加強農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的地方制度創(chuàng)新

◎林斐

加強農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的地方制度創(chuàng)新

◎林斐

大力推進地方制度創(chuàng)新與實踐，是勞動力輸出大省促進返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)面對的重要課題。本文基于安徽省部分勞動力輸出大縣農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的調研情況，分析了制度變遷下返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策導向的改變，指出當前返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)存在的制度障礙，提出以制度創(chuàng)新為突破口，完善地方返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)支持政策，營造良好農村創(chuàng)業(yè)環(huán)境的建議。

農民工；返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)；制度創(chuàng)新

近年來進城農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)備受關注。從中央到地方出臺了一系列扶持返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政策，通過加強制度建設可以為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者打造良好的制度環(huán)境。當前由于制度創(chuàng)新不足，導致返鄉(xiāng)農民工創(chuàng)業(yè)發(fā)展機遇有限，空間不足。因此，大力推進地方實踐基礎上的制度創(chuàng)新，為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供一個穩(wěn)定的、完善的和正式的制度環(huán)境，是勞動力輸出大省促進返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)亟須解決的現實問題。

返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的制度變遷與政策導向

改革開放以來，農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)呈現的各個時期的高潮，與城鄉(xiāng)制度的變遷、各地支持創(chuàng)業(yè)政策有著緊密的關系，反映出不同時期城鄉(xiāng)制度的演變過程以及在制度變遷下返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策取向的變化。

第一階段，自20世紀90年代后期開始部分地區(qū)出現的返鄉(xiāng)“創(chuàng)業(yè)熱”。那些農村外出務工人員，經過數年在外打拼，返回原籍地創(chuàng)辦各類企業(yè)，這種現象一直延續(xù)到2000年后，相比起當時農村人口向城市流動的規(guī)模，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人數規(guī)模雖小，但影響較大。據安徽省勞動力資源開發(fā)研究會調查，全省返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人數占返鄉(xiāng)人數最多不超過10%。這一階段城鄉(xiāng)二元制度特征還很明顯，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)呈自發(fā)性，但對地方經濟還是有很大的促進作用。如無為縣“鳳還巢”工程。如高溝電纜、桐城包裝印刷、天長秦欄鎮(zhèn)電子器件以及界首再生資源產業(yè)等，成為縣域產業(yè)集聚發(fā)展起來的基礎。

由于當時地方政府的主要職責是加快本地農村剩余勞動力向外轉移，解決本地富裕勞動力的出路問題。比起勞務經濟收入，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)對于地方經濟發(fā)展的帶動更為明顯，對于一些勞務輸出大縣出現的“返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)潮”，地方政府出臺了一些招商政策，吸引當地在外人員回鄉(xiāng)創(chuàng)辦企業(yè)，這些政策各地不盡相同，從創(chuàng)辦產業(yè)園區(qū)，引鳳筑巢，到表彰返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的成功人士，政策帶有地方特色。這個時期的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，是長期以來城鄉(xiāng)二元分割制度松動、要素流動的一次體現。

第二階段，2008年后農村地區(qū)涌現的返鄉(xiāng)“創(chuàng)業(yè)潮”。2008年國際金融危機爆發(fā)后，出現農民工從大規(guī)模的 “打工潮”到集中返鄉(xiāng)的“返鄉(xiāng)潮”現象。國務院辦公廳2008 年發(fā)出《關于切實做好當前農民工工作的通知》中，要求地方要在用地、收費、信息、工商登記和納稅服務等方面，降低農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)門檻。2007年安徽省人力資源與社保廳提出三年內建設300個農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園，覆蓋全省所有縣區(qū)，每個園區(qū)給予財政補貼100萬元，屬于具有創(chuàng)新性的地方實踐，為2008年出現的返鄉(xiāng)者創(chuàng)業(yè)提供了條件。國際金融危機發(fā)生后的幾年，沿海發(fā)達地區(qū)加快經濟結構的調整，勞動密集型產業(yè)、資源型產業(yè)向中西部地區(qū)的轉移，對返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)也是機遇，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)涌現新一波高潮，對緩解當時就業(yè)的緊張關系，同時對地方經濟的貢獻超出打工經濟。2010 年中央一號文件第一次提到“完善促進創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)的政策措施，將農民就地就近創(chuàng)業(yè)納入政策扶持范圍”，“農民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)”出現在國家文件中。

第三階段，2013年以后進入“全民創(chuàng)業(yè)”的重要時期，也是當時返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)所處的特殊時期。隨著經濟新常態(tài)下產業(yè)轉型升級的速度加快，隨之而來是轉崗下崗的問題。2015年6月國務院辦公廳出臺了《關于支持農民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的意見》（國辦發(fā)〔2015〕47號）以及（2015-2017年）行動計劃綱要，這是前所未有的。這項舉措不單單是解決就業(yè)問題，還有從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌全局考慮，農村空心化，年輕人越來越少，城鄉(xiāng)差距擴大的問題。這一時期農村土地確權與土地流轉以及農村綜合制度改革加快，地方創(chuàng)業(yè)政策頻出，為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供了空間，注入新的活力。隨著返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)主體的擴大以及新型業(yè)態(tài)的出現，現在不僅是農村進城務工經商人員，青年“創(chuàng)客”返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)成為新熱潮，而且越來越多的大學生開始“逆流”返鄉(xiāng)，利用科技創(chuàng)新、互聯(lián)網思維與傳統(tǒng)農業(yè)相結合，打造農業(yè)創(chuàng)業(yè)項目，創(chuàng)業(yè)的領域也由涉農涉工向三產拓展，對新型創(chuàng)業(yè)形式，政府應該加以定向關注。

返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的制度障礙與約束

1.資源分配制度的不均衡

一直以來，勞動力、資金和土地要素都是向城市集中，城市規(guī)模等級與行政等級越高，資源的集中程度越高，呈現非均衡的格局。發(fā)達地區(qū)的經濟發(fā)展使得城鄉(xiāng)緊張的資源配置關系得到很大改善，城市對農村的反哺加強。但在欠發(fā)達地區(qū)，各類資源稀缺依然存在，資源分配具有顯著的傾向性，勞動力、資金以及用地都向等級高的城市集中，城鎮(zhèn)行政級別越高，占有資源越多。對于返鄉(xiāng)者來說，能夠回到縣城創(chuàng)業(yè)的很少，除非是中等規(guī)模的企業(yè)，多數創(chuàng)業(yè)地點位于村鎮(zhèn)，村與鎮(zhèn)都是最基層的政府和組織，掌握的資源最少，制約了農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。

2.財稅金融制度的不匹配

農民工返鄉(xiāng)多是創(chuàng)辦小微企業(yè)，而融資對小微企業(yè)一直是老大難問題。早期返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者多數只能以自有資金為創(chuàng)業(yè)的起點，企業(yè)流動資金不足，是很多創(chuàng)業(yè)者需要跨越的“門檻”。小額貸款作為支持農民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的重要政策，仍不能在實踐中完全落實。由于沒有抵押，銀行不給貸款或者申請貸款時間過長，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者的融資難問題依舊存在。

■ 風吹平橋 樊甲山/攝

3.要素供給制度的約束性強

用地難是創(chuàng)業(yè)者遭遇的普遍性問題。返鄉(xiāng)人員創(chuàng)辦企業(yè)多數是落地在村鎮(zhèn)，而村鎮(zhèn)很難獲得建設用地指標，即使一些人口大鎮(zhèn)，能獲得的建設用地也很有限，并不能滿足自身發(fā)展的需求。

4.創(chuàng)業(yè)孵化制度的不完善

當前對于農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)孵化制度并沒有完全建立起來，仍處在起步探索中。有的園區(qū)只有幾家企業(yè)，大片土地空置。因為沒有后續(xù)扶持政策，創(chuàng)業(yè)園孵化作用沒有發(fā)揮出來。鎮(zhèn)村建起的工業(yè)功能區(qū)，用地不合規(guī)，配套條件差、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理服務跟不上，地位十分尷尬。

5.政策執(zhí)行的制度保障缺乏

非正式制度環(huán)境下返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)環(huán)境面臨著不確定性，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策缺乏長效機制的構建，支持創(chuàng)業(yè)政策目標短期化，急功近利，使得政策的可行性和實效性降低。此外，制度保障問題還表現為政策碎片化。如農業(yè)產業(yè)化扶持政策、農民工創(chuàng)業(yè)園政策、勞動力培訓政策似乎與返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)都有關系，但由于這些政策出自不同部門，彼此之間沒有多少關聯(lián)，沒有圍繞返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)設計出一套有效制度，政策效力大打折扣。

促進各地返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)制度創(chuàng)新的對策建議

1.加強返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)制度整體建設

返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)是農村創(chuàng)業(yè)與農民創(chuàng)業(yè)，國家應將推進返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)制度環(huán)境的整體建設，作為一項長期政策目標與制度安排，加強政策引導。從宏觀制度層面，實現以工補農、以城補鄉(xiāng)，面向廣大創(chuàng)客，開放農村創(chuàng)業(yè)的共享資源，扶持農村創(chuàng)業(yè)就業(yè)；從微觀層面，擴大地方制度創(chuàng)新的權限，給予特定群體特定領域特定項目優(yōu)惠的農村創(chuàng)業(yè)政策，如針對大學生進農村辦電商等，構建一套切合地方實際的扶持返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的制度體系。

2.建立返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)轉移支付制度

針對各地實際，建立各個層級對返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)轉移支付制度。建議由省級層面統(tǒng)籌，根據小城鎮(zhèn)的人口規(guī)模與經濟基礎，提高上繳的地方稅收返還比例，用于支持一些經濟強鎮(zhèn)的發(fā)展，縣級政府在縣級開發(fā)區(qū)劃出一定范圍、用于支持返鄉(xiāng)人員創(chuàng)辦的微小企業(yè)入園。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一些發(fā)展較好的工業(yè)功能區(qū)，給予建設用地指標，這部分指標需要上級部門給予一定比例配套。重點支持創(chuàng)辦工業(yè)與農產品加工業(yè)適度集中、集聚發(fā)展，鼓勵共建園區(qū)，制定按比例分稅制度。

3.建立扶持創(chuàng)業(yè)的定向金融制度

農村創(chuàng)業(yè)可以享有城市小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)的同等金融優(yōu)惠政策待遇，建立地方小額貸款與返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者定向貸款制度。探索在現行條件下，可以試點農村宅基地進入市場，向銀行抵押，進行貸款。推廣小企業(yè)聯(lián)保小額貸款，有條件的地方，財政只提供擔保貼息。促進部門間相互配合，發(fā)揮資金與資源的整合效力。財政狀況較好的地方，鼓勵創(chuàng)立返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)風險擔保基金，制定適合創(chuàng)業(yè)者的保險政策，鼓勵農民工通過保險的方式規(guī)避創(chuàng)業(yè)風險。

4.建立返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)協(xié)同推進制度

根據當地產業(yè)實際和農民工創(chuàng)業(yè)個性化特點，農村宅基地制度改革、小城鎮(zhèn)入戶、新農村建設與返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)結合在一起，實現協(xié)同推進。 建議允許城鄉(xiāng)用地增減掛鉤與吸納就業(yè)人口相結合的地方制度改革試點推行擴大區(qū)域范圍，促進縣域內要素集聚發(fā)展。將各項與返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)有關的農業(yè)產業(yè)化、小額貸款、創(chuàng)業(yè)技能教育與培訓等制度集合起來放在一個制度框架內。進一步推進輸出地與輸入地建立合作制度，將產業(yè)轉移與返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)結合，共同推進返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。

5.建立統(tǒng)一協(xié)調推進制度

支持設立縣級返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)辦公室，作為組織管理協(xié)調機構。基層建立返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)工作服務站，將村鎮(zhèn)設立的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策一并納入對外服務平臺，推進商事制度改革，縣鄉(xiāng)推行“一站式”服務制度，實現公開化、透明化和規(guī)范化的管理，包括融資貸款服務、勞動培訓和發(fā)放補貼等。允許村鎮(zhèn)自定一些有助于地方產業(yè)發(fā)展的促進返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政策。

（作者單位：安徽省社會科學院經濟所）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.09.021 ■ 編輯：馬振東