水庫移民后期扶持政策的問題與對策思考
——基于C縣的調查

譚旭輝，劉純陽（、湖南農業(yè)大學　經濟學院　、湖南農業(yè)大學　商學院，湖南　長沙　408）

水庫移民后期扶持政策的問題與對策思考
——基于C縣的調查

譚旭輝1，劉純陽2
（1、湖南農業(yè)大學經濟學院2、湖南農業(yè)大學商學院，湖南長沙410128）

以C縣為個案，采用集體訪談、個案訪談、參與式觀察等社會學研究方法，實地調查移民后扶政策的運作，分析其中存在的問題，在此基礎上進一步提出對策建議。

水庫移民；后期扶持政策；農民收入

一、引言

水庫移民是指為調蓄江河徑流，合理開發(fā)并利用水資源、滿足社會經濟發(fā)展的需要而興建水利水電工程，從而征用大量土地造成的移民，是由政府組織動員并負責安置的非自愿性社會群體。為了幫助移民改善生產生活條件，助力水庫移民脫貧致富，促進庫區(qū)和移民安置區(qū)經濟社會可持續(xù)發(fā)展，國家先后設立了庫區(qū)維護基金、庫區(qū)建設基金和庫區(qū)后期扶持基金，并于2006年7月起對全國大中型水庫農村移民實行統(tǒng)一的后期扶持政策。但是，后期扶持政策對移民產生的實際效果尚難以明確。為了系統(tǒng)了解后期扶持政策的做法及其成效，并深刻剖析后期扶持政策存在的問題，我們于2014年11月對湖南省C縣開展了水庫移民的調查，調查涉及7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的14個村，移民205戶，共計768人，深度訪談移民村組干部28人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部8人，縣移民局相關人員4人。本文就是在本次調查的基礎上所形成的成果。

二、移民后期扶持的主要做法及其成效

1、移民后期扶持的主要方式

移民后期扶持方式主要有現(xiàn)金直補、項目扶持、現(xiàn)金直補和項目相結合三種方式。現(xiàn)金直補就是將現(xiàn)金直接發(fā)放給移民無償使用，作為移民的生活補助。項目扶持主要依據(jù)當?shù)貙嶋H情況設計若干項目以解決移民村群眾在生產生活中存在的突出問題。現(xiàn)金直補和項目扶持相結合就是既有針對移民的現(xiàn)金補貼也有針對移民村的扶持項目。

2、扶持對象的確定

根據(jù)國發(fā)［2006］17號、湘政發(fā)［2007］4號、湘移發(fā)［2007］2號和湘移發(fā)［2010］5號文件規(guī)定，后期扶持對象為大中型水庫的農村移民，其中2006年6月30日前搬遷的水庫移民為現(xiàn)狀人口，2006年7月1日以后搬遷的水庫移民為原遷人口。C縣每年對全縣移民按照“發(fā)布公告、本人申報、身份確認、人口登記”的程序予以核定，然后上報到上級政府，經審批再把移民納入后扶持范圍。據(jù)統(tǒng)計，2013年全縣共有移民4015戶（其中原遷移民3662戶），16998人（其中原遷移民15857戶人），分布在18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)142個村莊。

3、扶持資金與項目情況

（1）直補資金的發(fā)放。C縣2013年確定移民直補資金的發(fā)放人數(shù)為10076人，其余的移民都被確定為項目扶持對象。直補資金的發(fā)放嚴格按照核定的人口數(shù)和發(fā)放范圍，給每個移民在指定的金融機構開設賬戶，按每期150元每年度共600元的額度，將直補資金通過郵政儲蓄所以“一卡通”形式直接發(fā)放給移民個人。（2）項目實施情況。C縣以資源調整、基礎設施、生產發(fā)展、科技培訓等類型項目為載體，通過有序地組織這些項目的實施，致力于改善移民區(qū)的生產生活條件和提高移民文化素質。2013年共計投入后扶資金1138萬元實施了六類移民扶持項目：一是基本口糧田及農田水利設施配套項目，全縣移民村建設渠道20千米，堤壩0.9千米，山塘14座。二是基礎設施建設項目，縣移民管理部門共進行移民避險搬遷安置1600平方米，建蓄水池80立方米、管網1千米，公路30千米、機耕道16公里。三是社會事業(yè)基礎設施建設項目，在移民村建設文化室200平方米。四是生態(tài)建設及環(huán)境保護項目，進行污水處理3處。五是技能培訓與職業(yè)教育項目，加大對移民生產技能培訓力度，組織移民就業(yè)技能培訓400人次。六是生產開發(fā)項目，扶持油茶1500畝，林業(yè)（榆木）1600畝，果業(yè)（臍橙）300畝，網箱40口，養(yǎng)蜂150箱，扶持農產品加工企業(yè)1個。

4、后期扶持的成效

（1）收入持續(xù)增加。根據(jù)回收的205戶移民調查問卷統(tǒng)計結果可以看出，近3年C縣移民人均收入有了明顯增加，2011年、2012年、2013年移民人均收入分別為2991元、3216元和3658元。收入結構也發(fā)生了明顯變化，工資性收入占比上升到了2013年的59%，經營性收入和財產性收入占比大致不變，而轉移性收入占比則明顯降低（見表1）。（2）生產、生活條件明顯改善。調查顯示，項目建設扶持使廣大移民群眾的生產生活條件得到一定程度的改善。通過建山平塘、囤水田坎、渠道、人工井等項目，解決了大部分人、畜的飲水困難問題；通過修建公路、橋梁、便民道等項目，逐步改善了移民村組交通閉塞的狀況；通過對移民區(qū)教育、文化、衛(wèi)生等公益事業(yè)的扶持，改善了移民后代上學難，移民群眾文化活動缺乏和看病難等狀況；205個移民樣本戶的汽車、摩托車、電動車、電視機、冰箱、洗衣機、熱水器、空調、手機、電腦等生活設施擁有總量都有不同程度的增加。

表1　C縣移民收入及其結構變化

三、移民后期扶持政策存在的主要問題

1、直補資金方面的問題

一是補貼資金對移民戶的重要性逐漸下降，難以發(fā)揮良好的資金使用效益。由于移民家庭的收入和物價水平都在不斷增長，而國家扶持標準一直維持在每人每年600元的水平，致使移民直補資金在移民家庭總收入中所占的比例不斷下降，直補資金的實際購買力也呈明顯下降趨勢。二是發(fā)放時間滯后。據(jù)移民問卷調查，移民直補資金發(fā)放不及時，特別是第四季度的直補資金往往到第二年第一季度才會發(fā)放，由于一部分移民對直補資金的籌措和發(fā)放程序不十分了解，往往會產生直補資金被挪用的錯誤認識，引發(fā)不滿情緒。三是不考慮地區(qū)差別、按人頭平均的分配方式也有待改進。由于各地搬遷安置后的具體生產生活條件有很大的差異，即使在同一個安置點移民的收入水平差距也可能很大，因此，移民直補資金采取簡單的平均分配方式可能會使地區(qū)之間、移民之間的貧富差距越拉越大。四是容易助長移民的惰性和依賴情緒。現(xiàn)金直補容易讓一部分移民產生不勞而獲的思想，久而久之，移民就會產生對政府的依賴，不利于發(fā)揮移民自力更生、勤勞創(chuàng)業(yè)的積極性。

2、項目扶持方面的問題

一是項目可行性研究不夠充分，實用性不強。主要體現(xiàn)在有些地方對庫區(qū)和移民安置區(qū)項目建設的可行性研究工作重視程度不夠，可行性論證不充分，導致項目建成后不能起到令人滿意的效果，有的甚至成為了爛尾工程。二是項目管護措施跟不上。普遍存在只重前期項目實施、輕后期管護的現(xiàn)象。缺少項目維護資金，項目建成后維護管理沒有責任主體，部分移民基礎設施項目使用時間未達到設計要求等是主要原因。三是項目經濟效益不顯著、移民收入增長后勁不足。由于扶持機制不健全、技術指導不到位、市場定位不明確、利益分配不合理等原因，導致很多項目難以產生實際扶持效果，甚至有少部分人打著移民扶持的“幌子”來套取移民資金，造成政府移民資金的嚴重浪費。移民扶持項目經濟效益差、管理水平低的一個必然結果就是移民收入水平增長緩慢，后勁不足。表2反映了C縣移民與該縣、湖南省和全國農民收入水平的差距。

表2　C縣移民與各地農民人均收入對比　單位：元

四、改善移民后期扶持政策的幾點建議

1、提高直補資金扶持標準

各級政府應高度重視廣大移民群眾要求提高直補資金標準的民意訴求，努力做好這方面調研工作，綜合物價指數(shù)和經濟發(fā)展水平等因素對移民直補資金標準設計出科學合理的彈性調節(jié)機制，不斷提高現(xiàn)金直補資金扶持標準，加大對移民的扶持力度，提高移民基本生活水平。

2、推行以獎代補的做法創(chuàng)新移民扶持方式

以獎代補就是將現(xiàn)行的資金補貼改為資金和項目獎勵，對于移民后期扶持實施效果好的地區(qū)和扶持對象給予更多的資金支持。“干得好可能就多給你，干得不好可能就不給你”。 “以獎代補”可以積極發(fā)動移民和移民合作組織的參與，讓有限的移民資金發(fā)揮較大的效益。設立移民后期扶持以獎代補專項資金，對申請資金的移民合作組織和移民個人進行一定程序的量化考核，對完成扶持任務較好、發(fā)展水平較高的申請對象給予一定的獎勵和支持。

3、通過強化移民技術培訓和擴大就業(yè)空間來增加移民就業(yè)機會

建立健全以基層農業(yè)科技推廣服務體系為龍頭，移民技術能人為補充，農業(yè)科研院所為輔助的縣、鄉(xiāng)、村三級移民培訓服務體系。因地制宜，因材施教，切實做好移民農業(yè)實用技術培訓和務工技能培訓工作。同時還要依托各地有利條件，大力發(fā)展移民區(qū)工業(yè)和服務業(yè)，促進非公有制經濟發(fā)展，對庫區(qū)和移民安置區(qū)的內部就業(yè)空間進行深度開發(fā)。

4、進一步加強移民工作干部隊伍建設

干部素質事關移民后期扶持政策實施效果的成敗。加強移民工作干部隊伍思想素質建設，提升移民工作干部隊伍的工作能力，是一切移民后期扶持政策取得良好效果的前提和基礎。因此，移民工作干部隊伍必須要牢固樹立全心全意為移民服務的宗旨，要不斷加強業(yè)務學習，提升處理復雜矛盾的能力和引導移民群眾脫貧致富的能力。要逐步建立移民干部績效考核體系，制定科學合理的獎懲措施，使業(yè)績優(yōu)秀的移民干部能夠脫穎而出。

［1］ 余以翩.對萊陽市大中型水庫移民后扶政策實施情況監(jiān)測評估后的感想［J］.經濟研究導刊，2014（13）∶235-236.

［2］ 詹峰.我國水庫移民后期扶持研究述評［J］.湖北經濟學院學報，2013（01）∶2-7.

［3］ 陳玫.蓬安縣大中型水庫庫區(qū)移民后期扶持研究［D］.南南華大學，2013∶25-33.

［4］ 國務院.國務院關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見［Z］.2006-5-17.

（責任編輯：李健）

湖南省社會科學基金項目“湖南省推進精準扶貧的對策研究”的段性研究成果，項目編號：15JD26。