央企內部控制制度完善的必要性研究

張彩林

中圖分類號：F233 文獻標識碼：A 文章編號：1002-5812（2016）14-0058-02

摘要：2015年6月28日，審計署發布了14家央企2013年度財務收支審計結果公告，其中13家均發現違法違紀線索。本文通過分析審計署公布的2013年央企審計結果公告，發現由于內部控制不完善導致的問題金額比例是最大的。央企對于國民經濟發展具有非常重大的意義，因此健全與完善央企內部控制制度非常必要。

關鍵詞：央企 內部控制制度 審計結果公告

一、有關概念的界定

（一）央企。中央企業包含以下三類：第一類是由國資委管理的企業；第二類是由銀監會、保監會、證監會管理的企業，主要是金融行業企業；第三類是由國務院其他部門管理的企業，包括鐵路、黃金等行業企業。本文所說的央企是指第一、三類的112家企業。

（二）內部控制。根據美國COSO的定義，內部控制是由主體的董事會、管理層和其他員工實施的，旨在為經營的效率和有效性、財務報告的可靠性、遵循適用的法律法規等目標的實現提供合理保證的過程。我國財政部會同銀監會、證監會、保監會和審計署5部委2008年聯合發布的《企業內部控制基本規范》重新定義了我國的內部控制，認為內部控制是由企業董事會、監事會、經理層和全體員工實施的、旨在實現控制目標的過程。

二、2011—2013 年審計署審計公告中被審計央企的基本情況

央企涉及國家重要領域，關系著國計民生，對國民經濟的發展起著重要的作用，其獨特性可能在于各種行為實際上是傳遞政府的某種信號，這使得央企追求的目標不單是利潤最大化，還承擔著社會責任和政治責任。2011—2013年審計署央企審計公告共計35 家（其中中國國電集團公司分別于2011年和2013年進行了審計公告），其中，2011年10 家、2012 年11 家，2013年14家，均為委托中介機構審計后進行的財務收支審計。被審計央企存在的主要問題有：

（一）主要問題類型。

1.違規決策。例如，2012年三峽集團下屬三峽新能源逆決策程序操作，出資2億元收購1家擁有30萬千瓦風電項目開發權的公司股權，較評估值超出1.21億元。2013年8月至2014年6月，該風電項目因接入電網系統外送線路河北段未獲核準而處于停工狀態。2010年至2014年，中電投集團下屬中電投貴州金元集團股份有限公司在未經集體決策和中電投集團審批的情況下，向參股公司發放委托貸款8.51億元，貸款收回面臨風險。

2.少繳稅金。2005年至2013年，國網公司及下屬江蘇電力等12家單位將本應計入營業外收入的“幫扶”資金計入資本公積、將本應資本化的利息支出計入當期財務費用等，造成收入多計108.05億元、少計91.91億元，成本費用多計113.48億元、少計4.24億元，加上合并報表抵銷不充分多計利潤3.39億元，由此導致9年間共計少計利潤89.71億元，少繳稅金22.43億元。

3.違規招標。2009年至2013年，中國第二重型機械集團公司下屬二重重裝未嚴格執行公司招投標、比價采購管理辦法的規定，未對單筆采購金額5萬元以上（含5萬元）的11 593個合同進行招標，涉及金額129.49億元（占比98.31%），其中從非合格供方采購78.68億元。此外，二重重裝在外部協作中也存在未按規定招標采購的問題。

4.違規用地。審計發現，國家電網公司違規將教育科研設計用地用于商業開發。此外，國網公司還存在違規建設樓堂館所問題。2013年9月，在國家要求停止以“學院”“中心”等名義新建具有住宿、會議、餐飲等接待功能的設施或場所后，國網公司仍批準三期工程立項，投資估算6.94億元，主要建設綜合性多功能廳、學員公寓等，截至2014年6月，已支付設計、征地拆遷等費用2 755.83萬元。

5.廉潔從業。（1）超標配車。至2013年底，國電集團本部及9家下屬單位，超標準配置公務用車33輛，涉及購置金額1 557.15萬元。（2）違規發福利。2013年，三峽集團總部9名高管人員在國資委核定的年度薪酬方案之外，違規領取購物卡32.04萬元，其中在職工福利費中列支27.54萬元。2013年，三峽集團總部及5家下屬企業組織職工旅游支出426.48萬元。2013年，中國二重集團部分下屬單位違規購買禮品或列支旅游、美容會所消費等支出50.20萬元。（3）違規購禮品。2013年至2014年5月，中電投集團下屬金元集團和成套公司購買單價500元以上的高檔酒，金額合計1 753.66萬元。（4）違規建設裝修。三峽集團總部在人均辦公面積超標的情況下，還于2011年至2012年規劃建設辦公區總建筑面積32.21萬平方米的昆明基地，截至2013年底已投資3.77億元。

（二）個例分析。本文首先選取《國家電網公司2013年度財務收支審計結果》（2015年第7號，總第204號）進行詳細分析。公告分成四部分：一是介紹國網公司的基本情況，包括主要財務數據及注冊會計師出具的報告類型；二是詳細列示了審計發現的主要問題；三是以前年度審計發現問題整改情況；四是審計處理及整改情況。審計發現的主要問題包括經營業績、發展潛力及廉潔從業三個方面。經營業績方面又細分為財務收支、貫徹執行國家宏觀經濟政策與決策部署及內部管理三方面。按這個標準，國網公司存在的主要問題中4條財務收支問題涉及金額90.99 億元（涉及利潤計算時，以影響利潤數額為準）；6條貫徹執行國家宏觀經濟政策與決策部署問題涉及金額72.2 億元；17 條內部管理涉及金額566.83億元；7條發展潛力問題涉及金額285.2億元；3條廉潔從業問題涉及金額1.7億元。共計37 條問題，涉及金額1 016.92億元。

（三）整體分析。審計公告共列287條問題、涉及金額5 378.08億元，其中：財務收支問題41條、占比4.74%，涉及金額254.67 億元；貫徹執行國家宏觀經濟政策與決策部署問題31條、占比7.76%，涉及金額417.43 億元；內部管理問題128 條、占比56.02%，涉及金額3 012.57 億元；發展潛力問題59條，占比29.53%，涉及金額1 587.93億元；廉潔從業問題28條，涉及金額105.48億元，占比1.95%。進一步分析發現，每年管理控制方面的問題有增加的趨勢，可見，內部控制中管理控制是制約央企發展的最重要因素。

三、完善央企內部控制的建議

（一）中央企業內部。2010年4月，五部委聯合發布了18項內部控制指引，分別為《企業內部控制應用指引》《企業內部控制評價指引》和《企業內部控制審計指引》，要求自2011年1月1日起在境內外同時上市的企業在2011年會計年度結束后，應隨年度報告一同披露由注冊會計師簽字的企業內部控制自我評價報告。從四年來的實施情況來看，這在一定程度上提高上市公司內控信息披露質量，更好提升了我國企業內部控制水平和風險防范能力，但也不難發現內部控制自我評價“重形式”而“輕實質”，“重形式”是上市公司為了滿足監管部門的要求，不得不披露本公司的內部控制自我評價報告。“輕實質”則主要體現在以下幾方面：內部控制認定標準不夠科學；內部控制缺陷披露比例較低；內部控制缺陷的披露不充分；上年披露的內部控制缺陷在本年沒有披露具體的應對措施。

（二）注冊會計師。注冊會計師應堅持客觀公正原則，恪守職業道德，嚴格遵守獨立性要求，對于違背獨立性原則以及“不能同時為一家企業提供內控咨詢和審計服務”監管要求的內控審計業務，應主動堅決拒絕承接，切實維護公平競爭的市場秩序。同時，對于上市公司內部控制自我評價報告審計也應客觀真實地提供合理保證，不能因為內部控制自我評價報告與上市公司財務報表整合審計而不去獲取充分適當的審計證據。

（三）監管部門。對央企建設項目招標來說，最大的問題是很多建設工程不具備公開招標條件、只能走邀請招標或直接發包形式。而同時，這中間又有很多建設項目是找不到主管部門的，這就意味著只能由央企自己對這些工程招標進行非公開招標的審批。但按照審計規定，這就構成了違規。而對非建設項目招標，如采購招標等，問題可能更嚴重一些。

（四）國家審計署。在公布的35份央企財務收支審計結果公告中，最后一項為“審計處理及整改情況”。其大致內容為：對審計發現的問題，審計署已依法出具了審計報告、下達了審計決定書。某集團具體整改情況由其向社會公告。本次審計發現相關違法違紀問題線索，已依法移送有關部門進一步調查處理。這樣的報告形式不利于被審計企業對所存在問題的重視。被審計單位根據審計建議采取切實的措施，是真正實現審計目標、改善社會治理的有效途徑。目前我國審計報告中審計建議和整改部分，都是審計署單方面的陳述，報告使用者無法直接知悉被審計單位的接受程度和改進決心。將被審計單位對審計建議和整改措施的陳述以及其他說明，作為一個組成部分以附錄形式置于審計報告之中，一方面可以給被審計單位一個表達意見的平臺，從被審計單位的視角給出更多的信息，體現審計報告的客觀和公正；另一方面被審計單位的陳述代表著一種正式的書面承諾，通過審計報告的公開將此顯現于公眾的監督之下，可以促進審計建議的執行和取得整改成果。

參考文獻：

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