我國特大城市人口調控的建議

◎張車偉

我國特大城市人口調控的建議

◎張車偉

我國特大城市現有人口規模是經濟社會發展的結果，不改變人口聚集的原因，不可能有效改變人口聚集的結果。鑒于我國特大城市進一步聚集人口的潛力正逐漸式微，人口調控因此不應再設置總量目標，而應通過優化人口空間布局，改善人口結構，實現人口與經濟社會發展之間的匹配平衡。具體來看，特大城市人口調控應以設置結構性指標作為手段，重點解決中心城區人口過密問題，通過統籌都市圈的產業布局、經濟活動和公共服務引導人口合理聚集。

特大城市；人口調控；都市圈

近年來，北京、上海和廣州等特大城市的人口調控問題引起了社會各界的廣泛關注。特大城市為了控制人口規模，往往設定了規模上限，如北京為2300萬人，上海為2500萬人。鑒于這些城市以前設定的目標屢被突破，這些調控目標能否實現，關鍵在于采取何種調控政策，而合理的政策又建立在對問題的合理認識之上。

對我國特大城市人口問題的認識和分析

1.立足中心城、放眼整個大都市圈解決人口問題

特大城市在發展過程中，已經與周邊區域形成了密不可分的聯系，城鄉一體化格局基本形成，即都市圈模式。從城市基本原理和運行機制角度看，特大城市都可以劃分為中心城、市域和都市圈，這是實施人口調控的三個基本維度。中心城是規劃和歷史積淀的共同結果，承載了特大城市的核心功能。沒有中心城的巨大輻射力，就不會形成都市圈。通常所認識的特大城市病主要是指中心城存在的問題。以往人口調控主要在市域內進行，但在要素流動日益自由化和交通、通信技術日新月異的今天，城市功能區域與行政區域往往并不匹配，各種人口問題的產生都與這種不匹配緊密相關。隨著城鄉勞動力市場的一體化，特大城市人口的調整顯然需要依托于與之有密切聯系的周邊區域，因而都市圈是人口調控的有效范圍。

2.改變人口聚集的原因才能實現人口調控的目標

城市是人口、產業和各種經濟要素聚集的空間載體。城市人口規模擴張是因為產業集聚需要更多的勞動力投入，也就是就業崗位增加，從而吸引外來人口流入。可見，城市經濟增長是推動人口規模擴張的主要原因。當一個城市經濟仍處于快速增長狀態，人口的增加就是必然的結果。如果行政力量阻礙了人口向城市的集聚，產業擴張會因為缺乏勞動力或者工資成本提高而提早終止。其原因在于，各行業、各層次的勞動力存在一個均衡的比例關系，如高端服務業勞動者需要相應數量的普通服務人員來支撐。在產業結構和人口結構沒有顯著改變的情況下，人為提高低端產業人員的生存門檻，雖然能夠阻擋一部分外來人口流入，但必然會以犧牲經濟增長潛力為代價。

3.特大城市進一步聚集人口的潛力日減，過度關注人口規模擴張會損傷今后的發展空間和活力

人口流動的主要動力來自于區域和城鄉差距。隨著區域經濟格局趨于均衡，人口向特大城市集聚的動力正在減弱，具體表現為：一是區域間收入差距在逐漸縮小。以上海為例，上海居民人均可支配收入與江浙兩地平均值之比由2005年的1.7下降到2014年的1.5，與中部和西部地區之比由2005年的3.8和3.3分別下降為3.0和2.6。二是農村剩余勞動力蓄水池日漸枯竭，可轉移的勞動力已經很少。根據國家統計局數據，外出農民工增幅近年來持續下降，由2010年的802萬人，降至2014年的211萬人。此外，北京、深圳和廣州等大城市人口增量也明顯下降。在這種形勢下，特大城市人口調控已經沒有必要將總規模作為主要目標。

4.特大城市的人口問題突出表現為結構問題，人口調控應以結構性指標作為調控目標和抓手

人是經濟發展的核心要素。國內外大都市的發展經驗表明，年輕化和高素質的勞動力隊伍，是大都市不斷創新和保持競爭優勢的關鍵。在特大城市人口規模已經相對穩定的形勢下，優化人口結構將成為特大城市實現轉型升級和邁向高收入階段的重要保障。人口結構包括空間結構、年齡結構和素質結構三個方面。從空間結構上看，特大城市都存在著中心城人口比重偏高、人口密度過大的問題，需要向外圍區域疏解人口。從年齡結構上看，特大城市戶籍老齡化比較突出，特別是中心區尤為嚴重。從人口素質結構上看，與國際發達大都市相比，我國特大城市人口整體素質還不高，高端領軍人才數量也比較緊缺。中心城人口過密和老齡化嚴重的問題需要依靠加快產業結構升級，疏解中心城功能，特別是通過將優質公共資源疏散到外圍區域來解決。而提高人口素質，則需借產業結構升級的契機，以企業和科研機構為載體，發揮市場對人才的篩選機制作用，引進和培養研發、管理人才，積極吸引全球高端領軍人才。

關于特大城市人口調控的建議

根據對我國特大城市人口問題的認識和分析，并結合國內外大都市人口調控的經驗，筆者認為我國特大城市人口調控不應設置總量目標，而應通過優化人口空間布局，改善人口結構，實現人口與經濟社會發展之間的匹配平衡。調控應以設置結構性指標作為手段，重點解決中心城區人口過密問題，通過統籌都市圈的產業布局、經濟活動和公共服務引導人口合理聚集。

1.通過設置結構性指標，優化人口空間分布

特大城市人口問題的突出表現是中心城人口分布過密，解決的辦法是有序疏解中心城非核心功能，優化人口空間分布。為此，應加強交通基礎設施建設，疏解中心城區優質公共資源，引導人口向外圍區域轉移。在都市圈范圍內調整經濟結構和產業布局，降低中心城區的人口密度，從而實現優化人口空間分布的目標。

從人口分布的角度來看，國際大都市都呈現從中心向外圍擴張的態勢，逐漸形成規律性的圈層空間結構。以紐約為例，紐約大都市圈由內而外分成四層，分別稱為城區、內環、中環和外環，各層人口比例分別為37%、23%、28%和12%。倫敦都市圈分成內倫敦和外倫敦，人口比例分別為40%和60%。可見，中心城區人口比例以不超過40%為宜。

優化軌道交通設計，加強郊區新城基礎設施建設和公共服務提供。都市圈基礎設施建設應以交通先行為主，公共資源合理空間配置為輔，適應疏解特大城市非核心功能，促進人口從中心城區向外圍區域疏散。研究表明，僅僅改善交通而不合理配置公共資源，只會使人口更多地向中心城區集聚，只有兩者相結合，才能有效疏解人口。城市在向外擴張的同時，相應的公共資源和公共服務應適時跟進，合理配置，才能促進人口的空間優化。在都市圈內，應加強中心城市與其他城市的密切聯系，加快同城化進程，促進公共資源在城市間和區域間的合理分布。

通過產城融合構建職住平衡體系。郊區新城應積極承接產業轉移，解決職住分離問題。在疏解特大城市中心城非核心功能的過程中，應發揮生產要素價格相對低廉優勢，按照整體功能定位，積極對接產業轉移，合理規劃產業布局。選擇在人口居住密度高且規模較大的區域附近布置相關產業，吸引就業人口從中心城區向郊區新城轉移。

■ 霞映桃淡 陳寶林/攝

2.以公共服務和資源引導人口流動

優化人口結構是解決特大城市人口老齡化現象突出和高層次人才不足等問題的主要手段。

通過完善和放寬特大城市人才落戶條件，吸引年輕人口和高素質人口。國內外解決人口老齡化的一個重要手段是通過加快人口流動來實現。大都市由于就業機會充足和公共資源豐富等原因，很容易吸引外來年輕高素質人口。在當前戶籍制度仍具有社會保障功能的形勢下，人才落戶條件直接關系到城市能否吸引到足夠多的年輕和高素質人口。因此，須切實加以簡化并適當寬松人才落戶條件，加大力度吸引高素質年輕人口。

加快人口流動還應當實現社保統籌，推動優質公共資源的空間合理布局，促進老年人口從中心城區向外圍區域轉移。國外大都市發展的經驗表明，越是中心城區的人口越年輕，素質越高，他們也越有競爭力，越是外圍區域的人口越年老，他們的競爭力也較低，從而形成一種圈層化的動態調整機制，有效地保持了中心城區的吸引力和競爭力。在以市場調節機制為主的發達國家中，大都市的圈層結構也是一種穩態的良性循環。在我國，戶籍制度及與之密切相關的社保制度和公共資源的分布不均阻礙了這種動態調整機制。因此，要實現人口的動態結構優化，就應當從社保統籌和公共資源空間配置方面著手。不僅要在市域范圍而且要在都市圈范圍內解決這些制度障礙，從而實現人口的動態結構優化調整機制。

3.加大人才的培養與引進，打造人才聚集高地

解決特大城市高素質人才不足的問題，要“內部育才”和“外部引才”雙管齊下。一是要構建現代化、創新型人才教育體系，培養人才。既要建設好世界一流大學，也要打造世界一流的基礎教育體系，還要注重職業教育發展，形成結構合理、相互協調的多元化人才培育體系。二是應借產業轉型升級的契機，聚斂人才。通過大力發展戰略性新興產業，實現“產業吸引人才、人才促進產業”的雙向良性互動。準確把握創新創業人才的生長機制和特殊規律，積極營造能夠彰顯創新創業人才價值的軟硬件環境。三是加快人才制度改革和各種平臺打造，招徠人才。完善人才發展規劃、改革人才管理機制以及相關性法律法規制度，打破人才流動的隱性壁壘。建設高端人才發展平臺，扶持創新創業孵化器、企業博士后流動站建設，為人才引進和創新創業創造良好環境。

（作者系中國社會科學院人口與勞動經濟研究所所長）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.09.002 ■ 編輯：藺麗莉