砥礪十載孚眾望 濕地保護(hù)譜新章
——《天津市濕地保護(hù)條例》解讀

馬 楠

砥礪十載孚眾望 濕地保護(hù)譜新章
——《天津市濕地保護(hù)條例》解讀

馬 楠

7月29日，市十六屆人大常委會(huì)第二十七次會(huì)議表決通過(guò)了《天津市濕地保護(hù)條例》，自2016年10月1日起施行。該條例對(duì)于維護(hù)濕地綜合生態(tài)系統(tǒng)的多樣性，加快美麗天津建設(shè)，具有重要意義。該條例與本市綠化條例、大氣污染防治條例、水污染防治條例等，共同構(gòu)成了我市生態(tài)文明建設(shè)的法治保障體系。

一、條例的立法背景

濕地與森林、海洋并稱為全球三大生態(tài)系統(tǒng)，享有“地球之腎”的美譽(yù)。我市濕地類型齊全，濕地動(dòng)植物資源豐富，濱海濕地、河流濕地、湖泊濕地、沼澤濕地和人工濕地均有分布。這些不同類型的濕地具有調(diào)蓄洪水、儲(chǔ)存淡水、改善氣候、控制污染、美化環(huán)境、維護(hù)生態(tài)平衡等不同的生態(tài)功能，在生態(tài)文明建設(shè)中具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

市十四屆人大至十六屆人大近十年間，代表們多次提出關(guān)于濕地立法的議案。近年來(lái)，市委、市政府從我市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大局和濱海新區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放的現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)，對(duì)濕地采取一系列保護(hù)措施。1995年起，我市陸續(xù)建立了七里海古海岸、團(tuán)泊、北大港、大黃堡四大濕地自然保護(hù)區(qū)。“十一五”以來(lái)，我市開(kāi)展了濕地自然保護(hù)區(qū)保護(hù)與修復(fù)工程建設(shè)，保護(hù)區(qū)的管護(hù)能力得到加強(qiáng)，生物多樣性得到部分恢復(fù)。2014年，市人大常委會(huì)批準(zhǔn)劃定了永久性保護(hù)生態(tài)區(qū)域，我市重要濕地均劃入永久性保護(hù)生態(tài)區(qū)域，實(shí)行了最嚴(yán)格的保護(hù)管理。

同時(shí)也要看到，我市濕地保護(hù)仍面臨較為嚴(yán)峻的形勢(shì)。一是濕地面積從2009年的2956平方公里，減少到2014年的2733平方公里，占濕地總面積的7.5%。二是全市的濕地保護(hù)工作缺乏一個(gè)層級(jí)較高、權(quán)威性較強(qiáng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。林業(yè)局作為市農(nóng)委下屬的管理部門(mén)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督全市的濕地保護(hù)工作。從實(shí)際情況看，缺乏足夠的權(quán)威性和相應(yīng)的執(zhí)法力量，很難有效承擔(dān)起統(tǒng)籌協(xié)調(diào)其他部門(mén)的職責(zé)。三是不同類型的濕地分別涉及不同管理部門(mén)，管理手段各不相同，管理規(guī)范不統(tǒng)一，難以形成濕地保護(hù)的合力。

經(jīng)過(guò)反復(fù)調(diào)研和充分論證，在代表們的熱切期盼下，濕地保護(hù)條例終于被列入2016年的立法計(jì)劃審議項(xiàng)目。制定本市濕地保護(hù)條例，有利于深化永久性保護(hù)生態(tài)區(qū)域制度，強(qiáng)化對(duì)濕地生態(tài)系統(tǒng)的整體保護(hù)，切實(shí)推動(dòng)濕地保護(hù)合力的形成。

二、條例規(guī)范的主要內(nèi)容

條例共五章31條，從濕地保護(hù)的管理體制、濕地保護(hù)規(guī)劃、濕地保護(hù)名錄、生態(tài)補(bǔ)償?shù)葞追矫妫罱ㄆ鸨臼袧竦乇Ｗo(hù)的基本法律框架。

（一）理順體制，綜合協(xié)調(diào)凝聚合力

由于我市濕地類型較多，涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水務(wù)、海洋、市容園林等管理部門(mén)，缺乏統(tǒng)一的統(tǒng)籌、組織、協(xié)調(diào)的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。條例從四個(gè)層次確立了本市實(shí)行綜合協(xié)調(diào)、分部門(mén)實(shí)施的濕地保護(hù)管理體制。一是提高了濕地保護(hù)綜合協(xié)調(diào)部門(mén)的層級(jí)，由市農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)全市濕地保護(hù)的綜合協(xié)調(diào)工作。二是市林業(yè)行政主管部門(mén)、區(qū)縣林業(yè)行政主管部門(mén)或者區(qū)縣人民政府指定的部門(mén)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)濕地保護(hù)的組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督。三是市容園林、水務(wù)、海洋等行政主管部門(mén)按照職責(zé)，具體負(fù)責(zé)濕地保護(hù)管理工作。四是發(fā)展改革、財(cái)政、規(guī)劃、國(guó)土房管、建設(shè)、環(huán)保、旅游等部門(mén)，依照職責(zé)分工，配合有關(guān)部門(mén)做好濕地保護(hù)相關(guān)工作。

（二）統(tǒng)籌規(guī)劃，合理引導(dǎo)夯實(shí)基礎(chǔ)

濕地保護(hù)規(guī)劃在濕地保護(hù)工作中起著基礎(chǔ)性作用。一是明確了組織編制規(guī)劃的主體。市農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同發(fā)展改革、規(guī)劃、國(guó)土房管、環(huán)保、市容園林、水務(wù)、旅游、海洋等行政主管部門(mén)編制全市濕地保護(hù)規(guī)劃，報(bào)市人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。區(qū)縣林業(yè)行政主管部門(mén)或者區(qū)縣人民政府指定的部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門(mén)，根據(jù)全市濕地保護(hù)規(guī)劃編制本區(qū)縣的濕地保護(hù)規(guī)劃，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后組織實(shí)施。二是明確了濕地保護(hù)規(guī)劃的內(nèi)容。濕地保護(hù)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)明確目標(biāo)任務(wù)、總體布局、保護(hù)范圍、保護(hù)內(nèi)容、保護(hù)措施等，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接，與城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、水資源規(guī)劃、漁業(yè)水域?yàn)┩恳?guī)劃、主體功能區(qū)劃相協(xié)調(diào)。三是規(guī)定了規(guī)劃編制及調(diào)整的程序。編制濕地保護(hù)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式，廣泛聽(tīng)取各方面意見(jiàn)。調(diào)整濕地保護(hù)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)按照編制的程序廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，并經(jīng)市或者區(qū)縣人民政府批準(zhǔn)。

（三）建立名錄，突出對(duì)重要濕地保護(hù)

建立濕地名錄是濕地保護(hù)的重要抓手。一是在濕地保護(hù)的分級(jí)上重點(diǎn)規(guī)范國(guó)家級(jí)和市級(jí)重要濕地，把列入本市永久性保護(hù)生態(tài)區(qū)域內(nèi)的濕地都作為重要濕地進(jìn)行保護(hù)管理。二是進(jìn)一步完善名錄管理制度。明確本市重要濕地名錄包括國(guó)家重要濕地和市級(jí)重要濕地。市級(jí)重要濕地的確認(rèn)，由市林業(yè)行政主管部門(mén)會(huì)同國(guó)土房管、市容園林、水務(wù)、海洋等部門(mén)提出，經(jīng)專家論證，報(bào)市人民政府批準(zhǔn)后列入名錄管理。本市重要濕地名錄應(yīng)當(dāng)載明濕地的名稱、地理位置、范圍、保護(hù)級(jí)別、類型、主要保護(hù)內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任單位、主管部門(mén)等事項(xiàng)。三是將重要濕地以外的一般濕地，授權(quán)區(qū)縣人民政府參照本條例的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行保護(hù)。四是列入本市重要濕地名錄的濕地，由市人民政府設(shè)立保護(hù)標(biāo)志，并禁止任何單位和個(gè)人擅自移動(dòng)或者破壞。

（四）生態(tài)補(bǔ)償，制度護(hù)航保障落實(shí)

黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局，明確提出了全面建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明的目標(biāo)任務(wù)。建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，是建設(shè)生態(tài)文明的重要制度保障。為進(jìn)一步加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，增強(qiáng)生態(tài)文明體制改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，中共中央、國(guó)務(wù)院2015年印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，把生態(tài)補(bǔ)償制度與自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度、資源總量管理和全面節(jié)約制度等八項(xiàng)制度，共同確定為生態(tài)文明制度體系。2016年4月，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)，進(jìn)一步完善了生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫劝才拧Ｒ虼耍瑸楦玫乇Ｗo(hù)濕地，促進(jìn)各方面保護(hù)濕地的積極性，條例明確對(duì)列入本市重要濕地名錄的濕地保護(hù)，實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償。

（五）互不抵觸，與相關(guān)規(guī)定做好銜接

一是國(guó)家對(duì)自然保護(hù)區(qū)的管理已有專門(mén)的行政法規(guī)，條例對(duì)本市重要濕地名錄中已確定為自然保護(hù)區(qū)的濕地，規(guī)定直接適用國(guó)家有關(guān)自然保護(hù)區(qū)的規(guī)定，不再進(jìn)行重復(fù)。

二是對(duì)濕地的建設(shè)占用，為與市人大常委會(huì)關(guān)于批準(zhǔn)劃定永久性保護(hù)生態(tài)區(qū)域的決定保持一致，條例規(guī)定征收、征用或者占用列入本市重要濕地名錄的濕地，應(yīng)當(dāng)經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)。

三是考慮到水法、海洋環(huán)境保護(hù)法、土地管理法、本市河道管理?xiàng)l例，對(duì)在濕地內(nèi)從事挖沙、取土、填埋等破壞濕地功能的行為已有相應(yīng)的處罰規(guī)定，為避免重復(fù)，條例規(guī)定對(duì)禁止性行為由有關(guān)行政主管部門(mén)依照相關(guān)法律、法規(guī)進(jìn)行處罰。

濕地保護(hù)條例的頒布實(shí)施，標(biāo)志繼綠化條例、大氣污染防治條例、水污染防治條例之后，本市生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域立法再添新篇。條例將本市重要濕地以濕地自然保護(hù)區(qū)、濕地公園等形式，納入名錄進(jìn)行保護(hù)管理，使?jié)竦乇Ｗo(hù)在永久性保護(hù)生態(tài)區(qū)域制度的基礎(chǔ)上得以進(jìn)一步延伸和具體化。條例中的相關(guān)制度也將隨著濕地保護(hù)實(shí)踐不斷加以豐富和完善。

（作者為天津市人大立法研究所助理研究員）