我國基層腐敗特點及其生成機理解析*

定明捷 史 健

我國基層腐敗特點及其生成機理解析*

定明捷 史 健

提 要：當前對基層腐敗泛濫的譴責不能停留于感性層面，應該通過具體數(shù)據(jù)來加以說明。本研究所建立的基層腐敗案件數(shù)據(jù)庫表明，基層腐敗既具有中高層腐敗的一些共性，也在腐敗領(lǐng)域、腐敗潛伏期和腐敗類型等方面顯現(xiàn)出不同的特點。基層人員“篩選”機制失衡、行為的自我調(diào)節(jié)機制失靈以及“火警”監(jiān)督機制缺陷等因素在某種程度上揭示了當前基層腐敗難以消除的內(nèi)在機理，也提供了解決基層腐敗的線索。

基層腐敗 特點 生成機理

作者定明捷，男，華中師范大學公共管理學院副教授，湖北地方政府治理與地方發(fā)展研究中心研究員；史健，男，華中科技大學管理學院（湖北 430000）。

近幾年，在媒體披露的各類腐敗案件中，基層腐敗的冰山一角逐漸被揭開，它們大多以“蟻貪”、“蠅貪”或“小官大貪”等面目出現(xiàn)。基層腐敗的泛濫直接關(guān)系到人民群眾的切身利益和政府形象，更有外媒認為中國反腐的命運將取決于拍“蒼蠅”，而非打“老虎”。因此，黨和政府多次要求堅決“查辦群眾身邊的腐敗問題”，“老虎、蒼蠅一起打”。如果要實現(xiàn)這一治理目標，就需要我們用“事實說話”，通過實證研究充分了解基層腐敗的特點和發(fā)展趨勢，而非僅僅用“潰敗”、“觸目驚心”等用語來簡單感知基層腐敗的嚴重性和惡劣性。

然而，長期以來對縣處級以上腐敗官員的查處被認為更能夠反映黨和政府反腐的決心和力度，以至于這方面的腐敗案件信息披露更為全面，吸引了較多學術(shù)關(guān)注。這些研究著重于分析和評估縣處級①過勇：《中國轉(zhuǎn)軌期腐敗特點和變化趨勢的實證研究》，《公共管理評論》，2008年第7期。、廳局級②聶輝華、仝志輝：《如何治理“一把手”腐敗》，《中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究報告》，內(nèi)部資料，2014年，第11-18頁。、省部級③④楊興坤：《中國省部級官員腐敗的現(xiàn)狀、趨勢與治理（1986-2014）》，《東方早報·上海經(jīng)濟評論》，2014年第12期。等中高層官員腐敗的特點、嚴重性、趨勢和治理策略等。與之不同的是，公婷和吳木鑾建立了更大樣本的腐敗案例數(shù)據(jù)庫，將基層和中高層官員的腐敗皆納入其中，分析了2000-2009年期間經(jīng)過公開報道的2802個腐敗案件。他們認為，處、廳局級干部成為腐敗的高危人群，政府采購、工程承包成為腐敗高發(fā)領(lǐng)域。①公婷、吳木鑾：《我國2000-2009年腐敗案例研究報告——基于2800余個報道案例的分析》，《社會學研究》，2012年第4期。文獻評估表明，在對我國官員腐敗的實證分析中，基層腐敗程度與規(guī)模的評估在某種程度受到了忽視，鑒于權(quán)力行使的差異性，基層腐敗應該具有不同于中高層腐敗的特點及其生成機理。

在針對中高層官員腐敗的相關(guān)文獻中，案例樣本的選擇各有側(cè)重，案件統(tǒng)計分析方法卻不約而同地被作為主要研究方法，其注重對每一個案件進行詳細剖析， 提煉案件的基本信息，并在此基礎(chǔ)上進行統(tǒng)計分析。②過勇：《中國轉(zhuǎn)軌期腐敗特點和變化趨勢的實證研究》，《公共管理評論》，2008年第7期。雖然這種研究方法面臨樣本選擇代表性、案件信息公開全面性和客觀性等方面的問題③魏德安：《雙重悖論》，北京：中信出版社，2014年版，第117頁。，但仍然不失為一種了解和評估某一領(lǐng)域或?qū)哟胃瘮√攸c與規(guī)模的較為有效的方法。因此，本文將這種案件統(tǒng)計分析方法作為基本的研究工具，希望能夠在前人研究基礎(chǔ)上，比較分析基層腐敗與中高層腐敗的差異性，進而闡述基層腐敗發(fā)生的內(nèi)在機理。

一、數(shù)據(jù)來源

在腐敗治理研究中，腐敗的非法性和隱蔽性使得全面衡量腐敗程度和規(guī)模幾乎是不可能的，由此而出現(xiàn)的次優(yōu)選擇便是充分利用已披露案件的信息來展開研究。我們簡單以被公開披露的涉案金額作為劃分標準，將基層腐敗案件分為千萬級以下和千萬級以上兩種類型，并建立了相應的數(shù)據(jù)庫，分別標記為案例數(shù)據(jù)庫A和案例數(shù)據(jù)庫B，希望能夠揭示這兩類腐敗規(guī)模的差異性。

需要指出的是，雖然腐敗的歷史可謂源遠流長，但至今仍未得到一致公認的定義，而不同的腐敗定義會對腐敗性質(zhì)和類型的判斷產(chǎn)生影響。因此，本文所言及的腐敗是指“為了私人利益濫用公共權(quán)力”④J. Svensson ，"Eight Questions about Corruption，" Journal of Economic Perspectives， Vol. 19， No.3 （2005） ， pp. 19-42.。此外，出于收集信息的便利性和全面性等考慮，本文將截止到2015年8月31日，已被檢察機關(guān)提起訴訟，并且經(jīng)過法院判決的基層腐敗案件信息納入統(tǒng)計范疇，通過反復搜索正義網(wǎng)、各級紀檢監(jiān)察網(wǎng)站以及《檢察日報》、《中國紀檢監(jiān)察報》等媒體，建立了2002-2015年期間的334例基層腐敗案件數(shù)據(jù)庫，其中包括36例千萬級以上的案件。案件樣本的統(tǒng)計包括三大類15項指標：一是涉案人員背景資料，包括腐敗官員的姓名、性別、年齡、學歷和所屬單位等；二是案件信息，包括腐敗領(lǐng)域、腐敗潛伏期、腐敗類型、涉案金額以及腐敗行為暴露方式等；三是刑罰信息，包括判刑年份、量刑結(jié)果等。

二、主要發(fā)現(xiàn)

（一）腐敗主體特點

從職務序列看，本文涉及的腐敗主體主要是科級及其以下的黨政機關(guān)工作人員，以及國有企業(yè)和其他非政府公共機構(gòu)的管理人員等。具體而言，他們主要由兩類人員組成：其一是在基層單位擔任主要領(lǐng)導，一般具有科級或副科級職務，大多是所在部門“一把手”，在案例數(shù)據(jù)庫中共有245名基層官員屬于此類，占樣本總量的73.35%，其中“千萬級（以上）巨貪”中有17名屬于所在部門的領(lǐng)導或“一把手”。這表明“一把手”監(jiān)督問題在任何職務層次中都是難題，具有一些共同特征，包括權(quán)力不受約束、獨斷專行等。其二是活躍在基層一線的工作人員，即所謂的“街頭官僚”，包括村官、拆遷辦工作人員以及各種一線檢查監(jiān)管人員等，在樣本統(tǒng)計中達到了89名，其中“千萬級（以上）巨貪”中有18名，以村官居多。

與中高層官員腐敗相比，基層腐敗主體表現(xiàn)出一定的差異性，包括：一是初次腐敗時間提前。一項針對“帶病提拔”的省部級領(lǐng)導干部腐敗行為研究表明，這些領(lǐng)導干部初次腐敗的平均年齡達到了47-48歲。①劉九龍、趙民興：《中國內(nèi)地落馬官員帶“病”提拔現(xiàn)象研究》，倪星、李泉：《廉政制度創(chuàng)新的中國經(jīng)驗》，廣州：中山大學出版社，2012年版，第274頁。這表明在良好的職業(yè)發(fā)展預期的激勵下，這些官員在任職初始之際仍然是以工作為重，腐敗動機較弱。然而，基層工作人員普遍面臨“激勵不足”的困境，職業(yè)發(fā)展“天花板”來得更早，當晉升預期難以實現(xiàn)時，“撈一把”或者“撈一把就走”便成為他們的現(xiàn)實選擇。由于樣本中詳盡年齡信息披露的缺失，我們難以準確統(tǒng)計基層官員的“初次腐敗”時間，但是“腐敗年輕化”的特征仍然表現(xiàn)得較為明顯，最快的初次貪腐行為甚至發(fā)生在入職半年之后。二是任期交流停滯，腐敗具有累積性。現(xiàn)有研究表明，官員交流和任期限制具有顯著的限制腐敗的效應。②陳剛、李樹：《官員交流、任期與反腐敗》，《世界經(jīng)濟》，2012年第2期。與中高層官員要遵守“任職回避和交流”的規(guī)定相比，基層腐敗主體基本在本地任職，容易締結(jié)利益關(guān)系網(wǎng)絡，且任職交流不暢通，往往在某個職位或者部門任職長達五六年甚至更長時間，這種長期任職使他們具備了更強的專業(yè)能力，也為權(quán)錢交易的隱蔽性和專業(yè)性創(chuàng)造了條件，由此產(chǎn)生了像侯福才、晏大彬這樣的“小官巨腐”。

（二）腐敗領(lǐng)域

一般認為，腐敗反映了政府干預和部門控制權(quán)力的力度，不同領(lǐng)域的腐敗規(guī)模大體上可以表明權(quán)力滲透和失控的程度。以往研究中，過勇、公婷和吳木欒、喬德福等詳盡分析了不同領(lǐng)域的中高層官員的腐敗規(guī)模及其表現(xiàn)形式，工程采購、土地房產(chǎn)規(guī)劃、組織人事和財務管理等成為腐敗的高發(fā)領(lǐng)域。

為了更好地顯現(xiàn)基層腐敗形式及其規(guī)模，我們以案件數(shù)量和涉案金額為劃分依據(jù)，大體評估了不同領(lǐng)域的腐敗表現(xiàn)。就案件數(shù)量而言，案例數(shù)據(jù)庫A和B的領(lǐng)域分布有所差異，土地房產(chǎn)規(guī)劃（102例）、農(nóng)林牧副漁（35例）、社保與勞動人事（35例）和科教文衛(wèi)（26例）等在案例數(shù)據(jù)庫A中成為腐敗高發(fā)領(lǐng)域，而在案例數(shù)據(jù)庫B中，土地房產(chǎn)規(guī)劃（18例）、財務管理（6例）和財政稅務審計（3例）等成為高腐敗風險領(lǐng)域（見表1）。不過，就涉案金額而言，兩個案例數(shù)據(jù)庫可以充分說明腐敗領(lǐng)域在總量與平均值等層面顯現(xiàn)出的相對集中與一致的特點。土地房產(chǎn)規(guī)劃以分別占據(jù)千萬級以下腐敗總額的50.6%和千萬級以上總額的72.1%的絕對比重，成為了基層腐敗最主要的高發(fā)領(lǐng)域；在案例數(shù)據(jù)庫A中，財政稅務審計、社保與勞動人事和財務管理等領(lǐng)域的腐敗總額具有相對重要的比重，其中財務與財稅領(lǐng)域的涉案均額分別達到了205.2萬和171.3萬的高額水平；而在案例數(shù)據(jù)庫B中，財務管理和經(jīng)貿(mào)招商引資在千萬級以上的腐敗更為嚴重與突出，兩者的涉案均額也同樣位居前列（見表2）。

與以往對中高層官員腐敗規(guī)模的研究相比，基層腐敗領(lǐng)域的分布在具有一些共性的同時，也表現(xiàn)出一定的差異性，這主要反映在以下幾方面：

1.組織人事在基層腐敗中還算不上高危領(lǐng)域。這或許與基層腐敗主體大多不具備組織人事決定權(quán)有很大關(guān)系，僅有少數(shù)部門“一把手”存在利用職權(quán)非法為他人調(diào)動崗位或人事關(guān)系等情況。

表1　腐敗領(lǐng)域案件數(shù)量分布①排序以樣本各領(lǐng)域的總量數(shù)值為序。

表2　腐敗領(lǐng)域涉案金額分布②涉案金額主要以媒體公布的數(shù)額為依據(jù)。

2.作為“街頭官僚”的財務管理人員腐敗不容忽視。由于其任職時間較長，熟悉具體管理業(yè)務，以致于其作案手法看似簡單，卻又難以引人注意，從而導致以冒領(lǐng)、虛報、侵吞和挪用等方式作案者居多，且涉案金額往往巨大，這或許表明健全組織內(nèi)部財務管理制度和財務風險防控體系已經(jīng)刻不容緩。

3.與房地產(chǎn)開發(fā)具有密切聯(lián)系的土地房產(chǎn)規(guī)劃領(lǐng)域在基層繼續(xù)成為高危領(lǐng)域。2003年，《關(guān)于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》的頒布正式確立了房地產(chǎn)在國民經(jīng)濟中的支柱產(chǎn)業(yè)地位，并由此掀起了新的發(fā)展高潮。在推動城鎮(zhèn)化進程和GDP增長的同時，房地產(chǎn)行業(yè)也逐漸成為當前我國腐敗交易最為活躍的領(lǐng)域，這可能是當初政策設(shè)計者所沒有預想到的。腐敗交易已經(jīng)貫穿在房地產(chǎn)發(fā)展的各個環(huán)節(jié)，包括規(guī)劃、征地、拆遷、工程配套、融資以及驗收手續(xù)辦理等，從“含金量”高的國土部門到防空辦這樣的“清水衙門”都有可能涉足腐敗交易。基層“涉房”腐敗中活躍著村官和國土資源部門這兩個重要的主體。

無論從案件數(shù)量還是涉案金額來看，村官是基層腐敗的重要主體。盡管樣本統(tǒng)計中只有43例涉及村官腐敗，占樣本總數(shù)的12.9%，但在“涉房”領(lǐng)域村官腐敗占到了其中的30.8%，尤以窩案、串案較多。其中“千萬級以上”的腐敗主體有11名來自于村官，涉案均額在案例數(shù)據(jù)庫A、B中分別達到了139.4萬元和4342.2萬元。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)，村官腐敗規(guī)模有所差異，作案手法卻是相似的，并具有示范性和傳染性，通常會引起其他地方的仿效，主要表現(xiàn)為貪污、挪用、受賄和非法侵占等。

國土資源部門在“涉房”腐敗中也占據(jù)了絕對比重，其案件數(shù)量在數(shù)據(jù)庫A、B中依次為58例與13例，分別占各自總量的48.3%和72.2%，且腐敗均額達到195.1萬元和2943.4萬元，遠遠超過房產(chǎn)管理與建設(shè)規(guī)劃等“涉房”部門。在基層國土部門的腐敗中，腐敗參與主體眾多，涉及地籍管理、耕地保護、礦產(chǎn)勘查和土地規(guī)劃等多個關(guān)鍵崗位，基層部門“一把手”和“街頭官僚”皆可能參與其中，串案、窩案時有發(fā)生。在土地交易各環(huán)節(jié)中，土地征收的腐敗更為突出，表現(xiàn)為侵占、挪用和貪污土地征收補償款，非法占有土地征收補償款不僅會發(fā)生在“村官”身上，基層國土資源管理局長和科長等也將其視為可以分享的“唐僧肉”。①彭克強、陳池波：《改革以來中國財政支農(nóng)能力的實證研究》，《經(jīng)濟社會體制比較》，2008年第1期。從土地管理制度變遷來看，防范土地市場腐敗風險的意圖已不斷滲透于其中，“招拍掛”方式的推出更是被寄予了反腐敗的期望。然而，“招拍掛”對預防土地腐敗的效果是存在爭議的，②陶坤玉、張敏、李力行：《市場化改革與違法：來自中國土地違法案件的證據(jù)》，《南開經(jīng)濟研究》，2010年第2期。實踐中也不乏通過操縱程序來進行權(quán)錢交易的例子。

4.“涉農(nóng)”腐敗在基層的發(fā)展勢頭較為迅猛。從2004至2014年，中央政府連續(xù)發(fā)布了涉及農(nóng)業(yè)的十一個“一號文件”，在這種強烈的政策導向的引導下，國家財政部門加強了對“三農(nóng)”領(lǐng)域的投入，中央財政“三農(nóng)”支出從2003年的2144億元增長到2013年的13799億元，增加了5.4倍多，年均增長20%多，高于同期全國財政支出的年均增長速度。③王昊：《中國財政支農(nóng)政策的運用與效果分析——基于2004-2014年中央1號文件的視角》，《世界農(nóng)業(yè)》，2014年第7期。財政投入的持續(xù)增加減輕了農(nóng)民負擔，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施狀況，初步形成了以糧食直補、良種補貼、農(nóng)機購置補貼和農(nóng)資綜合補貼為核心的農(nóng)業(yè)補貼體系。與此同時，由于財政支農(nóng)資金投入較為分散，缺乏有效的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制，導致資金投入效率不高，項目管理混亂，非法挪用、侵占和貪污農(nóng)業(yè)補貼資金等腐敗現(xiàn)象尤為突出，僅2013年就查處了6000多起涉農(nóng)補貼問題，涉及金額總計超過20億元人民幣。④《港媒：涉農(nóng)資金成官員腐敗“增長區(qū)” 一年超20億》，《參考消息》，2014年10月27日。在案例數(shù)據(jù)庫中，“涉農(nóng)”資金腐敗案件達到了36件，其中非法套取種糧、退耕還林與農(nóng)機購置等多種類型農(nóng)業(yè)補貼和轉(zhuǎn)移支農(nóng)惠農(nóng)資金，以及在農(nóng)村水利工程建設(shè)等項目中以權(quán)謀私等腐敗現(xiàn)象較為典型。

（三）腐敗潛伏期

所謂腐敗潛伏期，是指從官員初次腐敗到其腐敗行為被發(fā)現(xiàn)之間的時間跨度。基于對293例有準確的初次腐敗和案發(fā)時間的統(tǒng)計分析表明，5年以下的潛伏期居多，最短腐敗潛伏期不到半個月，而最長則達到16年，平均潛伏期5.13年，低于中高層官員的腐敗潛伏期，⑤過勇：《中國轉(zhuǎn)軌期腐敗特點和變化趨勢的實證研究》，《公共管理評論》，2008年第7期。這或許意味著基層人員的腐敗查處受干擾程度較低。但是，案例數(shù)據(jù)庫A和B所體現(xiàn)的潛伏期存在較大差異，前者的平均潛伏期為4.90年，后者則是7.23年（見圖1）。考慮到案例數(shù)據(jù)庫B的腐敗主體大多是所在部門的“一把手”，那么這種潛伏期的差異意味著基層“一把手”的腐敗查處也受到諸多外界因素干擾。在潛伏期間，腐敗者大多經(jīng)歷了腐敗心理的波動，從早期貪欲的蠢蠢欲動，到初次腐敗時的忐忑不安，再到平安無事的竊喜，最終到對腐敗交易的習以為常。腐敗正是通過二級強化不斷發(fā)展的，主體在腐敗心理的推動下實施腐敗行為，行為結(jié)果帶來的快感體驗又作為一種強化因素促進其腐敗心理的進一步發(fā)展，進入成癮性漸進和自強性內(nèi)化的狀態(tài)，②李曉明、任慧：《腐敗心理形成及其動態(tài)軌跡分析》，《國家檢察官學院學報》，2007年第15期。經(jīng)常以無需思考的固定方式和習慣而做出反應。③［美］班杜拉：《思想和行動的社會基礎(chǔ)——社會認知論》，林穎等譯，上海：華東師范大學出版社，2001年版，第79頁。因此，在腐敗潛伏期內(nèi)，當初次作案沒有被發(fā)現(xiàn)時，腐敗人員在很大程度上都放松了心理警惕，多次作案特點明顯，權(quán)錢交易被視為了應有的工作條件。除了降低對風險的估量外，潛伏期的延長還為腐敗主體調(diào)整自我行為創(chuàng)造了條件，這種調(diào)整是通過觀察和模仿的方式表現(xiàn)出來的，腐敗行為的懲處對他們而言不僅具有抑制作用，而且具有信息提示作用。其他腐敗者也構(gòu)成了腐敗的微觀環(huán)境，個體不僅從自我失誤中獲益，也從他人失敗中獲益，從而不斷衍生出諸如“借條”、“干股”和“打牌”這樣創(chuàng)新型的腐敗利益輸送方式。

圖1　腐敗潛伏期分布①潛伏期不足一年者以一年計算。

圖2 腐敗行為暴露方式分布

從腐敗行為暴露方式來看，在已知案發(fā)方式的282件樣本中，案例數(shù)據(jù)庫A、B中分別有50.7% 和33.3%的案件是依靠群眾舉報的方式揭露的，而通過紀檢司法部門主動查處的案件分別只有6.7% 和13.3%。此外，分別有5.3%和3.3%的案件是通過諸如房屋漏水或者維修這樣的偶然方式才得以曝光的（見圖2）。這或許表明當前仍然存在較為廣泛的權(quán)力監(jiān)督盲區(qū)，要想有效治理腐敗，還需要加大公眾參與力度和范圍。

（四）腐敗懲戒

在理性選擇理論看來，腐敗行為是基于對犯罪收益與犯罪損失的綜合估量后實施的。作為其中的關(guān)鍵影響因素，犯罪損失又主要受懲罰的嚴厲性和必然性所影響。就嚴厲性而言，基層官僚因腐敗而遭受的法律懲罰不能不說是很嚴厲的。在案例數(shù)據(jù)庫A、B中，分別有8.3%和0.7%的案件被判以死刑，19.4%和0.7%的案件被判以死緩，13.9%和4.7%的案件被判處無期徒刑，且在案例數(shù)據(jù)庫A中5-10年與10-20年有期徒刑的案件已分別占據(jù)35.2%和40.9%的較大比重（見圖3）。即使這樣，通過對案例數(shù)據(jù)庫A和B刑罰與腐敗事實的比較發(fā)現(xiàn)，基層腐敗的懲處仍存在量刑標準與刑罰裁決脫鉤的問題，同罪不同罰、同罰不同罪、罪刑不相適應的現(xiàn)象較為突出。這在案例數(shù)據(jù)庫中主要反映在對10-20年有期徒刑的判處上，法官在量刑中的自由裁量空間較大，由此導致司法實踐中難以做到罪責刑相適應，嚴重影響了一些貪污、受賄案件裁判結(jié)論的社會效果，④趙秉志：《論我國反腐敗刑事法治的完善》，《當代法學》，2013年第3期。容易導致官員腐敗犯罪的路徑依賴。即由于貪污受賄數(shù)十萬和數(shù)百萬的刑罰結(jié)果相當，那么一旦腐敗，繼續(xù)腐敗將是理性選擇。相同涉案金額刑罰差異較大，刑罰與腐敗嚴重性的相關(guān)度較低也被其他研究所證實。①董新偉：《中國公務員腐敗現(xiàn)狀、成因及治理對策》，碩士學位論文，浙江大學，2011年，第32頁。

鑒于腐敗的嚴重性，呼吁加大腐敗者刑罰力度的呼聲日漸高漲，但是刑罰與減少犯罪行為之間的因果關(guān)系是充滿爭議的，②馬吉爾：《解讀心理學與犯罪：透視理論與實踐》，北京：中國人民公安大學出版社，2009年版，第217頁。希望通過提高懲罰的嚴厲性來減少腐敗可能只是美好想象，大多數(shù)腐敗者在實施腐敗行為時似乎并沒有考慮因腐敗行為敗露而可能受到的懲罰，而是盡可能地考慮減少腐敗交易的風險。因此，與提高懲罰的嚴厲性相比，懲罰的必然性顯得更為必要，這就是所謂的“手莫伸，伸必抓”。

（五）腐敗涉案類型

案例樣本中受賄與貪污高居腐敗行為的前兩項，這與針對中高層官員的腐敗研究結(jié)果相似（見圖4）。在全部樣本中，基層涉及的貪污比例實際上要高于中高層官員比例，這或許反映了作為“街頭官僚”的基層人員直接利用了資金監(jiān)管漏洞進行牟利。21例與部門財務管理直接相關(guān)或者由其財務人員引起的貪污以及資金挪用等案例應該引起注意，這些人員大多是利用資金監(jiān)管漏洞而以冒領(lǐng)、虛報、轉(zhuǎn)移等方式非法侵占大量資金，其中17例的涉案金額達到了百萬以上，不乏千萬級（6例）甚至上億規(guī)模（3例）的涉案資金。

圖3　腐敗懲戒類型分布

圖4　腐敗涉案類型分布

三、基層腐敗的生成機理

在探討腐敗成因的文獻中，制度缺陷被頻頻提及，以此為依據(jù)，通過加強制度建設(shè)來有效治理腐敗的呼聲也日益高漲。然而，這種制度決定論簡化了制度與腐敗行為發(fā)生之間的因果鏈條，忽視了人的主體性對制度與腐敗行為的影響，例如，處于不同職務層次的官員對制度約束的認知就應該是有差異的。在班杜拉的社會認知論看來，人的行為既不是由內(nèi)部力量驅(qū)動，也不是由外部刺激自動塑造和控制的，而是行為、認知和其他人的因素以及環(huán)境因素三者共同決定人的能動性，與以往研究相比，班杜拉更強調(diào)人的信念對行為和思想的作用。③［英］班杜拉：《思想和行動的社會基礎(chǔ)—社會認知論》，林穎等譯，上海：華東師范大學出版社，2001年版，第25頁。以此而論，腐敗是社會學習的結(jié)果，初次腐敗的成功無疑使人們低估制度約束產(chǎn)生的威懾性，周圍類似腐敗的示范效應也將增強人們對控制腐敗風險的信心，從而推動腐敗進入循環(huán)軌跡。雖然社會認知論強調(diào)人、行為和環(huán)境三者之間的互動，但三者的互動并非同時發(fā)生，而是依次逐漸展開，因此，本文將從人、人的認知以及環(huán)境影響的角度來闡釋基層腐敗行為的生成機理。

（一）人員篩選機制失靈以及“德才失衡”問題突出

無論制度設(shè)計得多么精確，其設(shè)計和執(zhí)行的主體畢竟是人，人的意圖和能動性會左右制度建設(shè)的質(zhì)量和成效。因而，在重視制度建設(shè)的同時不應忽視人的建設(shè)，人的觀念、信念和德性等都會影響其行為的選擇，在挑選新的政府官員的時候，不僅要考慮專業(yè)（技術(shù)）知識和功績，還要考慮道德品行。①［荷］米歇爾·S·德·弗里斯、［韓］金判錫主編：《公共行政中的價值觀與美德：比較研究視角》，熊纓、耿小平等譯，北京：中國人民大學出版社，2014年版，第7-82頁。這一點對于基層人員篩選和培養(yǎng)尤為重要，基層人員隊伍發(fā)揮著人才成長蓄水池的作用。盡管黨和政府對于干部人事不可謂不重視，明確要求將“德才兼?zhèn)洌缘聻橄取弊鳛槿藛T篩選的主要標準，但是基層腐敗的泛濫表明“德才失衡”替代了“德才兼?zhèn)洹睜顟B(tài)。基層官員作為公眾的直接交往者既應該具有良好的能力和技能，又需要擁有良好的品行，富有正義感，善于傾聽和勇于承擔責任。然而，在“壓力型”體制中，基層政府對人員“才”和“能”的重視明顯超出對人員“德性”的要求，這并非僅僅源于后者衡量的不可能性，當前的“政績沖動”和“項目導向”也應承擔相當大的責任，以至于不符合道德要求的行為經(jīng)過重新包裝或“闡釋”之后就具有了正當性。在這種衡量標準和行為導向下，“德才失衡”人員就容易充斥基層隊伍，所謂的“能吏腐敗”也就不足為奇。例如，村官的篩選就被認為經(jīng)歷從強調(diào)“紅”和“權(quán)威”的“毛式干部”，到看重經(jīng)濟的“鄧式干部”以及“強人式干部”的演變，這種人員篩選標準的變化很難說與當前村官腐敗的嚴重性沒有干系。②《村官為什么涉黑》，《南方周末》2014年8月7日。

當前關(guān)于德性高低與腐敗的相關(guān)性已經(jīng)得到多項研究證明。Hanna和Wang認為，雖然德性難以衡量，但是作為德性的關(guān)鍵組成部分，誠實與否能夠通過日常行為很好辨識，不誠實的大學生在進行職業(yè)選擇時更傾向于為政府工作，他們在政府中的腐敗傾向也更加強烈。③R.Hanna & S. Y. Wang， “Dishonesty and Selection into Public Service， " National Bureau of Economic Research， 2013， pp. 14-25.貝斯利也將誠實和能力作為決定政治家質(zhì)量高低的關(guān)鍵因素，并提出了分析美國政治家篩選的公式：A=租金+薪酬/薪酬+公共服務動機，④T.Besley， "Political Selection，" Journal of Economic Perspectives， Vol.19， No.3 （2005）， pp. 43-60.A越大意味著品行不端政治家更有可能選擇政府任職，出現(xiàn)“逆向選擇”現(xiàn)象的可能性更大；反之，政府職位對具有強烈公共服務動機的人更有吸引力。該公式中，“租金”和“公共服務動機”是兩個重要的行為變量。雖然公共服務動機是個較為模糊的概念，但是在凡德拉比看來公共服務動機是一種超出個人和部門利益的信仰、價值觀和態(tài)度，它關(guān)注的是更為廣泛的政治組織的利益，并且激發(fā)個人在適當時候采取相應的行為。⑤朱春奎、吳辰、朱光楠：《公共服務動機研究述評》，《公共行政評論》， 2011年第4期。即公共服務動機強的人更注重長遠利益、組織利益和公共利益，從中產(chǎn)生的自我效能和滿足感能夠最大限度地彌補物質(zhì)缺乏帶來的緊張。一項研究表明，公共服務動機在我國公務員的分布存在職務層次差異，縣處級副職及以上級別的公務員在公共服務動機上顯著高于該級別以下的公務員。⑥張廷君：《公務員公共服務動機維度差異的本土化分析——基于福建的調(diào)查》，《西安電子科技大學學報》（社會科學版），2012年第3期。

鑒于德性的重要性以及基層人員的道德潰敗，黨和政府也采取了一些調(diào)整措施，鼓勵高校畢業(yè)生到基層單位就業(yè)就是舉措之一。不過，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型以來，我國面臨較為嚴重的價值和信仰危機，而良好德性的培養(yǎng)顯然需要經(jīng)過較長的社會化過程。在這種價值迷失的環(huán)境中，年輕人的職業(yè)選擇看中職業(yè)本身所帶來的價值要更甚于職業(yè)所蘊含的價值，實用主義和利己主義成為主要的擇業(yè)導向。年輕一代開始極力追求財富，由于缺乏強有力的基本規(guī)范，其行為界限變得模糊不清。而其他國家社會所具有的那些有助于界定腐敗并且制約精英的有限公眾作用以及私人利益和環(huán)境的理念在中國卻難以推廣。①［美］邁克爾·約翰斯頓：《腐敗征候群：財富權(quán)力和民主》，袁建華譯，上海：上海人民出版社，2009年版，第171頁。因此，當利益而非理想成為年輕人擠入公務員隊伍的主要考慮時，就很可能出現(xiàn)貝斯利所擔憂的局面，即公共服務動機的缺失以及制度漏洞的客觀存在會引發(fā)年輕公務員的“尋租”行為，以此來彌補職業(yè)選擇中的機會成本。

（二）相對剝奪心理及其引起的行為自我調(diào)節(jié)機制失靈

在眾多腐敗官員的懺悔書中，“心理失衡”或“失落感”被頻頻提及，這在某種程度上反映了“相對剝奪感”的存在，而“相對剝奪感”也被視為引發(fā)腐敗的內(nèi)在因素。②羅桂芬：《腐敗行為與“相對剝奪感”——官員腐敗的社會心理機制透視》，《中國行政管理》，1997年第5期。在《美國士兵》提出的“相對剝奪”概念基礎(chǔ)上，默頓系統(tǒng)闡釋了參考群體行為理論，試圖解決“相對剝奪”中的“相對”問題，他認為人們在塑造自己行為，形成各種態(tài)度時，所取向的常常不是自己的群體，而是別的群體。③［美］羅伯特·K·默頓：《社會理論和社會結(jié)構(gòu)》，唐少杰、齊心等譯，南京：譯林出版社，2006年版，第396頁。然而，參考群體行為理論并未解決“相對剝奪”中的“剝奪”問題，即不同群體間比較的對象是什么。古爾則將“剝奪”的對象歸納為福利價值、權(quán)力價值和人際價值等方面，并認為“相對剝奪”源于行動者對價值期待和價值能力不一致的認知。④王禮鑫：《“干部”群體相對剝奪感現(xiàn)象及實證》，《中國國情國力》，2000年第11期。

作為腐敗的內(nèi)在誘發(fā)因素，“相對剝奪”的產(chǎn)生及其表現(xiàn)形式在基層腐敗與中高層腐敗中應該是有所差異的。相對而言，基層人員產(chǎn)生的“相對剝奪感”可能更多地表現(xiàn)為福利價值的剝奪，主要體現(xiàn)在相對收入不高和晉升機會稀缺，基層人員更易產(chǎn)生“失落感”和“職業(yè)倦怠感”。鑒于這種情況，黨和政府近期頒發(fā)了《關(guān)于深化“四風”整治、鞏固和拓展黨的群眾路線教育實踐活動成果的指導意見》、《關(guān)于縣以下機關(guān)建立公務員職務與職級并行制度的意見》等措施，試圖為改善基層人員的物質(zhì)待遇提供制度保障。不過，這些舉措對于扭轉(zhuǎn)基層腐敗的成效還有待進一步觀察。除了這種源于正當收入和機會分配不公的“相對剝奪”之外，不斷曝光的中高層官員的腐敗丑聞似乎也在強化基層人員的“相對剝奪感”，這些中高層官員不僅是領(lǐng)導者，更是言行的示范者，他們言行的脫節(jié)無疑會使基層人員出現(xiàn)認知失調(diào)的問題，產(chǎn)生困惑、不滿和抵觸的情緒，繼而會對自身的腐敗行為進行自我辯解。因而，中高層官員的腐敗不僅使公務員們產(chǎn)生了從中分一杯羹的期望，而且還減弱了底層官員自身的道德和心理約束。⑤［美］蘇珊·羅斯·艾克曼：《腐敗與政府》，王江、程文浩譯，北京：新華出版社，2000年版，第155頁。領(lǐng)導者的特質(zhì)對于整個機構(gòu)的道德標準是最重要的，他們必須以身作則，通過道德的行為促進他們下屬按美德行事。⑥［荷］米歇爾·S·德·弗里斯、［韓］金判錫主編：《公共行政中的價值觀與美德：比較研究視角》，熊纓、耿小平譯，北京：中國人民大學出版社，2014年版，第7-82頁。相對剝奪感只是讓人產(chǎn)生了尋求補償?shù)臎_動，但是要將其轉(zhuǎn)化為實際行動，還需要面臨自我調(diào)節(jié)機制的約束，這種自我調(diào)節(jié)也是自我觀察、自我評價和自我控制的過程。一般認為，若采取的措施違背了公認的社會價值標準時個體便會產(chǎn)生自責，為了繼續(xù)這種行為就需要通過各種途徑來盡可能地消解內(nèi)心的不安。在腐敗沖動中，這種自我調(diào)節(jié)主要表現(xiàn)為道德辯護，賦予應受譴責行為的合理性。人們會盡力尋求證據(jù)來確認他們的行為的合理性，盡力讓他們的行為和態(tài)度一致，在失調(diào)的壓力下人們甚至會改變偏好。⑦［荷］米歇爾·S·德·弗里斯、［韓］金判錫主編：《公共行政中的價值觀與美德：比較研究視角》，熊纓、耿小平譯，北京：中國人民大學出版社，2014年版，第7-82頁。以往的研究表明，在腐敗交易過程中存在“自我道德化”的過程，這種“自我道德化”并不僅僅發(fā)生在行為和空間層面，①李輝：《賄賂中的自我道德化與嵌入性腐敗——基于H市紀檢監(jiān)察機關(guān)檔案的一項文本研究》，《社會》，2009年第6期。還透過言語表現(xiàn)出來，以此來緩解因腐敗而產(chǎn)生的緊張心理，委婉的語言為掩蓋應受譴責的行為甚至賦予這些行為以高尚的地位，提供了一種便利的手段。②［美］班杜拉：《思想和行動的社會基礎(chǔ)——社會認知論》，林穎等譯，上海：華東師范大學出版社，2001年版，第534頁。于是，在腐敗懺悔書中，經(jīng)常可以看到諸如“人情往來”、“為朋友辦事”這樣的辯解，腐敗者以此來減少所應遵循的價值標準與行為之間的不可調(diào)和性，公共權(quán)力應遵循的行政倫理巧妙地被注重關(guān)系的“個人倫理”所替代，在行政倫理層面不能被接納的行為就成為向其他人炫耀的資本。

（三）選擇性執(zhí)行以及“火警”監(jiān)督機制失靈

在社會認知論看來，自我調(diào)節(jié)和外部環(huán)境影響是相輔相成的，一方的缺陷可以通過另一方來修補，當自我調(diào)節(jié)失靈時可以通過外部監(jiān)督來約束權(quán)力的行使。不幸的是，外部監(jiān)督機制也會間歇性“失靈”。當前“選擇性”執(zhí)行比較普遍，對此的解讀大多是從規(guī)范中央和地方政府關(guān)系的角度著手，“選擇性”執(zhí)行實際上也為政策執(zhí)行末端的基層人員謀取利益創(chuàng)造了條件。借助于行政審批和行政執(zhí)法權(quán)，基層人員的合理“傷害”和“賜福”就能依托于這種“選擇性”執(zhí)行，使之與基層政府締結(jié)成利益共同體。一般而言，在政策執(zhí)行過程中，政策對象或者目標團體是基層人員尤其是“街頭官僚”的直接監(jiān)督者，對于基層人員的牟利舉措應該能夠通過“舉報”、“預警”等“火警”監(jiān)督方式予以約束。在Mccubbins和Schwartz看來，“火警”監(jiān)督相對于像“警察巡邏”監(jiān)督而言更有效率，“警察巡邏”監(jiān)督相當于我們所說的“巡視組”、“工作組”等自上而下的監(jiān)督途徑，基層人員一般難以列入他們的監(jiān)督視線之中。③M. D.Mccubbins & T.Schwartz， "Congressional Oversight Over-looked： Police Patrol Versus Fire Alarms， " Journal of Political Science， Vol.28， No.1 （1984）， pp. 166-179.一旦感受到利益受到侵犯，個體就能隨時“拉響警報”，這樣能夠立刻啟動調(diào)查程序。但是，“火警”監(jiān)督機制的運行顯然需要滿足一定的條件：包括透明性、可接近性、回應性、可問責性以及經(jīng)濟性等，④定明捷：《基于信息不對稱的政策執(zhí)行》，《理論探討》，2008年第5期。這些條件的滿足并不能令人滿意。樣本數(shù)據(jù)庫顯示，最后被查處的“村官”都經(jīng)過了村民的反復多次舉報，甚至冒著人身財產(chǎn)危險。何以如此，主要因為腐敗的村官通常尋覓到了適當?shù)谋幼o人，在庇護網(wǎng)絡關(guān)系下通過公共利益的名義，村官達到了多重目的。⑤劉祖華：《村頭官僚、政策變通與鄉(xiāng)村政策的實踐邏輯——村干部政策角色的一個解釋框架》，《甘肅行政學院學報》，2007年第6期。

結(jié) 語

基于基層腐敗案件的實證分析可見，基層腐敗與中高層腐敗既在權(quán)力監(jiān)督失靈方面表現(xiàn)出了一些共性特征，又在初次腐敗時間、腐敗領(lǐng)域、腐敗潛伏期等方面表現(xiàn)出顯著差異性。在某種程度上，自由裁量權(quán)和權(quán)力監(jiān)督“真空”為基層腐敗提供了“土壤”，進而滋生出“小官巨腐”的特殊現(xiàn)象。然而，除了重視權(quán)力監(jiān)督方面的制度建設(shè)外，探究基層腐敗的生成機理還應該需要統(tǒng)籌考慮人的認知、行為和環(huán)境之間的互動關(guān)系。以班杜拉的社會認知論為基礎(chǔ)，本文認為基層官員篩選標準失衡、行為自我調(diào)節(jié)失靈和外部監(jiān)督失控以及三者之間的互動導致了當前基層腐敗的泛濫，從而也為將來有效治理基層腐敗提供了思路。

責任編輯：黃建安

＊本文系國家社會科學基金重點項目“行政監(jiān)察理論與實踐”（11A2D013）的階段性成果。