由房屋行政管理備案存在問題引發(fā)的思考

張麗

摘 要：隨著我國行政審批制度改革的不斷深入，許多行政管理事項由審批制向備案制轉變，不少行政機關紛紛以行政備案來進行行政管理，導致行政備案日益增多。而行政備案制度建設滯后，導致各種備案內(nèi)涵不統(tǒng)一，設定、程序不規(guī)范，甚至以備案之名行許可之實。規(guī)范行政備案已成為理論和實踐中迫切需要解決的重大課題。

關鍵詞：房地產(chǎn)開發(fā)；物業(yè)管理；備案制度

1 房屋行政管理中的備案

（一）房地產(chǎn)開發(fā)管理中的備案

1.房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)備案。《城市房地產(chǎn)管理法》第30條《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》第8、9條規(guī)定，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在取得營業(yè)執(zhí)照后一個月內(nèi)要到房地產(chǎn)開發(fā)管理部門備案。

2.房地產(chǎn)開發(fā)項目手冊備案。《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》第19條規(guī)定，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)要定期將房地產(chǎn)開發(fā)項目手冊送房地產(chǎn)開發(fā)管理部門備案。

3.房地產(chǎn)開發(fā)項目轉讓合同備案。《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》第21條規(guī)定，轉讓房地產(chǎn)開發(fā)項目的，轉讓雙方應持轉讓合同到房地產(chǎn)開發(fā)管理部門備案。

（二）房地產(chǎn)市場管理中的備案

1.商品房預售合同備案。《城市房地產(chǎn)管理法》第45條、《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》第27條、《城市商品房預售管理辦法》第10條都規(guī)定商品房預售合同要進行備案。

2.商品房現(xiàn)售備案。《商品房銷售管理辦法》第8條規(guī)定，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在進行商品現(xiàn)售前應到房地產(chǎn)開發(fā)管理部門備案。

3.房屋租賃登記備案。《城市房地產(chǎn)管理法》第54條、《商品房屋租賃管理辦法》第14條至第20條對房屋租賃登記備案進行了規(guī)定。

4.房地產(chǎn)經(jīng)紀機構備案。《房地產(chǎn)經(jīng)紀管理辦法》第11條至第13條對房地產(chǎn)經(jīng)紀機構備案進行了規(guī)定。

（三）物業(yè)管理中的備案

1.業(yè)主委員會備案。《物業(yè)管理條例》第16條規(guī)定，業(yè)主委員會應當自選舉產(chǎn)生之日起30日內(nèi)，向房地產(chǎn)行政主管部門和街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府備案。

2.前期物業(yè)管理招標備案、中標備案。建設部《前期物業(yè)管理招標投標管理暫行辦法》（建住房〔2003〕130號）第11條規(guī)定了前期物業(yè)管理招標備案，第37條規(guī)定了前期物業(yè)管理中標備案。

2 行政備案存在的問題

（一）備案設定依據(jù)形式多樣

由哪個部門設定備案以及以什么方式來設定備案，法律上沒有統(tǒng)一規(guī)定，現(xiàn)行備案設定主體和設定依據(jù)呈現(xiàn)出多元化，法律、法規(guī)、規(guī)章乃至“紅頭文件”都可以設定備案。

（二）備案設定過多過濫

從前文列舉的情況就可以看出，房屋行政管理中的備案就多達14種。行政備案對轉變政府職能，提高行政效率，減少行政干預，無疑能起到積極的作用，但是，過多的行政備案，則增加了行政相對人的負擔，限制了他們的權利，干預了市場。

（三）備案的內(nèi)涵不一

嚴格來講，所有法律文件中的“行政備案”概念應該是一致的，通過對房屋行政管理中的備案進行梳理分析，可以將這些備案分為以下幾種類型。

第一種是行政許可意義上的備案。這種備案的特征是行政相對人只有在主管機關完成備案之后才具備從事某項活動的資格，這種行政備案實質上是一種行政許可。

第二種是行政確認意義上的備案。此種備案的特征是對行政相對人既有的法律地位、權利義務進行確定或認可，并不直接為當事人設定權利義務，僅表明現(xiàn)有的法律或事實狀態(tài)，而不以法律關系的產(chǎn)生、變更或消滅為目的。

第三種是告知意義的備案。行政相對人按照有關規(guī)定，在從事特定活動后，向行政機關提供信息或資料存檔以備查考。

第四種是監(jiān)督意義的備案。此種備案是行政相對人的法定義務，是為了加強對特定事項的管理，要求行政相對人向主管部門報送其從事某項活動的有關材料，主管部門對其報送材料的完備性、有效性、真實性與合法性等進行審查，對符合要求的，予以存檔備查，不符合要求的，要求申請人及時予以糾正，并可依法給予行政處罰或行政處分。這種備案的作用重在監(jiān)督行政行對人的行為，防止行政相對人的行為破壞市場秩序、損害公眾權益。

（四）備案的程序不規(guī)范

行政備案也是一種行政行為，行政行為的行使必須按照一定的程序進行。由于制度創(chuàng)建上的先天缺陷，行政備案并未形成如行政許可、行政處罰、行政強制那樣完備統(tǒng)一的程序。有的文件對備案僅是一句話的規(guī)定，比如商品房預售合同備案、商品房現(xiàn)售備案、業(yè)主委員會備案等對申請期限、備案材料、審查方式、審查期限、處理結果等都沒有規(guī)定。

（五）備案的救濟制度不完善

沒有救濟就沒有權利。公民合法權利的最大侵害來自于政府對權力的濫用，保護公民合法權利是法治最基本要求。行政備案是行政機關的行政行為，就業(yè)主委員會備案來說，有的法院認為房地產(chǎn)行政主管部門就業(yè)主委員會成立所作的備案不屬于行政訴訟受案范圍，有的則認為屬于行政訴訟受案范圍。

3 行政備案制度的完善

行政備案制度在深化行政體制改革、轉變政府職能、提高行政效率、減少行政干預、促進市場發(fā)展等方面起到積極作用。但是由于法律法規(guī)對備案的規(guī)定較為原則化，其內(nèi)涵、程序等方面規(guī)定的比較模糊，導致實際工作人員無所適從。因此，我們應該針對行政備案存在的問題進行規(guī)范，完善行政備案制度。

（一）明確行政備案的內(nèi)涵，對現(xiàn)有行政備案進行清理

備案從其字面上來看，顧名思義就是報備在案，就是行政相對人將其需要進行的行為活動告知行政機關，為事后檢查監(jiān)督提供資料或某種依據(jù)。從行政體制改革的方向來看，從審批制轉向備案制后，并不是放任市場的自由發(fā)展，而是市場機制能解決的就由市場解決，政府就不要干預，當市場失靈時，或市場解決不了的問題，政府就要監(jiān)管。從這一層面講，監(jiān)督意義的備案是最符合行政體制改革目的的。因此，筆者建議：一是將行政備案的類型固定化為監(jiān)督意義的備案，統(tǒng)一行政備案的內(nèi)涵；二是對其他類型的備案進行清理，統(tǒng)一名稱，對其他幾種意義的備案不再以備案相稱。對許可意義的備案進行評估分析是否保留，予以保留的轉為行政許可，不予保留的堅決取消；對行政確認意義的備案改稱為登記、鑒證等；對告知意義的備案可改為報送等。

（二）規(guī)范行政備案的程序

程序對權力的控制尤為重要。行政備案程序是規(guī)范行政備案行為，防止濫用權力、保證正確行使權力的重要環(huán)節(jié)。行政備案程序包括：申請、受理、審查及結果處理。筆者認為，應按兩個層次從這四個方面對行政備案程序加以規(guī)范。一是像《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政強制法》一樣制定《行政備案法》，從總體上規(guī)定行政備案啟動方式、受理要求、審查方式、審查期限以及結果處理方式。二是在設定各項行政備案的法律文件中要詳細明確該項備案的啟動主體、受理主體、提交的資料、審查方式、處理結果、法律責任等。

（三）完善行政備案的救濟

就目前來看，在法律法規(guī)沒有對行政備案進行統(tǒng)一表述和明確界定的情況下，對現(xiàn)有行政備案是否具有可訴性這一問題，應當達成統(tǒng)一認識。對許可性行政備案、確認性行政備案，當事人不服可以提起復議或行政訴訟；對于告知性備案，它僅僅是收集信息的行為，不會對當事人的權利義務產(chǎn)生任何影響，因此不具有可訴性；對于監(jiān)督性行政備案應區(qū)分兩種情形：當相對人不進行備案，行政機關對其進行處罰時，相對人不服應該以行政處罰為對象，而不應該以行政備案為對象提起復議或行政訴訟。當行政機關拒絕辦理備案，對當事人的權利義務產(chǎn)生影響時，則可以行政備案為對象提起復議或行政訴訟。