政府行政管理與城市社區(qū)群眾自治銜接互動問題研究綜述

繆維佳

摘 要：政府行政管理與城市社區(qū)群眾自治銜接互動問題是改革開放以來出現(xiàn)的新情況，總結(jié)和梳理學(xué)術(shù)界既有的研究成果，對于我們建構(gòu)科學(xué)完善的理論研究體系，從而推動這一問題的順利解決，具有重大的啟示和借鑒意義。

關(guān)鍵詞：行政管理；群眾自治；銜接互動

發(fā)揮社會組織在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強(qiáng)社會自治功能。政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動，在城市社會具體表現(xiàn)為基層區(qū)街政府行政管理與社區(qū)群眾自治的銜接互動，這一問題是改革開放以來出現(xiàn)的新情況、新問題。在如何實(shí)現(xiàn)政府行政管理與社區(qū)群眾自治有效銜接和良性互動這一問題上，學(xué)術(shù)界百家爭鳴、見仁見智，研究成果非常豐富。

1 問題研究的中心是明晰政府公眾的相互關(guān)系

有學(xué)者認(rèn)為，政府行政管理與城市社區(qū)群眾自治有效銜接和良性互動，其本質(zhì)上是指二者之間關(guān)系的協(xié)調(diào)順暢。因此，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵在于要準(zhǔn)確定位政府與公眾的政治角色，界分政府與公眾的權(quán)能界限，規(guī)范政府與公眾的行為方式，協(xié)調(diào)政府與公眾的利益關(guān)系，整合政府與公眾的政治訴求，從而使二者的銜接互動實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化和程序化。城市社區(qū)自治采取政府資源與社區(qū)資源整合、行政機(jī)制與自治機(jī)制互動、政府功能與社區(qū)功能互補(bǔ)之路，他傾向于湖北省武漢市合作型或者混合型的江漢模式。基層群眾自治要發(fā)展，就必然要涉及到政府與自治組織的關(guān)系，涉及到黨在基層群眾自治中的地位與作用問題。從大局上講，基層群眾自治的發(fā)展對政府和政黨所形成的內(nèi)在要求，是處理好政府、黨和自治組織之間關(guān)系的基木出發(fā)點(diǎn)。

2 問題研究的重點(diǎn)是規(guī)范政府的行政行為

有學(xué)者認(rèn)為實(shí)現(xiàn)二者有效銜接和良性互動，其主導(dǎo)權(quán)在于政府，矛盾的主要方面是政府的權(quán)能過大，因此要著力構(gòu)建有效和有限的現(xiàn)代政府，適當(dāng)限制政府公共權(quán)力在社區(qū)的運(yùn)行范圍，給予社區(qū)足夠的自由裁量權(quán)，從而激發(fā)社區(qū)本身的自治活力。王思斌教授認(rèn)為，政府在社區(qū)里面的角色定位是全力經(jīng)營的主導(dǎo)模式，其主導(dǎo)作用應(yīng)該表現(xiàn)為倡導(dǎo)、動員、一定的經(jīng)濟(jì)政策支持、監(jiān)督評價和經(jīng)驗(yàn)推廣。而徐西勝等認(rèn)為，社區(qū)建設(shè)要在政府的指導(dǎo)和幫助下，依靠社區(qū)的力量，強(qiáng)化社區(qū)功能。應(yīng)在城市的市、區(qū)兩級建立社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)協(xié)調(diào)委員會，由同級政府牽頭抓總。馬健認(rèn)為社區(qū)自治，并不是否定政府在社區(qū)建設(shè)中的重要作用。事實(shí)上，無論是在中國或是國外社區(qū)建設(shè)搞得成功的國家，加強(qiáng)政府對社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)，都對社區(qū)建設(shè)與發(fā)展起了不可替代的作用。政府通過法律和政策，采用宏觀調(diào)控手段，指導(dǎo)和支持社會中介組織，聘用社區(qū)工作者、發(fā)動志愿者等經(jīng)濟(jì)和社會方式組織、管理和推進(jìn)社區(qū)的發(fā)展。

3 問題的研究集中于擴(kuò)大公民有序自治參與

有學(xué)者認(rèn)為實(shí)現(xiàn)二者有效銜接和良性互動，要優(yōu)先扶持社會自治組織成長，擴(kuò)大居民有序政治參與，培育公民社會和草根民主。傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的公民個體、社會組織作為政府和單位附屬品的歷史格局沒有根本改變，公民自治能力不足，難以構(gòu)成社會自治的主體。同時由于市場化改革，社會組織相對獨(dú)立自由的發(fā)展，雖然在一定程度上促進(jìn)了社會成員的流動分化和轉(zhuǎn)型，但是還沒有形成社會成員自愿自主基礎(chǔ)上的聯(lián)合、融合與整合，并且也沒有被納入主流社會的政治制度安排之中，社區(qū)自治呈現(xiàn)出一種自發(fā)散漫且低水平層次的社會治理過程。這加大了政府治理的難度，也給社會穩(wěn)定帶來了壓力。如費(fèi)孝通先生認(rèn)為，社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)中要確立起以群眾自治為核心的基層民主化的主導(dǎo)方向。居民作為現(xiàn)代化、民主化意義上的市民參與社區(qū)自治，在文化、價值觀、思想方法和生話方式上尋找社區(qū)認(rèn)同和自組織基礎(chǔ)。城市基層政府要及時充分授權(quán)給居民，培植“草根民主”，從而順利建立起社區(qū)居民的自治體系。華中師范大學(xué)徐勇教授也認(rèn)為，在社區(qū)建設(shè)中應(yīng)該強(qiáng)化自治取向，中國的居民自治屬于政府主導(dǎo)型自治。

4 問題的研究側(cè)重于建立健全的法規(guī)體系

有學(xué)者認(rèn)為實(shí)現(xiàn)二者有效銜接和良性互動，要努力提供法律制度的保障，用具體明晰且具有操作性的法律來規(guī)范二者的具體行為。我國目前關(guān)于社會自治的法律水平層次較低，難以規(guī)范政府行政管理與社區(qū)群眾自治的關(guān)系。基層群眾自治雖然有法律依據(jù)，但基層群眾的首創(chuàng)實(shí)踐有時卻得不到法律的及時支持，失去現(xiàn)實(shí)的合法性。如唐亞林認(rèn)為，要加快修訂《城市居委會組織法》，在法律上對城市社區(qū)的性質(zhì)、地位、任務(wù)、組織結(jié)構(gòu)與政府部門的關(guān)系等進(jìn)行重新定位。尤其是在城市社區(qū)協(xié)助完成政府及其派出機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)工作這一問題上作出具體規(guī)定，即在政府及其派出機(jī)構(gòu)委托城市社區(qū)完成與居民利益有關(guān)的工作時，兩者之間建立委托代理關(guān)系。林尚立教授認(rèn)為，必須處理好基層群眾自治中的體制創(chuàng)新和依法辦事的關(guān)系。關(guān)于基層群眾自治的法律，主要有現(xiàn)行憲法、《村民委員會組織法》和《居民委員會組織法》，與目前的實(shí)踐相比較，法律還具有一定的超前性，其規(guī)定的精神要比目前的實(shí)踐更高一個層次，且大部分的法律規(guī)定都比較原則，尚未具體化。

總體來看，我國城市政府行政管理與社區(qū)群眾自治銜接互動問題研究，正在從探索爭鳴階段向深化研究解決實(shí)際問題階段轉(zhuǎn)變。學(xué)術(shù)界對以下問題的研究取得了顯著成果：一是深入分析了社區(qū)群眾自治發(fā)展的主要動因。學(xué)者們普遍認(rèn)為，當(dāng)前社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐持續(xù)升溫，而理論研究也已經(jīng)細(xì)致到研究政府行政管理與社區(qū)群眾自治銜接互動問題，這是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)體制的改革以及單位制管理形式解體后，政府力圖通過推動社區(qū)建設(shè)，發(fā)展社區(qū)自治，來承接傳統(tǒng)體制下政府、單位的部分職能，提高人民生活水平，維護(hù)社區(qū)治安和穩(wěn)定，促進(jìn)和諧社會的建設(shè)。二是基本劃定了社區(qū)治理的幾種主要類型。主要有政府主導(dǎo)型、合作型或混合型、市民社會型等，各自代表城市分別是上海、武漢和沈陽，其它比較有特色的城市有天津、青島和南京等等。三是探討了在新一輪政府行政體制改革的大背景下，促進(jìn)政府與社會和諧發(fā)展的路徑方法。學(xué)術(shù)界在關(guān)注政府職能轉(zhuǎn)變、大部制體制改革、政府治理等問題的同時，更關(guān)注政府行政管理與社會自治關(guān)系的和諧規(guī)范問題。四是深化了黨和政府在社區(qū)自治發(fā)展中角色功能的認(rèn)識。進(jìn)一步明確要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制，促進(jìn)社會和諧發(fā)展。

但同時必須指出，針對以下幾個問題的理論與對策研究還亟待加強(qiáng)：一是政府行政管理與社區(qū)群眾自治有效銜接和良性互動的基本要件尚不明確。二是有利于二者有效銜接和良性互動發(fā)展的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)尚未成型。三是激發(fā)人民群眾有序自治參與的手段尚顯不力，提高社區(qū)群眾自治水平的理論研究還需進(jìn)一步加強(qiáng)。四是作為二者有效銜接和良性互動發(fā)展基礎(chǔ)的社區(qū)服務(wù)水平還比較低。隨著我國群眾自治和基層民主的深化發(fā)展，這些問題日益成為突出的重大理論與現(xiàn)實(shí)問題，并將逐漸成為社區(qū)建設(shè)研究中的熱點(diǎn)問題。

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