天津保障房社區養老服務體系建設研究

◎韋平美 王小春

天津保障房社區養老服務體系建設研究

◎韋平美 王小春

隨著人口老齡化的發展和保障性住房的大規模建設，保障性住房社區中的老年人養老問題日漸突出。目前天津市保障房社區養老服務體系建設存在著養老機構和相關服務設施建設滯后、與大型醫療機構空間背離、社區公共空間較小、養老服務人員和志愿者缺乏，以及宣傳不足等問題。建議從明確政府職責，健全養老服務體系以及保障房進行適老化設計建設三大方面，健全保障房社區養老服務體系，促進住房保障和養老保障的有機融合。

人口老齡化；保障性住房；養老服務體系

天津市是全國最早進入“老齡化”的城市之一，截至2015年底，天津市60歲以上戶籍人口達到230.37萬，占全市戶籍人口的22.43%，老齡化程度僅在上海、北京之后，位列全國第三。城鎮化發展使得我國傳統家庭保障功能日益弱化，加之目前養老保障體系尚不健全，使得龐大的養老服務需求難以得到滿足。

保障性住房是我國城鎮住宅建設中較具特殊性的一種住宅類型，它通常是指根據國家政策以及法律法規的規定，由政府統一規劃、統籌，提供給特定的人群使用，并且對該類住房的建造標準和銷售價格或租金標準給予限定，起社會保障作用的住房，主要包括經濟適用房、廉租房、公共租賃房、棚戶區改造安置房和兩限商品房等。根據相關文件規定，保障性住房的保障對象主要是城市中等偏下收入或住房困難的最低收入家庭，以中老年或病殘人群居多。因其經濟收入有限，自我養老能力較弱，相對于普通社區而言，對于政府支持的社會養老服務需求更加迫切和集中。所以，在保障房建設設計、社區規劃等供應環節中，更應注重養老服務功能的構建和完善。由于保障性住房建設及管理存在遠離市區、設計滯后、質量隱患和設施不完備等系列問題，使得保障性住房社區居民社會養老服務問題令人堪憂。

存在的突出問題

1.養老服務機構建設滯后，缺乏適老型建設

養老服務方式主要有家庭養老、社區養老和機構養老三種形式。盡管天津市規定，從2014年起，凡新建城區和新建居住（小）區，要按照標準配套建設社區養老服務設施，并與住宅同步規劃、同步建設，實踐上也取得了街道（鄉鎮）老年日間照料服務中心近700處的顯著成績。但諸多大型保障性住房社區由于在2014年以前已建成，社區內或社區周邊不僅缺乏專門的養老機構，更缺乏社區日間照料中心和老年人娛樂活動場所。目前的養老服務主要是每年一次的體檢以及一些公共健身器材，為老為殘服務專業設施少，無障礙化建設不足。有的由于位置偏遠，甚至連提供送餐、助潔等零散居家養老服務的商業性餐飲和家政服務公司都很稀缺，所以，保障性住房社區的老人養老方式主要是家庭養老，社區養老和機構養老較少。天津市亟待加強保障性住房社區社會養老服務體系的補充建設，尤其應將社區養老服務設施建設作為重中之重。

2.醫療設施不足，與大型醫院空間背離

天津市保障性住房社區多數位于北辰區、東麗區和津南區等城市邊緣地區，地理位置較偏僻，交通相對不便。而綜合性和專業性醫院等大型醫療機構通常位于城市中心地區，保障房社區內多為小型社區衛生服務中心，甚至沒有醫療機構，其醫療服務人員數量和服務質量遠遠不能滿足老年人的看病就醫需求。這一方面導致社區內中低收入老人看病難；另一方面，其必須到遠離居住區的市中心就醫，無形中增加了治療成本，降低了生活質量。

3.社區公共空間不足，缺乏室內活動空間

天津市保障性住房社區內除了建筑用房和道路用地，一般只有一小塊露天健身場所或綠地，缺乏為老人設計的娛樂活動場所，而且多數小區也沒有老人室內休閑娛樂中心，休閑娛樂活動很難持續開展。

4.社區養老服務宣傳不足，社會資本未充分利用

社會資本存在于人際交往之中，一個社區其社會資本豐富則代表居民之間交流互動較多。作為一種無形資產，社區社會資本能夠在一定程度上緩解家庭成員的養老壓力，減少空巢老人的養老風險，有利于提升老人的生活滿意度。目前，天津市保障性住房社區中社會資本并不豐富，大多數老人在生活中與鄰居接觸較少，社區缺乏互幫互助的文化氛圍。此外，社區養老服務在保障性住房社區內的宣傳力度不夠，有不少老人對社區養老缺乏了解，這不利于社區養老服務的發展完善。

5.養老服務人員缺乏，志愿者隊伍不足

天津市保障性住房社區的養老服務人員嚴重不足，幫助社區困難老人的工作主要由社區居委會負責，缺乏專業人員。此外，保障房社區為老人服務的志愿者較少，有的社區僅有老年人自發組織形成的志愿者隊伍，缺乏大學生志愿者或其他社會志愿者隊伍。

對策與建議

1.健全組成要素，完善養老服務體系

（1）健全社區居家養老服務，建立養老依托性平臺。一是以“物業管理”為依托，創建日間照料服務中心。積極促進社區物業管理和社區養老服務的有機融合，在加強物業管理人員素質培訓的同時，鼓勵物業公司和專門的養老服務機構合作，建立老年日間照料中心。二是以“居民自治”為依托，推動社區養老服務建設。社區可組織相關活動，加強社區居民之間的交流，凝聚社區居民的力量，為社區老人服務，同時可設立“民意交流中心”，便于社區老人表達其對養老服務的意見和建議，以促進社區養老服務的完善［1］。三是以“志愿服務”為依托，撬動愛老敬老的社區氛圍。保障性住房社區有關部門在調動大學生志愿者和社會志愿者積極性的同時，還要調動低齡老年志愿者的積極性，為自理能力較差的高齡老人服務，從而實現老有所為，促進保障性住房社區的“積極老齡化”。對于經常參加志愿服務的老人，社區可為其建立“時間銀行”，當老人有需要時，他們可以用之前無償服務的“時間貨幣”購買所需的各種服務［2］。

（2）發展機構養老服務，重視其輔助養老作用。一是提高公立機構養老的供給，解決“一床難求”問題。從長遠看，公立養老機構應立足于社區，走分散化、小型化道路。利用社區內一切可以利用的零散空間建立一定數量的小型化公立養老機構，解決社區老人“住不進”公立養老院的問題。二是積極落實各項優惠政策，大力扶持民營養老機構發展。政府在稅收減免、優先劃撥土地等方面，扶持民營養老機構發展，使其能夠在保障性住房社區生根發芽，逐步解決社區老人“住不起”私立養老院的問題。三是整合社會資源，興建“虛擬養老院”。虛擬養老院實質是一個信息交流中心，起到媒介的作用，它將保障性住房社區老人的各種養老需求和提供社區服務的社會組織、企業等對接起來，整合社區資源，為老年人提供能夠滿足真實需要的公共服務，促進社區養老服務供需平衡。

（3）健全養老服務體系組成要素，促進社區養老發展。一是健全醫療服務設施，加強社區養老服務宣傳。加強保障性住房社區醫院的建設，使得社區醫院在服務人員和醫藥儲備方面基本能滿足社區居民常見病的診治需求。此外，應鼓勵大型醫院建設網絡遠程診治系統，在醫藥購買上積極走“互聯網+”道路，使社區老人足不出戶就能方便快捷地實現看病買藥。保障性住房社區居委會應創新宣傳方式，擴大社區養老服務的知曉度。二是整合人力資源，加快養老服務專業人才培養。政府應重視保障性住房社區養老服務人員的培養，支持相關高校設立養老服務專業，鼓勵引導該專業畢業生從事社區養老服務工作，同時對其進行相關培訓，使其持證上崗，并在證書考試、后續教育等方面持續跟進。

2.明確政府職責，規范養老服務行業

（1）完善法律法規，制訂養老服務行業標準。盡快完善相關法律法規，制定相關的政策文件，為社區老人享受養老服務提供法律保障和政策支持，同時規范養老服務行業，約束老年服務機構的服務費用和標準，促進民營養老機構的行業自我監督。

（2）健全政府購買養老服務機制，逐步提高補貼標準。由于保障性住房社區居住的大多是中低收入群體，政府應通過政府購買養老服務的方式，加大對該類社區養老服務體系的支持力度。2008年，天津市人民政府發布了《關于加快我市養老服務業發展的意見》，提出在市和區縣兩級財政設立“居家養老服務補貼”專項經費，按1∶1配比出資，為本市戶籍的困難老年人購買服務，并隨著市和區縣財力的不斷增加，逐步提高補貼標準。目前在補貼形式上，針對保障性住房社區服務項目不多的現實，建議直接發放現金。

（3）引入第三方監督機制。第三方監督機制是指在基層政府與保障性住房社區老年人的二維互動模式中引入無利益關聯的第三方，監督評估保障性住房社區養老服務機構的服務質量。作為獨立于政府之外的“局外人”，第三方應主要由專家學者組成，采用動態調整方式選擇監督人員，從而保證監督的公正公平。

3.保障性住房適老化設計，創造便利硬件設施

目前天津市保障性住房對于老年人居住存在著交通空間狹窄、衛生間普遍狹小、室內外有高差等內部環境問題以及缺少群體空間規劃、配套設施不足和缺乏樹木遮陽等外部環境問題，應對其進行適老化和無障礙化建設，滿足老年人養老需求。

（1）合理規劃設計，為今后發展留有余地。一是在住宅內部空間方面進行適老化潛伏設計。所謂潛伏設計是指在保障性住房規劃建設時將老年人對于住宅的使用需求加以人性化考慮，在套型之間、室內空間以及設備設施等方面進行特別建造，將輪椅使用、監護系統等考慮進來，滿足老年人安全便利無障礙、日照隔聲等多方面需求［3］。二是在社區公共空間方面，一方面，根據現有老年人數量和發展趨勢來確定養老戶型的比例及配建形式。另一方面，合理預留和布局社區醫院、社區老年活動中心和社區公共運動設施場所等適老化配套設施。在整體環境設計方面，在強調無障礙化基礎上，注意人工與自然的協調關系，為老年人提供優美的戶外環境。

（2）積極改進完善，力促現有社區適老化。一是對原有保障性住房進行適老化改造，包括修建盲道、坡道、安裝著力座椅、樓道扶手以及緊急呼叫系統等諸多措施。二是在大型保障性住房社區中，可將一部分公租房改造為老年公寓以及養老服務中心，以滿足社區老人的集中養老需求以及將來周邊地區老人的養老服務需求。

［1］楊翠迎，鄭春榮. 國際社會保障動態-社會養老服務體系建設. 上海：上海人民出版社，2014：317.

［2］張文宏. 養老服務的社會組織與管理-上海經驗. 桂林：廣西師范大學出版社，2014：193.

［3］王超. 保障性住房中的適老型住宅研究.天津：天津大學，2012：80.

★本文系河北省博士后科研項目擇優資助項目《保障性住房社區養老服務體系建設完善研究——以京津冀為例》 （編號：B2015001016）的階段性成果。

（作者單位：韋平美，南開大學周恩來政府管理學院；王小春，河北工業大學人文與法律學院）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.09.013 ■ 編輯：馬振東