問題進行了剖析和評論。研究認為這些現存的主要問題如下： ①水價方面：水價太低且變化不大，不能體現水資源商品價值，改革陷入兩難境地； ②支付方面：稅改完成以后，農業水費收取難度驟然加劇，時至今日農民的抵觸與拒繳心理依然明顯，支付意愿較低，且帶有消極情緒，這制約著農業水費政策的后續執行； ③補貼方面：補貼方式不合理，不能對農民行為的調節和意識塑造起到積極作用，急需改革； ④實施方面：主要表現為水費管理執行不力、公平性不足與水利設施不完善等。

該文針對每個問題的現有研究做了評論，并給出了后續的研究與實踐方案。同時這些評論也表明，農村稅改完成，在農業水費收費地位唯一性凸顯，農民收入日漸提高，農業補貼力度加大，農民負擔不斷降低等一系列農村經濟環境和政策環境的變化下，農業水費問題已不再只是一個資金投入、技術改造與制度改革的問題，而演變成了一個更需側重強調農民行為響應的綜合性問題，但這在現有研究和實踐中有所忽略。下一步的研究與實踐工作應首先在資金投入、技術改造和制度改革等方面繼續加大研究和實踐的力度。然后將文中就4個問題分別給出的解決方案進行有機結合，以農民的行為響應作為切入點，借鑒一些前沿的行為研究理論，如融合了心理學、行為決策和經濟學的行為經濟學理論，尋求和設計一套能全面解決這些問題的綜合性配套方案或政策。

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AGRICULTURAL WATER FEE IN CHINA：CURRENT ISSUES AND REVIEW*

Zhang Weikang1，Zhang lin2，Yang Fan3，Liu Yuying3，Fu Xinhong3※

(1．Postdoctoral Station，Chongqing Rural and Commercial Bank，Chongqing， 400020；2.School of Economics and Business Administration，Chongqing University，Chongqing， 400044；3.School of Management，Sichuan Agricultural University，Chengdu， 611130)

After the reform of rural taxes and fees, agricultural water fee become the only fee charged by the local government in China. The related issue of agricultural water fee is currently becoming one of impediments to rural stability, "three rural issues", and the reform of agricultural water pricing, which are significant for future development of rural China.This paper firstly discussed four existing problems in China′s agricultural water fee, including the price, payment, subsidy and implementation, and reviewed the comments of the literatures. The results indicated that: (1) the water price was too low with little change,and the reform suffered a dilemma;(2)the willingness to pay was low; (3) the subsidy way cannot effectively regulate farmers′behaviors and cultivate awareness;(4) the water fee management was ineffective. And then, it offered the academic and practical countermeasures aiming to each issue. It suggested that under the conditions of improvement of rural economy and agricultural policies support, the agricultural water fee was no longer a problem of capital investment, technological transformation and institutional reform, but the farmers′ behaviors. Therefore, it should continuously focus on the increase of investment, technological transformation and institutional design.

China; agricultural water fee; current issues; review; comprehensive strategies

10.7621/cjarrp.1005-9121.20160808

2015-06-27

張維康(1986—)，男，四川營山人，博士后。研究方向：農業經濟、行為經濟。※通訊作者：傅新紅(1965—)，女，重慶璧山人，博士、教授、博士生導師。研究方向：農業經濟與政策。Email： 475994803@qq.com

F323.213

A

1005-9121[2016]08-0061-06

*資助項目：國家社科青年項目“金融服務創新促進新型農業經營主體發展的長效機制研究”(14CJY049)